摘 要：人民當家作主是社會主義民主的核心和本質(zhì)，基層群眾自治制度是人民當家作主的直接實現(xiàn)形式。不斷健全、完善和發(fā)展基層群眾自治制度，保障基層群眾享有更多更切實的民主權(quán)利，是推動我國社會主義民主政治建設(shè)的必由之路。

關(guān)鍵詞：基層群眾自治制度；價值；規(guī)范；機制

中圖分類號：D621文獻標志碼:A 文章編號:1002—2589（2009）07—0034—02

一、基層群眾自治制度：中國特色社會主義民主政治的重要實現(xiàn)形式

人民當家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)和核心?！耙獔猿种袊厣鐣髁x發(fā)展道路，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主、依法治國的有機統(tǒng)一，堅持和完善人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度，不斷推進社會主義政治制度自我完善和發(fā)展。”[1]報告首次提出了“基層群眾自治制度”的概念，第一次將“基層群眾自治制度”納入中國政治制度的范疇，充分體現(xiàn)出黨不斷推進社會主義政治制度自我完善和發(fā)展的信念和方向，開啟了基層群眾自治制度建設(shè)的新篇章。

第一，基層群眾自治制度是中國特色國家政治制度的新發(fā)展。十七大首次把“基層群眾自治制度”寫入黨代會報告，將其正式與人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度并列納入中國特色社會主義政治制度范疇，把基層群眾自治從基層民主的范疇提升為規(guī)范性制度設(shè)計，實現(xiàn)了中國特色社會主義政治制度的再創(chuàng)新，形成了中國特色社會主義政治制度的框架，構(gòu)建了中國特色社會主義政治制度的完整體系。改革開放三十年的偉大實踐證明，基層群眾自治制度是基層群眾依法行使自主權(quán)和自決權(quán)的有效途徑，既是基層政權(quán)的基礎(chǔ)，又是黨和國家聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶，最直接地體現(xiàn)了人民當家作主的社會主義本質(zhì)要求。將基層群眾自治制度納入中國特色社會主義政治制度范疇，既實現(xiàn)了社會主義國家政治制度體系的完善，又凸顯了基層群眾自治制度在社會主義民主中的地位和作用，是富有中國特色國家政治制度的新發(fā)展。

第二，基層群眾自治制度是中國特色社會主義民主的新起點。在我國，通過基層群眾自治實現(xiàn)人民的直接民主權(quán)利，是人民當家作主的重要途徑，也是我國社會主義民主政治的重要特征?；鶎尤罕娮灾沃贫仁菑V大人民群眾在基層社會組織中實行的廣泛自治和直接民主制度，由群眾自己決定自己的事情，實行自我管理、自我教育和自我服務(wù)，是社會主義民主政治建設(shè)的基礎(chǔ)性工程。一方面，基層群眾自治制度為廣大基層群眾充分行使憲法賦予的管理社會事務(wù)、管理經(jīng)濟和文化事務(wù)的民主權(quán)利提供有效途徑和制度保障。另一方面，基層群眾自治制度作為一種直接民主制度，有助于廣大人民群眾在實踐中學習民主知識，熟悉民主程序，體驗民主政治的真正內(nèi)涵，為走向更高層次的民主形式奠定堅實的基礎(chǔ)，也為推動我國民主政治由間接民主向直接民主發(fā)展積累需求和力量。正因為如此，基層群眾自治是中國社會主義民主政治建設(shè)的基礎(chǔ)性工程，是中國群眾性政治民主化的起點。[2]

第三，基層群眾自治制度是構(gòu)建和諧社會管理格局的新選擇。社會和諧是中國特色社會主義的本質(zhì)屬性。隨著改革的深入，我國社會結(jié)構(gòu)深刻變動，利益格局深刻調(diào)整，思想觀念深刻變化，逐步進入了社會不協(xié)調(diào)因素的活躍期和社會矛盾的多發(fā)期。解決這些深層次矛盾，需要在國家政治制度層面納入群眾自治制度。作為公眾參與的主要途徑和方式，基層群眾自治組織有利于充分發(fā)揮自我管理、自我服務(wù)、自我協(xié)調(diào)的作用，使之與基層政權(quán)機關(guān)的管理與公共服務(wù)統(tǒng)一起來，實現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動，形成解決社會矛盾、構(gòu)建和諧社會的強大力量。因此，從某種意義上講，基層群眾自治制度是解決中國基層社會矛盾的新選擇。

