摘 要：上世紀(jì)八十年代以來，我國(guó)行政管理費(fèi)支出規(guī)模呈現(xiàn)著不斷擴(kuò)張的趨勢(shì)，造成了政府行政成本偏高的狀況。行政成本偏高的根本原因在于行政管理的供給方，政府部門并不是按照社會(huì)的需求確定公共支出的規(guī)模，官僚壟斷、官員個(gè)人利益最大化和官僚組織擴(kuò)張等因素都對(duì)行政管理費(fèi)支出規(guī)模產(chǎn)生重要的影響，也是造成我國(guó)行政成本偏高的主要原因。

關(guān)鍵詞：行政管理支出；行政成本；官僚；官僚理論；

中圖分類號(hào):F812文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1002—2589（2009）07—0074—02

一、我國(guó)行政成本的現(xiàn)狀

多年來，行政成本問題一直都是西方公共行政學(xué)和公共經(jīng)濟(jì)學(xué)重要的研究課題。改革開放至今30年的時(shí)間里，我國(guó)行政成本呈現(xiàn)急劇擴(kuò)張的趨勢(shì)，已經(jīng)成為政府管理和公共財(cái)政管理中的突出問題，引起政府領(lǐng)導(dǎo)人、專家學(xué)者和民眾的高度關(guān)注。有學(xué)者指出，從改革開放初期的1978年至2003年的25年間，我國(guó)行政管理費(fèi)用已增長(zhǎng)87倍。而且近年來行政管理費(fèi)用增長(zhǎng)還在大跨度上升，平均每年增長(zhǎng)23%。[1]還有學(xué)者指出:從1986年到2005年我國(guó)人均負(fù)擔(dān)的年度行政管理費(fèi)用由20.5元到498元，增長(zhǎng)23倍；而同期人均GDP增長(zhǎng)14.6倍，人均財(cái)政收入和支出分別增長(zhǎng)12.3倍和12.7倍。我國(guó)行政管理支出占財(cái)政支出的比重從1986年的10%到2005年的19.2%，20年間增長(zhǎng)將近一倍，超出國(guó)際貨幣基金組織15.6%的標(biāo)準(zhǔn)。[2]

二、我國(guó)行政成本偏高的原因——基于官僚理論的分析

造成我國(guó)行政成本擴(kuò)張的原因是復(fù)雜且多維的，從官僚理論分析，有以下原因：

第一，官僚壟斷。尼斯坎南認(rèn)為，官僚機(jī)構(gòu)和政治家之間的關(guān)系是一種“雙邊壟斷”，分別代表公共產(chǎn)品的供求雙方。[3]官僚作為“賣方”壟斷者，是具體組織提供公共產(chǎn)品的唯一單位。官僚機(jī)構(gòu)為了預(yù)算資金而向政治家承諾一系列活動(dòng)以及這些活動(dòng)造成的預(yù)期結(jié)果，因此，政治家決定了官僚的預(yù)算。在政治家與官僚的博弈中，最終結(jié)果取決于權(quán)力的分配和兩方在交易中的影響。雖然政治家擁有立法權(quán)和法律賦予的其他權(quán)力，但他們?cè)诤艽蟪潭壬弦揽抗倭盘峁┑挠嘘P(guān)信息。因?yàn)榇嬖谥畔⒉粚?duì)稱，官僚在提出預(yù)算請(qǐng)求時(shí)，政治家往往沒有充分的信息對(duì)官僚的預(yù)算請(qǐng)求提出異議。因此，官僚機(jī)構(gòu)總是可以獲得最大撥款。

我國(guó)政府行為具有明顯壟斷性質(zhì)，資助方的人大對(duì)政府機(jī)構(gòu)的行政過程缺少必要的信息和知識(shí)，而且因?yàn)闆]有可供比較的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，所以人大對(duì)壟斷性政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查通常是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)。這種高度壟斷的行為，使得政府在與人大的博弈過程中占據(jù)明顯的優(yōu)勢(shì)，政府的預(yù)算總是能夠達(dá)到最大的滿足，這就勢(shì)必造成了我國(guó)行政成本偏高的現(xiàn)狀。

