摘要：本文根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，闡明環(huán)保第一審批權(quán)的含義與適用范圍；通過(guò)比較環(huán)保與規(guī)劃、國(guó)土、建設(shè)、工商等部門(mén)依照有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的審批程序，說(shuō)明建立環(huán)保第一審批權(quán)制度的法律依據(jù)；介紹了環(huán)保第一審批權(quán)實(shí)施現(xiàn)狀；以及就建立和完善環(huán)保第一審批權(quán)制度有關(guān)問(wèn)題提出了若干建議。

關(guān)鍵詞：環(huán)境保護(hù)；第一審批權(quán)；制度；保障；信訪

中圖分類號(hào)：DF46 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002—2589（2009）07—0087—02

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，新建項(xiàng)目與新區(qū)開(kāi)發(fā)不斷增加，在新一輪的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，科學(xué)發(fā)展觀具有指導(dǎo)思想的核心地位，這就要求產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整必須緊密結(jié)合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)換代與環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展不再以犧牲環(huán)境為代價(jià)。新的任務(wù)要求環(huán)保部門(mén)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中必須有所作為，而作為的方式主要就是通過(guò)環(huán)保部門(mén)依法有效地實(shí)施環(huán)保審批權(quán)。如何嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，把好建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境保護(hù)關(guān)，使環(huán)境污染能夠從決策源頭上控制住，這是環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)對(duì)本轄區(qū)環(huán)境污染實(shí)施有效控制的重要環(huán)節(jié)。由于少數(shù)單位和個(gè)人的環(huán)境意識(shí)和法制觀念淡薄，不經(jīng)環(huán)保報(bào)建和環(huán)評(píng)而違章開(kāi)發(fā)、建設(shè)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。這些違章建設(shè)，污染環(huán)境甚至污染飲用水源，破壞植被和林地，導(dǎo)致水土流失、生態(tài)失衡、百姓投訴等等。要對(duì)新污染源實(shí)施有效的監(jiān)控，除了環(huán)保部門(mén)加強(qiáng)監(jiān)督管理外，還需要其他部門(mén)的密切配合，共同把關(guān)。要做到這一點(diǎn)，需要有一種約束機(jī)制，這就是建立環(huán)保第一審批權(quán)制度的必要性。必須通過(guò)國(guó)家或地方立法或頒布規(guī)范性文件，為其提供具體的、明確的法律制度保障，才能使之順利實(shí)施。

一、環(huán)保第一審批權(quán)的含義與適用范圍

所謂環(huán)保第一審批（含審議，以下同）權(quán)是指各級(jí)人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)，是建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)與建設(shè)的第一審批部門(mén)，未經(jīng)環(huán)保部門(mén)審批的建設(shè)項(xiàng)目，其他部門(mén)一律不予辦理其立項(xiàng)與建設(shè)的有關(guān)審批手續(xù)。

具體地說(shuō)，環(huán)保第一審批權(quán)有以下兩層含義：第一，建設(shè)項(xiàng)目在進(jìn)行初步選址與項(xiàng)目建議書(shū)編寫(xiě)項(xiàng)目的選址、設(shè)計(jì)和投產(chǎn)后對(duì)周圍環(huán)境產(chǎn)生何種影響，以及應(yīng)采取的防范措施和防治方案提出環(huán)境影響報(bào)告書(shū)，一定要考慮到周圍是否有環(huán)境問(wèn)題；第二，對(duì)于依照法律、法規(guī)規(guī)定，須經(jīng)許可審批的涉及人體健康、公共安全、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、自然資源開(kāi)發(fā)利用等的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，許可審批部門(mén)必須嚴(yán)格依照法律、法規(guī)規(guī)定的條件和程序進(jìn)行許可審批。其他行政管理部門(mén)必須憑許可審批部門(mén)頒發(fā)的許可證或者其他批準(zhǔn)文件辦理注冊(cè)登記手續(xù)，核發(fā)相應(yīng)手續(xù)。

