摘 要：黨的執(zhí)政是黨對(duì)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的執(zhí)掌和運(yùn)作，是黨與國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)關(guān)系即黨政關(guān)系的展開，黨在這個(gè)空間內(nèi)的行為，直接決定著政黨與國(guó)家的關(guān)系，也決定著國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系。黨的執(zhí)政要實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)和支持人民當(dāng)家作主的政治目標(biāo)，必須正確地處理黨政關(guān)系，這是在創(chuàng)建黨的科學(xué)執(zhí)政方式過(guò)程中實(shí)現(xiàn)黨的執(zhí)政、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

關(guān)鍵詞：領(lǐng)導(dǎo)方式；執(zhí)政方式；黨政分開；依法治國(guó)；依法執(zhí)政

中圖分類號(hào)：D251文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1002—2589（2009）07—0038—02

一、執(zhí)政方式的內(nèi)涵

執(zhí)政方式是政黨運(yùn)作深層次理論問(wèn)題的反映和折射，把黨的執(zhí)政與人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，這是建構(gòu)黨的執(zhí)政方式需要遵循的基本方針，是黨的執(zhí)政方式建設(shè)的基本規(guī)律。江澤民指出：“黨對(duì)國(guó)家政治生活的領(lǐng)導(dǎo)，最本質(zhì)的內(nèi)容就是組織和支持人民當(dāng)家作主……共產(chǎn)黨執(zhí)政的實(shí)質(zhì)是人民當(dāng)家作主?！边@三者的有機(jī)統(tǒng)一是圍繞黨的執(zhí)政如何實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主這個(gè)中心問(wèn)題展開的。黨能否切實(shí)保證人民當(dāng)家作主是檢驗(yàn)執(zhí)政方式是否科學(xué)的根本標(biāo)準(zhǔn)。黨的執(zhí)政是黨對(duì)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的執(zhí)掌和運(yùn)作，是黨與國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)（包括國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、政府和司法部門在內(nèi)）關(guān)系即黨政關(guān)系的展開，黨在這個(gè)空間內(nèi)的行為，直接決定著政黨與國(guó)家的關(guān)系，也決定著國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系，黨的執(zhí)政方式是否科學(xué)往往從執(zhí)政黨與公共權(quán)力的關(guān)系中體現(xiàn)出來(lái)，因此黨的執(zhí)政要實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)和支持人民當(dāng)家作主的政治目標(biāo)，必須正確地處理黨政關(guān)系，這是在創(chuàng)建黨的科學(xué)執(zhí)政方式過(guò)程中實(shí)現(xiàn)黨的執(zhí)政、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，從社會(huì)主義國(guó)家工人階級(jí)政黨（包括中國(guó)共產(chǎn)黨在內(nèi)）的執(zhí)政歷史來(lái)看，正確處理黨政關(guān)系的關(guān)鍵在于要實(shí)現(xiàn)黨政分開，防止出現(xiàn)以黨代政，黨政不分的情況。

