摘要：地方人大制度的創(chuàng)新在全國(guó)的許多地方有所嘗試。本文以浙江溫嶺、四川雅安、上?；菽虾蛷V東梅州為典型個(gè)案，分析地方人大制度創(chuàng)新面臨的問題，提出進(jìn)一步創(chuàng)新地方人大制度的構(gòu)思。即觀念創(chuàng)新、理論創(chuàng)新、工作創(chuàng)新和制度創(chuàng)新。改革和創(chuàng)新人大制度將是一個(gè)長(zhǎng)期的、漸進(jìn)的復(fù)雜工程，必須堅(jiān)持從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，有領(lǐng)導(dǎo)、有計(jì)劃、有步驟、有秩序地向前推進(jìn)。 關(guān)鍵詞：地方人大制度；創(chuàng)新；思考

浙江溫嶺、四川雅安、上?；菽虾蛷V東梅州四個(gè)地方對(duì)人大制度創(chuàng)新進(jìn)行了嘗試，四川雅安通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆工作試點(diǎn)進(jìn)行了地方人大選舉創(chuàng)新，浙江溫嶺和上?；菽匣鶎尤舜蟠韺彶楸O(jiān)督地方預(yù)算改革進(jìn)行地方人大監(jiān)督創(chuàng)新，廣東梅州地方人大日常工作的制度創(chuàng)新。在全國(guó)一些地方，人大制度的創(chuàng)新存在許多問題，人大制度創(chuàng)新也面臨一些阻力。本文以浙江溫嶺，四川雅安，上?；菽虾蛷V東梅州四個(gè)地方人大為例，探討我國(guó)地方人大制度創(chuàng)新面臨的阻力，進(jìn)而提出地方人大制度創(chuàng)新構(gòu)想。

一、地方人大制度創(chuàng)新面臨的主要阻力

(一)思想觀念保守落后

一些領(lǐng)導(dǎo)干部和人大工作人員對(duì)人大工作創(chuàng)新認(rèn)識(shí)存在著思想保守觀念落后的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為：人大工作不外乎按照法定的職權(quán)去開展，要不要?jiǎng)?chuàng)新?人大工作法律性、程序性強(qiáng)，能不能創(chuàng)新?人大工作涉及民主法制建設(shè)，政治性強(qiáng)，創(chuàng)新難度大，敢不敢創(chuàng)新?在思想上存在一些擔(dān)心。廣東梅州是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，對(duì)地方人大制度創(chuàng)新不夠，主要是思想不夠解放，地方黨委、人大自身對(duì)制度創(chuàng)新動(dòng)力不足。比如預(yù)算民主懇談從1999年就已開始，但直到現(xiàn)在也只在新河鎮(zhèn)搞過。曾試圖讓溫嶺其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)仿效，但往往過了人大主席這關(guān)，又過不了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記或鎮(zhèn)長(zhǎng)這關(guān)。

(二)人大工作理論研究滯后

加強(qiáng)人大工作理論研究，對(duì)于指導(dǎo)人大工作實(shí)踐，促進(jìn)人大工作開展，具有十分重要的意義。但從當(dāng)前人大理論研究的現(xiàn)狀看，還存在滯后的情況，突出表現(xiàn)為“四多四少”：

1 燒“冷飯”的多，刻意求新的少

近幾年來(lái)，無(wú)論是在報(bào)刊還是網(wǎng)絡(luò)上所見到的文章，普遍存在內(nèi)容陳舊、缺乏創(chuàng)新的問題。就選題而言，不少是過去早已研究過的，是過去已經(jīng)“燒過的飯”，所闡述的觀點(diǎn)也是大家熟悉的，讀之似曾相識(shí)，了無(wú)新意，味同嚼蠟。有種“新瓶裝舊酒”的感覺。

2 務(wù)虛的多，聯(lián)系實(shí)際的少

人大理論研究。必須立足于社會(huì)主義民主政治和民主法制建設(shè)的實(shí)踐，聯(lián)系實(shí)際，求真務(wù)實(shí)，為人大工作服務(wù)。然而，不少研究文章往往是照搬照抄領(lǐng)導(dǎo)講話和法律法規(guī)的條文，不顧時(shí)間與空間的變化，從理論到理論，層層推理，堆砌概念，言之無(wú)物。

