摘 要：面對(duì)改革開放以來各種價(jià)值觀突變?cè)斐傻男姓惱砗偷赖率Х冬F(xiàn)象，地方政府行政改革的本質(zhì)應(yīng)該是自身職能的重新定位。本文根據(jù)公共行政倫理理論，分析當(dāng)前地方政府倫理困境的誘因，認(rèn)為地方行政機(jī)關(guān)必須從西方行政倫理實(shí)踐中尋求切入點(diǎn)，通過制度監(jiān)督和道德教育并用的方法直面行政倫理矛盾，將內(nèi)外部約束機(jī)制結(jié)合起來，并借助民主行政理念，從而得到一條解決地方政府倫理困境的出路。

關(guān)鍵詞：行政倫理，地方行政，倫理困境，行政監(jiān)督，民主行政

中圖分類號(hào):D625文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1002—2589（2009）07—0032—02

進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立和發(fā)展，我們社會(huì)轉(zhuǎn)型期的負(fù)面效應(yīng)紛紛呈現(xiàn)，從山西礦難頻發(fā)到河北三鹿奶粉事件，無不折射出地方政府中存在的信仰危機(jī)、官僚主義、行政不作為等嚴(yán)重問題，它們使公眾對(duì)地方領(lǐng)導(dǎo)者的信任度大大降低，直接影響到區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)良性發(fā)展。地方公共行政中出現(xiàn)的種種不和諧，說明即使政府中的官員也同樣需要強(qiáng)調(diào)行政倫理，需要相應(yīng)管理規(guī)則和價(jià)值尺度來引導(dǎo)。當(dāng)然，倫理約束本身不是最終目的，但它卻能夠有效獲取公眾的想法和需求，并保證人民的愿望能夠通過地方乃至中央各種政策法規(guī)得以傳遞和實(shí)現(xiàn)，由此減少失職現(xiàn)象發(fā)生的機(jī)率。

一、行政倫理的理論基礎(chǔ)

行政倫理是公共行政學(xué)的一門分支學(xué)科，同時(shí)也是涉及行政學(xué)和倫理學(xué)的交叉學(xué)科，是行政學(xué)與倫理學(xué)發(fā)展和應(yīng)用的共同領(lǐng)域。它的興起與20世紀(jì)70年代出現(xiàn)的新公共行政有著直接聯(lián)系。所謂“行政倫理”，具體是指在公共行政活動(dòng)過程中，以實(shí)現(xiàn)公共行政價(jià)值為目的而用來調(diào)節(jié)公共行政主體與公共行政客體之間特定公共行政關(guān)系的應(yīng)然性要求和倫理性規(guī)范。[1]

公共管理作為一種生產(chǎn)關(guān)系和公共組織形式以及活動(dòng)，本身就包含一定倫理的基礎(chǔ)和根據(jù)，它與倫理之間有著不可分割的內(nèi)在聯(lián)系，威爾遜認(rèn)為公共行政管理過程中所蘊(yùn)涵的倫理觀念集中體現(xiàn)在“公共”一詞中，它要求公共行政管理只能是作為實(shí)現(xiàn)全社會(huì)公共利益，增進(jìn)全民福祉，推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的工具。公共行政管理的倫理規(guī)范主要內(nèi)容為公益至上、有害不為、慎用權(quán)力、社會(huì)責(zé)任、平等競(jìng)爭(zhēng)、增進(jìn)信任[2]，這些規(guī)范為公共行政管理奠定了倫理基礎(chǔ)。美國(guó)公共行政學(xué)研究者庫(kù)珀從行政責(zé)任和特定職業(yè)的角度分析行政倫理，認(rèn)為要確保公共行政過程的正當(dāng)性，就必須對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行有效的約束，除一般法規(guī)外，行政倫理就是一種核心約束機(jī)制。畢竟行政官員的自我倫理反省是確保行政組織內(nèi)部操行和預(yù)防腐敗的重要手段。