以黨代政有兩種表現(xiàn)，一種表現(xiàn)是黨撇開或取代國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)直接執(zhí)政，這混淆了黨政各自的性質(zhì)和職能，于理不通，于法無(wú)據(jù)。黨是政治組織，黨組織本身沒(méi)有治國(guó)理政的行政權(quán)力，國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)才是社會(huì)公共權(quán)力的載體，這就決定了黨要執(zhí)政只能通過(guò)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)才能實(shí)現(xiàn)，鄧小平指出：“黨團(tuán)沒(méi)有超政權(quán)的權(quán)力，沒(méi)有單獨(dú)下命令、下指示的權(quán)力，它的一切決議，只有經(jīng)過(guò)政府才能發(fā)生效力，要反對(duì)把黨團(tuán)變成第二政權(quán)的錯(cuò)誤”；另一種表現(xiàn)，黨執(zhí)政雖然是通過(guò)運(yùn)作國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)來(lái)進(jìn)行，但黨凌駕于國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)之上，命令、指揮國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)執(zhí)行黨的指示、決議和方針政策，國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)成為黨的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。從公共權(quán)力的授受機(jī)制來(lái)看，“公共權(quán)力一旦形成，在權(quán)力所有者和權(quán)力使用者之間就形成了相應(yīng)的法理關(guān)系，公共權(quán)力是按照這種法理關(guān)系的要求進(jìn)行運(yùn)作的，政黨可以通過(guò)各種符合法律規(guī)范的手段對(duì)其運(yùn)作施加影響，但其底線必須是不改變這種法理關(guān)系?！眹?guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)作為公共權(quán)力的承擔(dān)者，它由民眾授權(quán)產(chǎn)生，是民意的代表機(jī)關(guān)，只能依民意而為，黨雖是人民利益的代表，但黨的意志畢竟不同于人民的意志，黨的意志只有不僅在內(nèi)容上與人民利益真正相符合，而且在形式上得到人民及國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的認(rèn)可，才能因其代表著人民的意志并表現(xiàn)為國(guó)家意志而被國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)執(zhí)行。黨凌駕于國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)之上，就是凌駕于民眾及民意之上，這就不僅破壞了國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)只能依人民意志運(yùn)作的法理關(guān)系，也違背了政黨與民眾之間的基本邏輯關(guān)系。

以黨代政的危害性首先在于它使國(guó)家權(quán)力集中于黨，導(dǎo)致黨組織行政化，權(quán)力化，官僚化，黨忽視領(lǐng)導(dǎo)作用的發(fā)揮而熱衷于搞行政命令，不再能很好地融入群眾，凝聚群眾，代表群眾，引導(dǎo)群眾，服務(wù)群眾，這就削弱了黨執(zhí)政的合法性基礎(chǔ)。其次，從政黨政治理論看，政黨是民眾控制公共權(quán)力之手的延伸，是向國(guó)家反映社會(huì)愿望的中間環(huán)節(jié)，實(shí)行以黨代政，把黨放在與國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)重合的位置上，“就使民眾與公共權(quán)力之間失去了溝通的環(huán)節(jié)，民眾也失去了對(duì)公共權(quán)力施加影響、監(jiān)督和控制的工具”，這就割裂了政黨、國(guó)家和社會(huì)民眾之間的有機(jī)聯(lián)系，失去民眾監(jiān)督的公共權(quán)力的運(yùn)轉(zhuǎn)就可能偏離甚或脫軌于公共權(quán)力所有者——民眾意志和利益的軌道，造成公共權(quán)力和人民權(quán)利之間，黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民民主之間的政治平衡被打破，政治統(tǒng)一被破壞。在國(guó)際共運(yùn)史上，蘇東國(guó)家正是由于執(zhí)政黨權(quán)力的過(guò)度集中和擴(kuò)張導(dǎo)致權(quán)力變異，導(dǎo)致人民權(quán)利的喪失和人民國(guó)家權(quán)威的淪落。這揭示了以黨代政的致命問(wèn)題：黨在根本上是人民利益的代表，但以黨代政卻制造了黨脫離群眾的可能，這種執(zhí)政方式實(shí)質(zhì)是黨代替人民作主或“為民作主”，它與共產(chǎn)黨執(zhí)政是領(lǐng)導(dǎo)和支持人民當(dāng)家作主、充當(dāng)人民當(dāng)家作主的工具是不同的。鄧小平曾深刻指出：“工人階級(jí)的政黨不是把人民群眾當(dāng)作自己的工具，而是自覺(jué)地認(rèn)定自己是人民群眾在特定的歷史時(shí)期為完成特定的歷史任務(wù)的一種工具。”共產(chǎn)黨執(zhí)政的一切理念、形式和內(nèi)容，都應(yīng)從這個(gè)基本前提出發(fā)。