3 點(diǎn)到為止的多，深入探討的少

一些文章也涉及到人大工作的重大問題，但往往點(diǎn)到為止，講幾句原則話，提幾條粗粗的杠杠，未作深入透徹的闡述。文章雖然提出了問題，但對(duì)如何解決問題，需要制定哪些規(guī)定，或是沒有回答，或是沒有作詳細(xì)的回答，缺乏可操作性，對(duì)人大工作難以起到指導(dǎo)和促進(jìn)作用。

4 寫在紙上的多，轉(zhuǎn)化應(yīng)用的少

近幾年來(lái)，也不乏富有見解、指導(dǎo)性很強(qiáng)的文章。但這些研究成果，有的仍然寫在紙上、喊在嘴上，有的也僅僅是在少數(shù)地區(qū)得到應(yīng)用。當(dāng)然，人大研究成果不同于科技成果，它要轉(zhuǎn)化為實(shí)踐，必須經(jīng)過法定程序，上升為法律法規(guī)，才能得以實(shí)現(xiàn)，這自然要有一個(gè)過程，需要一段時(shí)間，但如何改變這種狀況，加快人大研究成果的應(yīng)用，應(yīng)該是一個(gè)亟待解決的重要的課題。掌管財(cái)政權(quán)的惠南鎮(zhèn)政府拿出預(yù)算的15％由人大代表決定分配?！?5％”可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)橫向復(fù)制，那么向區(qū)、市、省一級(jí)縱向復(fù)制的可行性又有多大?鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的財(cái)政總額有限。在此基礎(chǔ)上的創(chuàng)新才成為可能。如果到區(qū)、縣乃至省市一級(jí)，“點(diǎn)菜”執(zhí)行起來(lái)就要復(fù)雜得多，技術(shù)上越復(fù)雜的東西越不容易推廣。

(三)工作適應(yīng)性不強(qiáng)

重大事項(xiàng)的決定要建立在充分的調(diào)查研究和科學(xué)論證的基礎(chǔ)上，由于一些議案尤其是政府提交的議案往往時(shí)間很緊，人大沒有足夠的時(shí)間進(jìn)行調(diào)研論證，加之有的地方人手少，工作力量薄弱，又缺乏相關(guān)的專業(yè)知識(shí)。要在較短的時(shí)間內(nèi)提出科學(xué)、合理、切合實(shí)際的方案，難免力不從心。

(四)改革措施不配套

近些年來(lái)，我國(guó)加快了立法的進(jìn)程，立法的數(shù)量和質(zhì)量大大超過以往，但這些法律適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革方面的較多，適應(yīng)政治體制改革的則較少，與發(fā)展社會(huì)主義民主，建設(shè)社會(huì)主義政治文明的需要還有不小的差距。主要表現(xiàn)在：一是現(xiàn)行法律中有不少需要完善的地方。比如四川雅安鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公推公選，它符合中央倡導(dǎo)的發(fā)揮社會(huì)主義民主、黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法治國(guó)、人民當(dāng)家作主三者有機(jī)統(tǒng)一，同時(shí)很受人民群眾擁護(hù)，這是一項(xiàng)非常好的改革。但是，由于過去沒有明確的制度規(guī)定，沒有上升到制度層面。這樣一個(gè)好的改革，結(jié)果到現(xiàn)在加起來(lái)也不到300個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在實(shí)行，還不到全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的1％；二是現(xiàn)行法律法規(guī)在某些環(huán)節(jié)上還缺乏可操作性，比如，如何對(duì)行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法實(shí)施監(jiān)督、對(duì)司法機(jī)關(guān)辦理的司法案件實(shí)施監(jiān)督缺少具體規(guī)定。導(dǎo)致在實(shí)際工作中難以把握，影響了人大工作的開展和職能的順利行使。

二、進(jìn)一步推進(jìn)地方人大制度創(chuàng)新的構(gòu)想

地方人大制度需要?jiǎng)?chuàng)新的范圍十分廣泛，從目前實(shí)際情況看，重點(diǎn)應(yīng)放在四“新”上，即觀念創(chuàng)新、理論創(chuàng)新、工作創(chuàng)新和制度創(chuàng)新。