第二，官員利益最大化。西方公共選擇學(xué)派和新制度學(xué)派就指出政府行政成本擴(kuò)張的一個(gè)原因就是政府官員也是普通人、“經(jīng)濟(jì)人”和個(gè)人利益的追逐者，他們具有自發(fā)的擴(kuò)張行政成本的內(nèi)在欲望?！罢畽C(jī)構(gòu)和人員的行為出發(fā)點(diǎn)和目標(biāo)既不是公共利益，也不是政治家確定的政治目標(biāo)，而是官僚和官僚機(jī)構(gòu)自身的利益，其對(duì)自己活動(dòng)的考慮是以經(jīng)濟(jì)的自我效用來衡量的?！盵8]這是尼斯坎南官僚預(yù)算最大化模型中的假設(shè)。并且尼斯坎南官僚預(yù)算最大化模型可以通過方程式表示為：

B=aQ-bQ2， 0≤Q＜a/2b（1）

C=cQ+dQ2， 0≤Q（2）

B≥C（3）

式中，B、C分別代表在預(yù)算期間，官僚機(jī)構(gòu)所能獲得的潛在總預(yù)算和最低總成本。其中Q代表官僚機(jī)構(gòu)產(chǎn)出水平，a、b、c、d均是常數(shù)。（1）、（2）和（3）就構(gòu)成了官僚機(jī)構(gòu)的完整模型。

后來Jean-Luc Migue和Gerard Belanger在該假設(shè)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出，官僚會(huì)把預(yù)算節(jié)余作為自由支配的預(yù)算納入自己的效用函數(shù)，也就是說官僚會(huì)將預(yù)算和支出之間的差額用于自己的消費(fèi)。尼斯坎南認(rèn)同了這樣的假設(shè)，同時(shí)他又指出，官僚力圖使其任意決定的預(yù)算最大化，這個(gè)任意決定的預(yù)算就是總預(yù)算與政治家的預(yù)期產(chǎn)出的最低成本之間的差額。官僚希望最大化其預(yù)算規(guī)模，就是因?yàn)槟悄芴峁┙o他足夠的資源以滿足自己的最大化效用。因?yàn)楣倭艂儾荒馨讶我鉀Q定的預(yù)算主張為個(gè)人收入，他們一般就把這個(gè)差額以服務(wù)于其利益的其他方式給予花費(fèi)。這種任意決定的預(yù)算的某些部分用來服務(wù)于官僚機(jī)構(gòu)，如用來增加新的員工、享受公家報(bào)銷的各種活動(dòng)、布置奢侈的辦公室，或者增加員工的工資和津貼。這種思想通過單個(gè)官僚的效用函數(shù)可以表示如下：

U=Yx1PZ1（4）

式中，Y是官僚從其職位中得到的現(xiàn)值收入，P是其職位的非貨幣化的一種額外補(bǔ)貼，x和Z為參數(shù)。

報(bào)酬結(jié)構(gòu)的確定函數(shù)為：

Y=Qx2（B-C）Z2（5）

P=Qx3（B-C）Z3（6）

在這兩個(gè)式中，Q是官僚機(jī)構(gòu)的產(chǎn)出，（B-C）就是官僚機(jī)構(gòu)的“任意決定的預(yù)算”。

把式（5）和（6）代入（4）并進(jìn)行簡(jiǎn)化，可以得出：

U=Qx（B-C）Z（7）

可見官僚的效用取決于官僚機(jī)構(gòu)的產(chǎn)出和任意決定的預(yù)算。所以，官僚會(huì)力爭(zhēng)最大的預(yù)算去生產(chǎn)盡可能多的產(chǎn)量，并且，會(huì)在最大的預(yù)算與最大余額上謀求平衡，盡量多的爭(zhēng)取預(yù)算，以便能夠獲得盡量多的任意決定預(yù)算，從而滿足自己的最大效用函數(shù)。