二、黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的執(zhí)政的區(qū)別

黨政不分，以黨代政的執(zhí)政方式根源于黨在理論上混淆了黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的執(zhí)政兩個(gè)概念，并在實(shí)踐中以黨的領(lǐng)導(dǎo)代替了黨的執(zhí)政，黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的執(zhí)政是既相互聯(lián)系又相互區(qū)別的兩個(gè)概念。黨的領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)現(xiàn)靠的是權(quán)威，它根源于黨以這種或那種方式贏得的群眾對(duì)黨內(nèi)心的崇尚和普遍認(rèn)同，自覺(jué)授權(quán)和自愿服從，而不是權(quán)力性的脅迫或強(qiáng)制。黨的執(zhí)政靠的是權(quán)力，執(zhí)政是對(duì)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的運(yùn)作，國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的運(yùn)轉(zhuǎn)就是行使公共權(quán)力，以強(qiáng)制力為依托來(lái)治國(guó)理政。兩者的聯(lián)系在于，一方面黨的執(zhí)政是以黨充分發(fā)揮對(duì)群眾的團(tuán)結(jié)凝聚，激勵(lì)感召，代表引導(dǎo)作用從而建立黨的權(quán)威為基礎(chǔ)的。另一方面，在黨成為執(zhí)政黨的情況下，黨的執(zhí)政成為實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的基本手段，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須立足于通過(guò)黨執(zhí)政即黨作為國(guó)家制度內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)力量運(yùn)作國(guó)家制度來(lái)實(shí)現(xiàn)。黨應(yīng)增強(qiáng)執(zhí)政意識(shí)，將領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)納入到國(guó)家憲法和法律的規(guī)范制約下。我國(guó)是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期武裝斗爭(zhēng)才建立的，黨在長(zhǎng)期革命歷程中贏得了民心、民信，牢固樹立了黨的權(quán)威，這使黨在建國(guó)以后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)仍習(xí)慣于從黨的領(lǐng)導(dǎo)的角度治國(guó)理政，它以黨的權(quán)威為保證，以黨的政策而不是國(guó)家法律為主要手段，以發(fā)動(dòng)群眾運(yùn)動(dòng)為主要途徑來(lái)治理國(guó)家。執(zhí)政過(guò)程中黨是“憑借政治上的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)地位而不是憑借法律上的執(zhí)政地位來(lái)主導(dǎo)國(guó)家生活。在這種領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式中，黨不是作為執(zhí)政黨，而是作為不依賴于國(guó)家法律和制度而存在的領(lǐng)導(dǎo)力量進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，它要么撇開國(guó)家法律和制度進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，要么代替國(guó)家法律和制度進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)。傳統(tǒng)的黨政不分，以黨代政和黨的高度集權(quán)就是在這種領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式下形成的”。由于黨的領(lǐng)導(dǎo)沒(méi)有納入法制軌道，法律的權(quán)威沒(méi)有樹立起來(lái)，國(guó)家法律（包括憲法）被虛置，憲政缺位，不能對(duì)黨及其領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)進(jìn)行有效的法律制約，導(dǎo)致黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威畸形膨脹，使得黨客觀上具備了撇開國(guó)家機(jī)關(guān)和法律制度直接執(zhí)政的能量，這正是黨的領(lǐng)導(dǎo)所以能代替黨的執(zhí)政的原因所在，因此，解決黨政不分，以黨代政問(wèn)題的對(duì)策在于實(shí)行法治。實(shí)行法治是規(guī)范黨政關(guān)系，實(shí)現(xiàn)黨政分開的基本途徑和根本保障，社會(huì)主義法治是依據(jù)反映人民意志的法律進(jìn)行社會(huì)管理和治理的活動(dòng)，它作為治國(guó)的基本原則，主要在于制約和規(guī)范政治權(quán)力，保障人民的權(quán)利。