(一)觀念創(chuàng)新

觀念創(chuàng)新是人大工作創(chuàng)新和制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)。沒有觀念的創(chuàng)新，就不可能有創(chuàng)新的思路和創(chuàng)新的舉措。眼下常說(shuō)的一句話，即“思路決定出路”，就是這個(gè)意思。胡錦濤總書記在十七大報(bào)告提出“從各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與”，“保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”，首次把民主理念擴(kuò)展到了“從各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與”的新高度。在新一輪思想大解放帶來(lái)新一輪大發(fā)展中，要進(jìn)一步加強(qiáng)人大制度的宣傳，強(qiáng)化各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的人大意識(shí)和法律意識(shí)，引導(dǎo)全社會(huì)正確認(rèn)識(shí)人大的性質(zhì)、地位和作用，摒棄各種錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)；要繼續(xù)發(fā)揚(yáng)“敢為天下先”的精神，四川雅安推進(jìn)試點(diǎn)，浙江溫嶺深化試驗(yàn)。要教育人大工作者解放思想，排除思想阻力、觀念障礙，破除明哲保身、不求有功但求無(wú)過的舊思想，消除無(wú)所謂創(chuàng)新、不能創(chuàng)新的認(rèn)識(shí)障礙，打破對(duì)創(chuàng)新的神秘感、陌生感和畏懼感，不斷增強(qiáng)創(chuàng)新的時(shí)代感、緊迫感、責(zé)任感和使命感，以創(chuàng)新的意識(shí)迎接挑戰(zhàn)，以創(chuàng)新的觀念審時(shí)度勢(shì)，以創(chuàng)新的勇氣直面難題，人大工作才會(huì)向前發(fā)展，充滿生機(jī)和活力。

(二)理論創(chuàng)新

1 堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法辦事

地方人大理論創(chuàng)新，必須堅(jiān)持和依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)，完善人民代表大會(huì)制度。通過理論創(chuàng)新，更好地為實(shí)現(xiàn)黨對(duì)國(guó)家事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，更好地發(fā)揚(yáng)民主、健全法制、保障人民當(dāng)家作主權(quán)利提供政治上的理論保證。人大工作理論創(chuàng)新實(shí)踐，要堅(jiān)持依法辦事，按照憲法法律的規(guī)定，積極大膽地推進(jìn)，以理論創(chuàng)新推進(jìn)人大工作向?qū)嵸|(zhì)性、實(shí)效性轉(zhuǎn)變。

2 正確處理繼承與發(fā)展的關(guān)系

浙江溫嶺、四川雅安、上?；菽虾蛷V東梅州四個(gè)地方對(duì)地方人大制度的創(chuàng)新進(jìn)行了嘗試。要加強(qiáng)理論研究?？偨Y(jié)經(jīng)驗(yàn)，正確處理繼承與創(chuàng)新的關(guān)系，從實(shí)際出發(fā)。按照新時(shí)期、新形勢(shì)、新任務(wù)的要求，正確認(rèn)識(shí)社會(huì)主義民主政治的發(fā)展規(guī)律，使理論創(chuàng)新工作在繼承基礎(chǔ)上不斷發(fā)展。

3 繼續(xù)發(fā)揚(yáng)求真務(wù)實(shí)精神

四個(gè)地方在對(duì)地方人大制度的創(chuàng)新過程中形成了求真務(wù)實(shí)的基本經(jīng)驗(yàn)。實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)。理論源于實(shí)踐，高于實(shí)踐，指導(dǎo)實(shí)踐，又受實(shí)踐檢驗(yàn)，經(jīng)過實(shí)踐的檢驗(yàn)，理論得以逐步完善和發(fā)展。這就要求我們繼續(xù)發(fā)揚(yáng)求真務(wù)實(shí)的作風(fēng)，深入基層，深入實(shí)際，深入群眾。開展調(diào)查研究，不斷總結(jié)新經(jīng)驗(yàn)，上升到理論高度指導(dǎo)人大工作新的實(shí)踐。

4 全面加強(qiáng)人大自身研究隊(duì)伍的建設(shè)