我國(guó)行政成本的主要組成部分就是行政管理支出，如果把政府部門看作是生產(chǎn)公共物品的公共部門，行政管理支出便是生產(chǎn)公共產(chǎn)品的成本。結(jié)合我國(guó)情況，有的學(xué)者提出作為“人民公仆”的政府人員應(yīng)該屬于“公共人”的范疇，但“公共人”的定位又需要嚴(yán)格的制度基礎(chǔ)，所以這一條件在我國(guó)并不完全具備。在我國(guó)的公務(wù)人員隊(duì)伍中是存在著一定數(shù)量的“經(jīng)濟(jì)人”的，他們利用任意決定的預(yù)算建造豪華的辦公大樓、布置奢侈的辦公室、購置豪華公務(wù)車和公費(fèi)旅游等來追求個(gè)人利益最大化，是推動(dòng)本部門行政管理支出不斷擴(kuò)張進(jìn)而造成政府行政成本偏高的主要力量。

第三，官僚組織擴(kuò)張。不管是否真正存在服務(wù)的需要，官僚組織都有一種內(nèi)在的擴(kuò)張傾向。西方學(xué)者認(rèn)為官僚組織尋求擴(kuò)張的原因包括：（1）能夠吸引更多的人才，也更容易保留它的最有才能的現(xiàn)有人員；（2）官僚組織的擴(kuò)張通常都會(huì)增加其領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力、收入和名望，因此，他們鼓勵(lì)官僚組織擴(kuò)張；（3）擴(kuò)大官僚組織規(guī)?？梢蕴岣呓M織績(jī)效，擴(kuò)大官僚組織生存的機(jī)會(huì)。[4]由于官僚組織的行為缺乏內(nèi)在的補(bǔ)償機(jī)制，從而使官員無力根據(jù)邊際成本來衡量未來的邊際收益，而且大多數(shù)官員面對(duì)的激勵(lì)結(jié)構(gòu)是鼓勵(lì)他們?cè)黾又С龆皇菧p少支出。戴維·畢瑟姆也認(rèn)為，對(duì)于高層的官僚而言，增進(jìn)他們實(shí)質(zhì)性利益的唯一途徑，是組織的擴(kuò)張，而不是組織的效率。[5]

改革開放以后，我國(guó)政府承擔(dān)的職能越來越大，一方面原來承擔(dān)的職能難以完全退出，另一方面又新增加了許多新的職能。相對(duì)應(yīng)的，在政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配置上，就是舊的機(jī)構(gòu)沒有撤銷，新的機(jī)構(gòu)又不斷增設(shè)，政府人員也隨之不斷增加。在這些情況下，行政管理支出的規(guī)?？隙〞?huì)進(jìn)一步增大。

三、控制我國(guó)行政成本的對(duì)策

第一，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，打破政府行政壟斷。政府提供公共服務(wù)總體上是一種壟斷性行為，在總體意義上，雖然無法改變這種壟斷性質(zhì)，但可以在局部領(lǐng)域打破壟斷狀態(tài)，為政府行為引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。在可以引入私人部門提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的領(lǐng)域，讓私人部門和公共部門一起競(jìng)爭(zhēng)；在不可能引入私人部門的領(lǐng)域，劃分小公共任務(wù)執(zhí)行單元，有多個(gè)小單元部門進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。[6]設(shè)置多個(gè)為社會(huì)提供公共服務(wù)的主體與政府展開競(jìng)爭(zhēng)，在一定程度上打破政府的行政壟斷。

第二，建設(shè)透明政府?！罢麄€(gè)預(yù)算過程就是集中有限的能力創(chuàng)造最大化的效果，以減少無知對(duì)預(yù)算的影響。”[9]現(xiàn)代政府往往需要執(zhí)行多個(gè)政策，它們的性質(zhì)極其復(fù)雜。政府機(jī)構(gòu)運(yùn)作的復(fù)雜性，導(dǎo)致了預(yù)算部門獲取信息的難度。在這樣的情況下，政府機(jī)構(gòu)信息公開的程度影響了其獲得預(yù)算的結(jié)果。建設(shè)透明政府，在制度上要求政府機(jī)構(gòu)公開有效信息，降低預(yù)算部門獲取信息的難度。