二、地方行政倫理失范的誘因

孟德斯鳩稱：“任何擁有權(quán)力的人都易濫用權(quán)力”，行政倫理的核心價(jià)值是社會(huì)的公平、正義與秩序，公共行政也以社會(huì)公平公正為其價(jià)值訴求。事實(shí)證明，現(xiàn)代化發(fā)展特別是地方經(jīng)濟(jì)以GDP增長(zhǎng)為重的過程中，呈現(xiàn)出多元社會(huì)形態(tài)并存的情況，失掉制度監(jiān)控的行政權(quán)力如洪水猛獸可以輕而易舉地沖垮政府人員的法律和良知的防線[3]。筆者認(rèn)為，造成地方行政倫理失范的原因主要有以下幾種：

（一）缺乏制度更新。地方政府陳腐的管理制度、行政壟斷特性滋生了循規(guī)蹈矩、繁文縟節(jié)的官僚主義，人浮于事。我國(guó)政府組織結(jié)構(gòu)是對(duì)上負(fù)責(zé)制，治理工作的內(nèi)在動(dòng)力是上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的公共權(quán)威，缺乏科學(xué)的管理體系；對(duì)經(jīng)濟(jì)管理的目的認(rèn)識(shí)不清，缺乏以人為本的政府規(guī)劃理念，陳舊的管理模式壓抑行政人員的創(chuàng)新精神，處理事務(wù)和審批地方建設(shè)工程往往是以大紅公章、紅頭文件的方式來進(jìn)行，所以對(duì)突發(fā)性事件缺乏有效的指導(dǎo)和引導(dǎo)，導(dǎo)致倫理失范情況的發(fā)生。

在非典爆發(fā)前期，相關(guān)的公共衛(wèi)生應(yīng)急政策法規(guī)缺失，為了避免社會(huì)恐慌，某些地區(qū)的政府對(duì)疫情瞞報(bào)漏報(bào)，沒有引起思想上的足夠重視，缺少全局觀和處理經(jīng)驗(yàn)，使得個(gè)別區(qū)域的抗非典早期工作結(jié)果不甚理想。

（二）政府的自利性。公共行政機(jī)關(guān)不僅是價(jià)值選擇的主體，而且面臨著外部“公共性”與內(nèi)部“私人性”的尖銳矛盾，行政中個(gè)人利益與公共利益之間存在和逐利性的擴(kuò)張，所以任何一個(gè)組織要有效運(yùn)轉(zhuǎn)，就必須有自己的利益，也必須要求下級(jí)對(duì)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和管理的選擇性服從，但實(shí)際情況中卻往往是公共行政利益危及到公眾利益，下級(jí)為自保而完全無原則地服從上級(jí)指揮。

例如廈門的PX化工項(xiàng)目，可以使當(dāng)?shù)卣愂盏玫较喈?dāng)大幅度的增長(zhǎng)，但該項(xiàng)目投入后幾年的化學(xué)污染將產(chǎn)生之后幾十年乃至上百年都無法解決的環(huán)境問題。當(dāng)然，這對(duì)廈門人民沒有顯著危害，所造成的疾病也是緩慢的，但累計(jì)的空氣污染危害依然存在。這時(shí)，是暫停項(xiàng)目還是避而不談，環(huán)境部門人員是向公眾如實(shí)說明還是欺騙公眾，任何選擇都會(huì)考驗(yàn)政府與行政人員的價(jià)值觀。

（三）部門間分工不明?！柏?zé)任是建構(gòu)行政倫理學(xué)的關(guān)鍵概念”，在官僚制組織中，“責(zé)任”被分化成各個(gè)部分，在組織中迫于外在權(quán)威的壓力被不情愿、消極地履行著，政府管理權(quán)限過寬過大，政府及其公職人員權(quán)力過大，在社會(huì)資源支配中居于優(yōu)勢(shì)地位，對(duì)部分資源的支配具有壟斷權(quán)，相應(yīng)的責(zé)任卻很小，應(yīng)對(duì)事務(wù)邊界概念模糊。