人大制度理論創(chuàng)新，需要增加動(dòng)力，提升能力，增添活力，切實(shí)解決好人員結(jié)構(gòu)、機(jī)構(gòu)和環(huán)境問題。①建立縣級(jí)人大常委會(huì)理論研究工作機(jī)構(gòu)，設(shè)立研究室，作為常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)。②配備人大理論研究專職人員，選拔政治素質(zhì)好、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、熱愛人大工作、具有開拓創(chuàng)新精神、理論功底深的年輕人作為人大理論研究專職工作人員，為人大理論創(chuàng)新提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)和可靠的保證。③建立理論創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制，對(duì)理論創(chuàng)新成果予以獎(jiǎng)勵(lì)。并對(duì)理論創(chuàng)新成績(jī)突出的人推薦到領(lǐng)導(dǎo)崗位，以調(diào)動(dòng)人大工作者的理論創(chuàng)新熱情，努力形成人人創(chuàng)新理論、人人理論創(chuàng)新的良好氛圍。④各級(jí)地方人大應(yīng)加強(qiáng)與各高校的聯(lián)系，共同促進(jìn)理論創(chuàng)新。

(三)工作創(chuàng)新

工作創(chuàng)新就是要適應(yīng)新形勢(shì)，探索加強(qiáng)人大工作的新途徑和新方法，改進(jìn)、完善工作程序和工作方法，使人大工作適應(yīng)形式發(fā)展的需要，適應(yīng)依法治國(guó)，建設(shè)和諧社會(huì)的需要。當(dāng)前地方人大工作創(chuàng)新的任務(wù)很重，應(yīng)重點(diǎn)突出三個(gè)問題：

1 切實(shí)解決剛性監(jiān)督職能“閑置”的問題

雖然浙江省溫嶺市首創(chuàng)了通過“民主懇談會(huì)”的形式，將公眾意見與政府決策對(duì)接；上?；菽蠈?shí)事工程上什么“菜”、“消費(fèi)”多少全由人大代表來(lái)“點(diǎn)”，開創(chuàng)了國(guó)內(nèi)的首例，但是地方人大及其常委會(huì)在監(jiān)督上享有質(zhì)詢、撤職、罷免、撤銷決議決定、特定問題調(diào)查等剛性職權(quán)，在工作實(shí)踐中，被“閑置”起來(lái)，幾乎沒有行使過。有的對(duì)實(shí)行剛性監(jiān)督心存疑慮，擔(dān)心把握不了監(jiān)督的“度”；有的怕?lián)?zé)任，明知需要?jiǎng)傂员O(jiān)督也不去作為；有的對(duì)剛性監(jiān)督的程序不清楚，把握不了監(jiān)督的時(shí)機(jī)。對(duì)這些早已存在的”閑置”法定職權(quán)，地方人大要繼續(xù)發(fā)揚(yáng)敢于試驗(yàn)的精神，依法行使起來(lái)，并使之完善。把溫嶺新河和上?；菽线M(jìn)行公共預(yù)算改革試驗(yàn)，進(jìn)一步完善并加以推廣。在推廣總結(jié)的基礎(chǔ)上，可考慮縣級(jí)、省級(jí)的公共預(yù)算改革。這對(duì)人大工作來(lái)講，既是一項(xiàng)重大創(chuàng)新、又是一個(gè)重大突破。

2 自身工作的創(chuàng)新和發(fā)展

第一，要圍繞法定職責(zé)的完善和發(fā)展。憲法和地方組織法賦予地方人大及其常委會(huì)主要職責(zé)是：重大事項(xiàng)的決定、監(jiān)督和人事任免。目前進(jìn)行工作創(chuàng)新，應(yīng)圍繞這些法定職責(zé)，進(jìn)行探索、完善和發(fā)展。基于此，要做到以下幾個(gè)方面：①進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)重大事項(xiàng)決定權(quán)的行使；②切實(shí)增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效；③努力探索行使人事任免權(quán)的有效途徑。地方黨委要適當(dāng)擴(kuò)大地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)其選舉、任命人員的管理權(quán)限；人大黨組要通過多種途徑提前介入，使人大能夠比較全面、客觀、真實(shí)地了解選舉或任命人員的情況，使人大代表或常委會(huì)組成人員在投票或?qū)徸h時(shí)能夠有選擇的余地，從而實(shí)現(xiàn)黨管干部和人大依法任免的有機(jī)統(tǒng)一。