隨著居民生活質(zhì)量和收入的普遍提高，社會(huì)整體文明程度和市民素質(zhì)不斷提升，城鄉(xiāng)環(huán)境質(zhì)量明顯改善，城市空間結(jié)構(gòu)和功能布局更趨優(yōu)化，構(gòu)建和諧社會(huì)“以人為本”是前提，堅(jiān)持牢固樹(shù)立“環(huán)境是資本，管理出效益”的觀念，充分發(fā)揮“環(huán)境也是一種生產(chǎn)力”的作用，實(shí)行環(huán)保“第一審批”和 “一票否決”制度，既發(fā)展了經(jīng)濟(jì)，也實(shí)現(xiàn)了環(huán)保。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是環(huán)境保護(hù)的重要手段和措施，建立科學(xué)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是改善人類生存現(xiàn)狀和獲得良好環(huán)境質(zhì)量的保障。環(huán)境影響評(píng)價(jià)，是對(duì)環(huán)境質(zhì)量的預(yù)斷性評(píng)估，是在進(jìn)行某項(xiàng)人為活動(dòng)之前對(duì)該項(xiàng)活動(dòng)可能給環(huán)境質(zhì)量造成的影響進(jìn)行調(diào)查、預(yù)測(cè)和估價(jià)的活動(dòng)，其目的是為了提出相應(yīng)的處理意見(jiàn)和對(duì)策。服務(wù)于環(huán)境保護(hù)之目的的環(huán)境影響評(píng)價(jià)是一項(xiàng)科學(xué)的理性行為，也就是說(shuō)，它是一項(xiàng)社會(huì)性活動(dòng)，是一項(xiàng)運(yùn)用科學(xué)手段而作出的科學(xué)評(píng)價(jià)，具有綜合性、客觀性、預(yù)測(cè)性的特征。

環(huán)境影響評(píng)價(jià)是一項(xiàng)與社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)和文化、生活密切聯(lián)系在一起的社會(huì)活動(dòng)，所以環(huán)境影響評(píng)價(jià)作為一項(xiàng)社會(huì)行為，需要制度化，需要得到相應(yīng)立法和制度保證，這就是目前各國(guó)廣泛采納的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是環(huán)境影響評(píng)價(jià)活動(dòng)的制度化、法定化，是通過(guò)立法形成的有關(guān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)活動(dòng)的一套規(guī)則。作為一項(xiàng)制度，環(huán)境影響評(píng)價(jià)不同于一般預(yù)斷評(píng)價(jià)，它不是通過(guò)評(píng)價(jià)一般地了解未來(lái)環(huán)境狀況，而是要求工程建設(shè)或開(kāi)發(fā)者必須事先通過(guò)環(huán)境影響評(píng)價(jià)對(duì)項(xiàng)目的選址、設(shè)計(jì)和投產(chǎn)后對(duì)周圍環(huán)境產(chǎn)生何種影響，以及應(yīng)采取的防范措施和防治方案提出環(huán)境影響報(bào)告書(shū)，方案的決策者對(duì)該方案的實(shí)施可能對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的影響，以及其替代方案得出環(huán)境影響評(píng)價(jià)。

二、建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行“環(huán)保第一審批”程序與相關(guān)部門(mén)審批程序應(yīng)有法可依

嚴(yán)格環(huán)保審批，把好項(xiàng)目“準(zhǔn)入關(guān)”。強(qiáng)化建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保前置審批和“環(huán)保一票否決權(quán)”制度，對(duì)不符合產(chǎn)業(yè)政策和污染嚴(yán)重的項(xiàng)目堅(jiān)決予以否決；對(duì)一切有可能污染環(huán)境的項(xiàng)目嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，充分發(fā)揮“環(huán)保第一審批權(quán)”的作用。否決不符合環(huán)保的項(xiàng)目數(shù)量占同年總審批項(xiàng)目的比例應(yīng)保持在10％左右。與此同時(shí)，加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目的后續(xù)管理，實(shí)行污染防治設(shè)施從設(shè)計(jì)方案評(píng)審到竣工驗(yàn)收的全過(guò)程管理，推行環(huán)境監(jiān)察審核制度，保證“三同時(shí)”100％的執(zhí)行率。對(duì)雖有污染但與發(fā)展高新技術(shù)相配套的行業(yè)，應(yīng)提出統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、集中治污的思路，開(kāi)展行業(yè)集聚地的建設(shè)，妥善處理環(huán)境污染與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，環(huán)境保護(hù)與第一審批程序的關(guān)系，環(huán)境污染與人們?nèi)罕姷年P(guān)系。穩(wěn)定是根本。因此，落實(shí)環(huán)保第一審批程序、搞好污染減排、減少環(huán)境信訪的投訴量、做好穩(wěn)定工作是最大的根本。企業(yè)進(jìn)行技改、擴(kuò)建項(xiàng)目，必須堅(jiān)持“先審批后建設(shè)，先驗(yàn)收后投產(chǎn)”的原則，向環(huán)保局、發(fā)改委、土地等部門(mén)申請(qǐng)，聯(lián)合進(jìn)行資格審查。對(duì)符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目進(jìn)行審核，對(duì)于不符合投資建設(shè)審批程序的項(xiàng)目，環(huán)保、工商、發(fā)改委、土地等部門(mén)一律不予辦理手續(xù)。違反規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的將依法嚴(yán)厲查處。