二、基層群眾自治制度的形成規(guī)范

第一階段：組織構(gòu)建階段（新中國成立到20世紀70年代）。1949年新中國成立以后，在城市，按照居民居住狀況建立了具有政治組織性質(zhì)的居民委員會。1954年12月，第一屆全國人大常委會第四次會議制定并頒布了《城市居民委員會組織條例》，第一次以法律形式宣布居民委員會是“群眾自治性的居民組織”，并對居民委員會的任務(wù)、組織結(jié)構(gòu)、與有關(guān)部門和單位的關(guān)系以及工作方法、經(jīng)費來源作了具體規(guī)定，有力推動了居民委員會建設(shè)工作的全面開展。截至1956年，全國各城市都普遍建立了居民委員會。

相對于城市居民委員會的建立，農(nóng)村村民委員會則要晚得多。在農(nóng)村實行改革開放以前，廣大農(nóng)民是以生產(chǎn)隊和生產(chǎn)大隊的組織形式行使自己的社會政治權(quán)力。廣大農(nóng)民創(chuàng)造了一種與家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制相適應(yīng)的新的社會政治組織形式——村民委員會制度，廣大農(nóng)民對自己的事務(wù)實行直接民主管理，達到自我管理、自我教育和自我服務(wù)。1982年12月通過的新憲法正式確立了村民委員會作為農(nóng)村基層群性眾自治組織的法律地位。不久，這一組織形式在全國各地農(nóng)村迅速發(fā)展起來。

第二階段：制度成形階段（20世紀80年代）。改革開放后，城市居民委員會制度在經(jīng)歷了“文革”時期的停滯后重新獲得發(fā)展。1980年1月19日，國家重新頒布了1954年通過的《城市居民委員會組織條例》，從而使城市基層群眾自治制度開始得以恢復(fù)和發(fā)展。1982年憲法在總結(jié)我國居民委員會三十多年實行群眾自治經(jīng)驗的基礎(chǔ)之上首次以根本法的形式明確規(guī)定了居民委員會的性質(zhì)、任務(wù)和作用。根據(jù)憲法規(guī)定，全國各地對城市居民委員會的組織進行整頓，并建立了符合憲法規(guī)定的體現(xiàn)城市居民自我管理、自我教育和自我服務(wù)精神的城市居民委員會，健全了城市居民委員會的組織機構(gòu)和各項規(guī)章制度。1989年12月，在總結(jié)歷史經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，第七屆全國人大常委會第11次會議通過并頒布了《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，使居民委員會制度得到進一步發(fā)展和完善，成為中國廣大城市居民實行自治和直接民主的重要途徑。

1987年全國人大常委會通過《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，以法律的形式對村民委員會所作的較為全面系統(tǒng)的規(guī)范，對村民委員會的性質(zhì)、地位、任務(wù)、組織機構(gòu)、直接選舉原則、村民會議等基本制度進行了規(guī)范，推進村民自治進入示范階段。

第三階段：制度運作和功能實現(xiàn)階段（20世紀90年代）。20世紀90年代初，建立社會主義市場經(jīng)濟體制構(gòu)想的提出和實踐，引發(fā)了各地相繼完善城市居民委員會制度的探索，推動了城市居委會向社區(qū)自治組織的轉(zhuǎn)變，逐步形成了以沈陽、合肥、武漢的社區(qū)自治組織架構(gòu)為典型實體型“議行分離”體制和以上海、南京、寧波的社區(qū)自治組織架構(gòu)為代表虛體型“議行分離”體制。[3]前者在制度上使得社區(qū)內(nèi)部的事務(wù)決策、執(zhí)行落實和監(jiān)督制約三者之間有了可靠的組織保障，形成了較為齊全的社區(qū)自治組織體系，充分體現(xiàn)了社區(qū)居民在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進行民主自治的本質(zhì)；后者著重突出了社區(qū)自治的特征，從社區(qū)自治運作機制的角度探索了實現(xiàn)社區(qū)自治目標的有效途徑，有利于社區(qū)居民最大限度地參與社區(qū)公共事務(wù)的決策、管理和監(jiān)督等工作。