第三，健全和完善行政監(jiān)督機(jī)制。在行政成本產(chǎn)生的過程中，需要建立一個(gè)科學(xué)完善的預(yù)算監(jiān)督體系來控制行政成本。需要建立一整套合理完整的法律，對(duì)預(yù)算管理的各種行為進(jìn)行規(guī)范，使預(yù)算做到有法可依。在行政支出方面，除人大、審計(jì)、監(jiān)察和紀(jì)檢等部門要加大監(jiān)督力度外，還應(yīng)提高公眾的監(jiān)督地位。通過多方立體的監(jiān)督，有效遏制官員為了本部門或個(gè)人自身利益而最大化其預(yù)算規(guī)模的狀況。

第四，加強(qiáng)和改進(jìn)預(yù)算管理。在預(yù)算方面，要把以往的部門預(yù)算改為項(xiàng)目預(yù)算，預(yù)算的著眼點(diǎn)也不再是按部門、按人數(shù)和按人均等分配資源，而應(yīng)該按項(xiàng)目、按某項(xiàng)產(chǎn)品和服務(wù)需要誰完成、需要多少成本等分配資源。成立預(yù)算論證委員會(huì)，對(duì)年度預(yù)算編制的科學(xué)性和合理性進(jìn)行論證。成立預(yù)算追加聽證委員會(huì)，對(duì)數(shù)額較大或涉及面較廣的預(yù)算追加實(shí)行聽證制度。

第五，進(jìn)行行政績(jī)效評(píng)估。對(duì)政府機(jī)構(gòu)管理過程中投入和產(chǎn)出所反映的績(jī)效進(jìn)行評(píng)定和劃分等級(jí)?！鞍亟鹕伞庇幸唤Y(jié)論認(rèn)為，官員會(huì)為了自己的部門利益，為了在新的財(cái)政年度爭(zhēng)取更多的預(yù)算，因此一定要在舊年過完之前，將剩余的資金全部花光。[7]正是由于缺乏有效的與行政成本相關(guān)的行政績(jī)效評(píng)估，“柏金森定律”的這一結(jié)論才會(huì)在政府部門中普遍存在。要改變現(xiàn)行主要以政治指標(biāo)考核評(píng)價(jià)政府及其行政人員工作績(jī)效的做法，把行政成本作為工作績(jī)效考核的重要內(nèi)容，科學(xué)設(shè)定行政成本的控制目標(biāo)，以行政成本與行政效果的比例大小和服務(wù)對(duì)象的滿意程度為基本標(biāo)準(zhǔn)，考察政府和行政人員所承擔(dān)職能的實(shí)現(xiàn)程度。

參考文獻(xiàn)：

[1]劉聲，潘圓.近年來我國(guó)行政管理費(fèi)用年均瘋長(zhǎng)23%.任玉嶺委員:降低行政成本限制政府機(jī)關(guān)異地開會(huì)[N].中國(guó)青年報(bào)，2006-03-06.

[2]唐鐵漢.降低行政成本，提高政府效能[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2007，(4).

[3]威廉姆·A·尼斯坎南.官僚制與公共經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].北京:中國(guó)青年出版社，2004.

[4]安東尼·唐斯.官僚制內(nèi)幕[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2006.

[5]戴維·畢瑟姆.官僚制[M].長(zhǎng)春:吉林人民出版社，2005.

[6]劉玉蘭.降低行政成本：西方國(guó)家的改革和啟示[J].四川行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2005，(3).

[7]國(guó)光.官僚機(jī)構(gòu)為何自我膨脹[J].領(lǐng)導(dǎo)文翠，2007，(2).

[8][美]威廉姆·A·尼斯坎南.官僚制與公共經(jīng)濟(jì)學(xué)(中文版)[M].北京:中國(guó)青年出版社，2004:9.

[9][美]安東尼·唐斯.官僚制內(nèi)幕(中文版)[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2006:265.

(責(zé)任編輯/田苗)