三、環(huán)保第一審批程序在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中的實(shí)際應(yīng)用現(xiàn)狀

實(shí)施好建設(shè)項(xiàng)目審批制度，可以從根本上減少環(huán)境污染和信訪投訴的事由，起到超前防范、未雨綢繆的作用。在現(xiàn)階段尤其要落實(shí)好“環(huán)保第一審批權(quán)”、執(zhí)行好環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和行政許可法制度顯得更為重要。信訪來(lái)源于群眾，主體是人，群眾信訪是社會(huì)矛盾的客觀反映，是群眾自身承受能力的外在表現(xiàn)。近年來(lái)，反映環(huán)境信訪方面的突出問(wèn)題主要是：噪聲污染，油煙污染。以道里區(qū)為例，在2008年所受理的1000余件信訪案件中，有工商局核發(fā)的營(yíng)業(yè)執(zhí)照后而造成污染投訴的占總上訪量的60%，無(wú)照經(jīng)營(yíng)引起污染投訴的占19%；而有環(huán)保許可手續(xù)的不足10%，重復(fù)上訪案件基本發(fā)生在無(wú)照經(jīng)營(yíng)和先取得工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照的企業(yè)中。但從目前所受理環(huán)境信訪投訴看，以道里區(qū)為例，執(zhí)行環(huán)保第一審批程序的不足10%，主要表現(xiàn)在：

1.重投資，輕環(huán)保。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和投資發(fā)展的環(huán)境中，各地區(qū)都有相應(yīng)的投資優(yōu)惠政策，內(nèi)容涵蓋了土地使用、項(xiàng)目審批、稅收減免、環(huán)境、安全等方方面面，至于是否符合國(guó)家的環(huán)境政策、法律法規(guī)都視而不見(jiàn)，特別是與行政許可法相抵觸而產(chǎn)生的一系列問(wèn)題，體現(xiàn)在環(huán)境污染方面的問(wèn)題、百姓的投訴問(wèn)題、社會(huì)不穩(wěn)定問(wèn)題等是投訴商難以預(yù)料和控制的，更是環(huán)保部門(mén)難以監(jiān)管的。

2.部門(mén)利益優(yōu)先。政府相關(guān)部門(mén)的決策者，從本位主義部門(mén)利益考慮，無(wú)視環(huán)保許可法，有法不依，有規(guī)不守，不能很好地落實(shí)環(huán)保第一審批程序，造成“無(wú)照經(jīng)營(yíng)”和“先污染，后治理”的不良后果。

3.管理職能交叉，步調(diào)不統(tǒng)一。環(huán)保部門(mén)與其他職能部門(mén)交叉嚴(yán)重，而且很多部門(mén)還是作為政府的組成機(jī)構(gòu)的強(qiáng)勢(shì)部門(mén)，所以，環(huán)保部門(mén)協(xié)調(diào)工作時(shí)非常困難。因此，環(huán)保部門(mén)“統(tǒng)一監(jiān)督管理”的職能在很大程度上被肢解或架空。在這種狀態(tài)下，如果遇到問(wèn)題，需要協(xié)調(diào)時(shí)，一是靠文書(shū)、函件傳遞，但經(jīng)常造成誤解，影響部門(mén)之間的關(guān)系；二是靠個(gè)人關(guān)心，但不能長(zhǎng)久；三是靠簽責(zé)任狀，促使其他政府部門(mén)的有效配合。