三鹿奶粉事件從事發(fā)到擴(kuò)大，涉及地方上衛(wèi)生，檢疫，環(huán)境等多個(gè)部門，他們有意隱瞞問題，和主管領(lǐng)導(dǎo)通風(fēng)報(bào)信，串通起來對(duì)公眾隱瞞真相。事件查處過程中，各部門相互推脫責(zé)任，無視倫理道德淪喪，行政效果不佳，使地方政府公信力降低。

三、西方國(guó)家對(duì)我國(guó)地方行政倫理建設(shè)的啟發(fā)

從20世紀(jì)7O年代，哈佛大學(xué)哲學(xué)家約翰·羅爾斯發(fā)表《正義論》至今，當(dāng)代西方的公共行政倫理發(fā)展迄今已有三十多年的歷史，針對(duì)如何實(shí)現(xiàn)政府的行政倫理和責(zé)任的課題，西方的政府官員和學(xué)者們一直在進(jìn)行努力探索并付諸實(shí)踐。

美國(guó)八十年代以來不僅頒布了政府倫理法和公務(wù)員道德法等成文的法規(guī)，還成立了道德委員會(huì)，從中央到地方專門對(duì)行政行為進(jìn)行道德監(jiān)督和審查。每一級(jí)行政官員，都要明確領(lǐng)導(dǎo)者的作用在于，使公共制度更能反映正義和公平的社會(huì)價(jià)值。

在澳大利亞，公務(wù)人員價(jià)值體系首先由澳大利亞管理咨詢委員會(huì)于1993年確立并發(fā)布。公共服務(wù)價(jià)值體系由“澳大利亞公共服務(wù)價(jià)值聲明”(APSvalue statement)和“澳大利亞公共服務(wù)行為準(zhǔn)則”(APS Codeof Conduct)兩項(xiàng)法規(guī)組成[4]，主要包括民主價(jià)值、道德倫理價(jià)值和職業(yè)價(jià)值。

至于在新西蘭國(guó)內(nèi)，政府官方的相關(guān)法律文件確立的價(jià)值體系使得公務(wù)人員的工作和民主行政的目標(biāo)相契合。2001年，新西蘭國(guó)內(nèi)正式實(shí)施了一項(xiàng)計(jì)劃，將核心價(jià)值整合到政府公共服務(wù)中。

四、完善地方行政倫理建設(shè)的途徑

我國(guó)地方政府及其工作人員在行政過程中應(yīng)該在借鑒西方行政倫理原則的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)?shù)厣鐣?huì)和經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀，繼承和發(fā)揚(yáng)中國(guó)傳統(tǒng)行政倫理中適合社會(huì)結(jié)構(gòu)的合理因素，遵循“以人為本”、“民主集中制”和“公平”三個(gè)主導(dǎo)原則改善行政倫理模式。

（一）構(gòu)建行政問責(zé)制。公共行政倫理的出路在于建立“行政問責(zé)制”，尋求行政倫理的制度支持，行政問責(zé)指政府官員因其享有和行使的行政權(quán)力而負(fù)有相應(yīng)的責(zé)任，“一旦其下屬、親屬子女及其身邊工作人員出現(xiàn)違法亂紀(jì)行為，或所轄的區(qū)域、部門、單位出現(xiàn)重大事故，造成一定的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)影響時(shí)，組織上即可對(duì)其實(shí)施問責(zé)，要求其對(duì)事故中有無責(zé)任、什么責(zé)任、責(zé)任大小等問題向組織做出說明，黨組織再據(jù)此做出相應(yīng)的處理?！盵5]通過行政倫理制度化，把基本的、普遍的倫理上升為制度，向公眾公開發(fā)布，依此統(tǒng)一當(dāng)?shù)卣姓惱順?biāo)準(zhǔn)，一個(gè)權(quán)大責(zé)亦大的地方政府是關(guān)系到民眾利益的關(guān)鍵。