20世紀90年代末，九屆全國人大常委會五次會議通過新的《村民委員會組織法》，增加了村民直接提名候選人、實行差額選舉、設(shè)立秘密寫票處、公開計票、當場公布選舉結(jié)果，并增加了對選舉違法行為進行處理和罷免村民委員會成員的程序等條款，標志著以完善“民主選舉”為核心的村民自治邁進了制度化運行軌道。

進入新世紀，十七大報告提出：“人民依法直接行使民主權(quán)利?！薄耙∪裰髦贫龋S富民主形式，拓寬民主渠道，依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)?！盵4]并提出了堅持和完善基層群眾自治制度這一新的制度理念，為基層群眾自治的定位和導(dǎo)向作了原則性規(guī)范，為基層群眾自治的健康、有序發(fā)展指明了方向。

三、健全基層群眾自治機制，發(fā)展社會主義民主

1.提高思想認識，為堅持、發(fā)展基層群眾自治提供堅強的思想保障。認識是決定事情成敗的重要先決條件。基層群眾自治制度是人民主權(quán)的直接實現(xiàn)形式，也是公民參政議政權(quán)利的法律保障。作為一種新的制度設(shè)計，基層群眾自治制度不僅使人民群眾在國家生活中的主體地位得到制度化的規(guī)范，也使人民代表大會制度在這一根本的國家制度在國家基本制度中得到了具體的延伸，從而更好地體現(xiàn)了中國作為社會主義國家人民當家作主的制度本質(zhì)。同時，基層群眾自治制度也是十七大對于發(fā)展中國特色社會主義民主政治的戰(zhàn)略性部署，對于我們進一步擴大社會主義民主，建設(shè)社會主義法治國家，發(fā)展社會主義政治文明具有重要的探索性意義。

2.加強制度建設(shè)，為堅持、發(fā)展基層群眾自治提供堅強的制度保障。一是根據(jù)新的形勢需要，積極修訂、完善《村民委員會組織法》、《城市居民委員會組織法》，并配套完善操作性制度、保障性制度，確?；鶎尤罕娮灾沃贫扔蟹梢?、有法必依；二是加快政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動的制度建設(shè)步伐；三是加快社會組織在擴大群眾參與、反映群眾訴求方面發(fā)揮積極作用的相關(guān)制度建設(shè)。

3.規(guī)范組織關(guān)系，為堅持、發(fā)展基層群眾自治制度提供堅強的政治保障?；鶎咏M織關(guān)系主要涵蓋基層自治組織即村（居）民委員會、基層黨組織、基層政權(quán)組織三者之間的關(guān)系。村（居）民委員會是基層自治制度建設(shè)的組織依托，基層黨組織、基層政權(quán)組織則是基層群眾自治制度建設(shè)的引導(dǎo)者。一是加強基層黨組織的民主化建設(shè)，依法依規(guī)充分發(fā)揮基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，支持、指導(dǎo)、保障基層群眾自治組織開展自治活動，直接行使民主權(quán)利。二是以法律條文形式規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會、城市基層政權(quán)及其派出機關(guān)與居委會的關(guān)系，明確各自扮演的角色，規(guī)范各自承擔的功能，從而保證村（居）民委員會真正自治。三是處理好基層群眾自治中的自治組織與群眾組織、利益組織的關(guān)系，保證自治組織在城鄉(xiāng)社區(qū)中的主導(dǎo)地位，[5]建設(shè)管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的城鄉(xiāng)社會生活共同體。

參考文獻：

[1][4]胡錦濤.高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為奪取全面建設(shè)小康社會新勝利而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會上的報告[R].北京:人民出版社，2007:10.

[2]李元書，田忠.政治現(xiàn)代化中的基層群眾自治[J].學習與探索，2000（04）.

[3]唐亞林，陳先書.社會自治:城市社會基層民主的復(fù)歸與張揚[J].學術(shù)界，2003(06).

[5]林尚立.基層群眾自治：中國民主政治建設(shè)的實踐[J].政治學研究，1999(04).

(責任編輯/肖莉虹)