4.突出環(huán)境信訪問(wèn)題形成的原因。一是環(huán)保第一審批程序不到位。對(duì)新開(kāi)（上）項(xiàng)目未嚴(yán)格按照國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的要求和已定的審批程序辦理，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度落實(shí)不到位；二是沒(méi)有建立環(huán)境信訪目標(biāo)責(zé)任制，沒(méi)有形成“千金重?fù)?dān)大家挑，人人肩上抗指標(biāo)”的壓力傳遞機(jī)制；三是職能交叉嚴(yán)重，造成誰(shuí)都管，誰(shuí)都管不好的局

面；四是環(huán)境信訪受理范圍宣傳不到位；五是環(huán)保工作沒(méi)有形成合力，相互配合不利。

四、建立“環(huán)保第一審批”制度，降低環(huán)境污染，有效減少信訪量的若干建議

隨著民主法制建設(shè)和精神文明建設(shè)的不斷強(qiáng)化，政府環(huán)保及相關(guān)職能部門(mén)充分發(fā)揮監(jiān)管作用，各司其職，落實(shí)好環(huán)保第一審批權(quán)，減少環(huán)境污染及信訪量，降低環(huán)境污染的目標(biāo)就一定能實(shí)現(xiàn)。一是嚴(yán)格環(huán)保審批，把好項(xiàng)目“準(zhǔn)入關(guān)”。進(jìn)一步強(qiáng)化建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保前置審批和“環(huán)保一票否決權(quán)”制度，對(duì)不符合產(chǎn)業(yè)政策和污染嚴(yán)重的項(xiàng)目堅(jiān)決予以否決；二是對(duì)一切有可能污染環(huán)境的項(xiàng)目嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，充分發(fā)揮“環(huán)保第一審批權(quán)”的作用。否決不符合環(huán)保的項(xiàng)目數(shù)量應(yīng)占同年總審批項(xiàng)目的10％左右。與此同時(shí)，加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目的后續(xù)管理，實(shí)行污染防治設(shè)施從設(shè)計(jì)方案評(píng)審到竣工驗(yàn)收的全過(guò)程管理，推行環(huán)境監(jiān)察審核制度，保證“三同時(shí)”100％的執(zhí)行率。對(duì)雖有污染但與發(fā)展高新技術(shù)相配套的行業(yè)，提出統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、集中治污的思路，開(kāi)展行業(yè)集聚地的建設(shè)，妥善處理環(huán)境污染與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾。

一是加強(qiáng)項(xiàng)目管理，嚴(yán)格控制污染源頭。在環(huán)保工作中，要嚴(yán)格按照《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》及國(guó)家有關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策的要求，加強(qiáng)新擴(kuò)改建設(shè)項(xiàng)目的管理，杜絕不合理項(xiàng)目，嚴(yán)控污染源頭。二是嚴(yán)把審批關(guān)。利用環(huán)保第一審批權(quán)的優(yōu)勢(shì)，引進(jìn)技術(shù)含量高、低能耗、無(wú)污染的項(xiàng)目。三是嚴(yán)把“三同時(shí)”執(zhí)行關(guān)。正視環(huán)保審批滯后的現(xiàn)象，強(qiáng)化新擴(kuò)改項(xiàng)目“三同時(shí)”執(zhí)行過(guò)程的監(jiān)督管理，嚴(yán)控污染產(chǎn)生。四是公開(kāi)或規(guī)定程序?qū)徟?，環(huán)保及相關(guān)職能部門(mén)引入違規(guī)審批追究制度。對(duì)違反政策法規(guī)，違反審批程序，越權(quán)行政審批的要追究干部責(zé)任。五是建立環(huán)境影響評(píng)價(jià)公正性制度。以完善環(huán)評(píng)的真實(shí)性和可靠性。六是公眾參與制度應(yīng)不擺花架子，不走過(guò)場(chǎng)。七是對(duì)在審批前存在的環(huán)境污染問(wèn)題，要正視不回避。以服務(wù)為宗旨，做好指導(dǎo)和監(jiān)督工作，重調(diào)查重證據(jù)，遵循法定程序，以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，符合公正、公開(kāi)、公平要求。

打造一個(gè)“天藍(lán)水清，環(huán)境優(yōu)美”的大都城市，環(huán)保必須先行。而降低或無(wú)環(huán)境污染、有效減少信訪量，嚴(yán)把“第一審批關(guān)”更重要更關(guān)鍵。

（責(zé)任編輯/張一寧）