三、依法執(zhí)政的根本要求

從黨政分開的內(nèi)涵看，黨政分開一方面是要明確黨政各自的職能，實(shí)現(xiàn)黨政職能分開，特別是要明確黨的執(zhí)政職能，即執(zhí)政黨在執(zhí)政過(guò)程中究竟應(yīng)有哪些職權(quán)責(zé)任，要?jiǎng)澢鍒?zhí)政黨對(duì)公共權(quán)力施加影響的邊界；另一方面，黨政分開又應(yīng)在此基礎(chǔ)上構(gòu)建黨運(yùn)作國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的合乎法理關(guān)系的黨政聯(lián)系機(jī)制，實(shí)現(xiàn)黨政之間在制度、功能和政治過(guò)程上的協(xié)調(diào)和偶合。這兩個(gè)方面的實(shí)現(xiàn)都有賴于法治。首先，依法治國(guó)要求黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，“我們黨無(wú)論是發(fā)文件，還是領(lǐng)導(dǎo)什么工作，都應(yīng)該以憲法和法律為依據(jù)”，黨不能把自己置于憲法和法律的要求和監(jiān)督之外，不允許越過(guò)憲法和法律另搞一套，這實(shí)質(zhì)上是解決“黨的權(quán)威大還是國(guó)家意志大，黨的政策大還是國(guó)家法律大”的問(wèn)題，確立憲法和法律的在社會(huì)政治生活一切方面處于至上地位，改變以黨代政中黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威畸形膨脹的狀況，通過(guò)維護(hù)憲法和法律的權(quán)威來(lái)維護(hù)黨的權(quán)威，全面加強(qiáng)黨政關(guān)系的法律基礎(chǔ)，運(yùn)用法制把黨的執(zhí)政行為控制在符合政權(quán)運(yùn)作法理關(guān)系的界限內(nèi)，達(dá)到實(shí)現(xiàn)黨政職能分開的目的。其次，依法治國(guó)要求黨必須通過(guò)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)把自己的方針政策國(guó)家意志化、轉(zhuǎn)化成法律后，再由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)實(shí)施，禁止黨的決議、方針政策未經(jīng)政權(quán)機(jī)關(guān)國(guó)家意志化就要求國(guó)家和社會(huì)執(zhí)行的行為。這就界定了黨運(yùn)作國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的黨政聯(lián)系機(jī)制在于黨按照法定程序?qū)崿F(xiàn)權(quán)力轉(zhuǎn)化，依法執(zhí)政。黨執(zhí)政的重點(diǎn)和運(yùn)作公共權(quán)力的主要手段，就是通過(guò)法定程序進(jìn)行立法工作，爭(zhēng)取把本黨的主張和決定被代表國(guó)家意志的國(guó)家立法機(jī)關(guān)接受和通過(guò)，上升為法律。

法律化、制度化是民主得以實(shí)現(xiàn)和有效運(yùn)行的重要條件和基本保障，鄧小平指出：“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。”以上分析說(shuō)明，克服黨政不分，以黨代政，實(shí)現(xiàn)黨政分開的現(xiàn)實(shí)路徑是把黨的執(zhí)政全面納入法制化軌道，使黨政關(guān)系獲得充分的法律規(guī)范和法律保障，始終堅(jiān)持依法治國(guó)和依法執(zhí)政。這正是我們提出依法治國(guó)是完善黨的領(lǐng)導(dǎo)和實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的基本途徑和法制保證的重要依據(jù)和理由。我們黨的執(zhí)政方式實(shí)現(xiàn)制度化和法律化，一方面要求在法制層面上健全權(quán)力運(yùn)作，特別是黨政分開的具體法律法規(guī)，為依法執(zhí)政提供完備的法律保障；另一方面更重要的是在行動(dòng)層面上黨要自覺(jué)地依照憲法和法律規(guī)定的國(guó)家政權(quán)運(yùn)作方式來(lái)執(zhí)掌國(guó)家政權(quán)，把依法治國(guó)精神貫徹到具體執(zhí)政過(guò)程中，真正做到依法執(zhí)政。

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(責(zé)任編輯/肖莉虹)