（二）完善政府績(jī)效評(píng)估制度。在地方政府內(nèi)部引入或恢復(fù)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，進(jìn)行政府績(jī)效評(píng)估。德魯克認(rèn)為：“優(yōu)秀和完善的激勵(lì)約束的機(jī)制比所有制更重要?！笨?jī)效管理主要包括對(duì)政府管理的績(jī)效評(píng)估和對(duì)公務(wù)員的績(jī)效評(píng)估。我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估工作起步較晚，地方政府在公共服務(wù)方面的低效運(yùn)作，相當(dāng)大的原因是因?yàn)檎g缺乏競(jìng)爭(zhēng)和績(jī)效評(píng)估機(jī)制，因此績(jī)效管理作為一種改進(jìn)，評(píng)價(jià)政府績(jī)效的實(shí)用性管理工具，已經(jīng)逐漸引入到政府管理的實(shí)踐當(dāng)中，通過變革改進(jìn)激勵(lì)機(jī)制來刺激他們的工作動(dòng)機(jī)，從而提高公共服務(wù)的質(zhì)量和水平。

（三）運(yùn)用培訓(xùn)加強(qiáng)公務(wù)員道德和法律意識(shí)。對(duì)公務(wù)員進(jìn)行培訓(xùn)是提高行政倫理道德水平的重要方式之一，培訓(xùn)課程中須以績(jī)效評(píng)估為基礎(chǔ)，正確協(xié)調(diào)行政倫理教育與實(shí)際工作情況的關(guān)系。在上下級(jí)之間可能發(fā)生的角色和權(quán)力沖突方面，公務(wù)員法第54條的規(guī)定是含有倫理規(guī)范精神的技術(shù)性規(guī)定：“公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)時(shí)，認(rèn)為上級(jí)的決定或者命令有錯(cuò)誤的，可以向上級(jí)提出改正或者撤銷該決定或者命令的意見，但是應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任?！鄙踔量梢哉f，地方行政人員的工作目標(biāo)就在于他對(duì)倫理責(zé)任的承擔(dān)和實(shí)現(xiàn)上，只要不斷努力實(shí)現(xiàn)行政的倫理和良知，就可以超越自己應(yīng)有的法律責(zé)任，到達(dá)行政管理的新高度。

（四）繼續(xù)推進(jìn)民主行政。除以上方法外，重視民主行政，推進(jìn)政務(wù)公開，是完善地方行政倫理的又一途徑。所謂民主行政，是與傳統(tǒng)公共行政范式根本不同的行政制度，它強(qiáng)調(diào)分散化權(quán)力，依靠的是分散管轄、交叉管理的行政體制，其中地方自治、社區(qū)自治、公民參與等三種方式扮演著重要的不可或缺的角色。[6]

采用多樣方式完善群眾信訪舉報(bào)的體系和網(wǎng)絡(luò)，形成地方重大政策非經(jīng)具有廣泛代表性的群眾參與、討論和聽證，改革行政審批方式和原則，才能密切政府與社會(huì)、公眾的關(guān)系，構(gòu)建陽(yáng)光政務(wù)。

在輿論監(jiān)督上，政府部門對(duì)新聞媒體一方面要積極加以引導(dǎo)，形成反腐倡廉、扶正祛邪的輿論氛圍。另一方面還應(yīng)加快輿論監(jiān)督的制度化、法制化進(jìn)程，減少人為因素對(duì)新聞?shì)浾摰母深A(yù)，通過政策法規(guī)來保護(hù)大眾傳媒的新聞報(bào)道和監(jiān)督權(quán)利，有效配合媒體的采訪，透明工作流程。

總之，當(dāng)前行政活動(dòng)中的道德因素普遍缺失，行政改革并非一蹴而就，任重而道遠(yuǎn)。各地行政機(jī)關(guān)完善行政倫理建設(shè)也是構(gòu)建新型服務(wù)行政模式的一個(gè)重要突破口，在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的過程中，要結(jié)合地方實(shí)際情況，把倫理方法和其他行政方法緊密結(jié)合，為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的制度化和規(guī)范化提供倫理的保證。

參考文獻(xiàn)：

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[6]張康之.尋找公共行政的倫理視角[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002.

（責(zé)任編輯/陳雅莉）