第二，改革和完善選舉制度，充分發(fā)揮人大代表作用。對(duì)這個(gè)問題，蔡定劍先生認(rèn)為可從三個(gè)方面探討：提高直接選舉程度；減少代表名額；實(shí)行競(jìng)選。我們可以根據(jù)這個(gè)思路，從以下幾方面著手：①擴(kuò)大直接選舉范圍，提高直接民主程度；②將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入人大代表選舉過程，實(shí)行競(jìng)選；③實(shí)行地區(qū)選舉和界別選舉混合制；④合理減少代表數(shù)量，增加代表資格規(guī)定，提高人大代表素質(zhì)；⑤逐步實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表。黨的十七大首次明確提出了：“建議逐步實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”新要求。⑥改革選舉委員會(huì)組成方式，設(shè)立選舉專門法院，規(guī)范選舉的組織、監(jiān)督和訴訟糾紛的處理；⑦逐步實(shí)行人大代表專職化；⑧完善代表監(jiān)督與罷免辦法，增強(qiáng)可操作性；⑨優(yōu)化人大常委會(huì)組成人員的構(gòu)成。增加常委會(huì)組成人員專職比例、優(yōu)化組成人員年齡、知識(shí)、專業(yè)等方面的結(jié)構(gòu)，促進(jìn)常委會(huì)民主決策水平的提高。

3 理順人大與黨委、政府的關(guān)系

第一、要理順黨委與人大的關(guān)系。人大的職能作用發(fā)揮如何，很大程度上取決于黨對(duì)人大工作的重視程度。各級(jí)黨委要進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)；在觀念上從過去的“替民作主”轉(zhuǎn)向“讓民作主”，通過改革黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，從實(shí)際工作上的包攬一切轉(zhuǎn)變?yōu)榭倲埲?、協(xié)調(diào)各方，通過人民代表大會(huì)制度實(shí)現(xiàn)黨的執(zhí)政功能。要支持人大依法履行職能，善于把黨的主張通過人大的法定程序變?yōu)閲?guó)家的意志、人民的意愿，更好地實(shí)現(xiàn)黨對(duì)人大的領(lǐng)導(dǎo)。與此同時(shí)，人大要切實(shí)代表人民的意志，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，圍繞黨的中心開展工作。

第二、改變權(quán)位倒置問題。要擺正同級(jí)人大在政治生活中的位置，黨委要從人大與政府決定與執(zhí)行、監(jiān)督與被監(jiān)督的法律關(guān)系出發(fā)，從人大在整個(gè)法治建設(shè)中所居于的重要地位出發(fā)，尊重人大的法定地位，使憲法原則真正在黨內(nèi)生活中予以體現(xiàn)和確認(rèn)。

(四)制度創(chuàng)新

黨的十六大報(bào)告指出：“要著重加強(qiáng)社會(huì)主義民主政治的制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主政治的制度化、規(guī)范化、程序化?！币虼耍舜蠊ぷ鲃?chuàng)新要以制度創(chuàng)新為歸宿。實(shí)現(xiàn)人大工作的制度化、規(guī)范化、程序化。既是人大工作創(chuàng)新的關(guān)鍵內(nèi)容，也是人大工作成熟的標(biāo)志。法律和制度是人大工作得以規(guī)范運(yùn)行的兩個(gè)重要保障，僅有法律而沒有嚴(yán)密健全的工作制度，人大工作也不可能走上科學(xué)化、規(guī)范化軌道。目前應(yīng)從三個(gè)方面著手：

1，要加快建立權(quán)力行使的規(guī)范化制度

黨的十七大首次提出了“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”?！傲摹睂?duì)憲法和法律賦予人大的職權(quán)，要抓緊制訂相應(yīng)的制度，對(duì)其進(jìn)行規(guī)范和完善，形成一個(gè)相對(duì)完善的制度體系，以不斷提高人大工作實(shí)效。

2，要從加強(qiáng)自身建設(shè)的高度，健全人大工作制度

人大工作創(chuàng)新，應(yīng)填補(bǔ)有關(guān)工作責(zé)任制度的“空白”，把有職與有責(zé)統(tǒng)一起來(lái)。如：既要重視程序性制度建設(shè)(如建立常委會(huì)和主任會(huì)議的議事規(guī)則等)，又要重實(shí)體性制度建設(shè)(如建立質(zhì)詢制度等)；既要重具體事項(xiàng)的管理制度建設(shè)(如財(cái)務(wù)管理制度等)，又要重基礎(chǔ)性長(zhǎng)遠(yuǎn)性的制度建設(shè)(如人才教育培養(yǎng)制度等)；既要重職責(zé)制度建設(shè)(如崗位職責(zé)等)，又要重責(zé)任制度建設(shè)(如責(zé)任制、目標(biāo)制或追究制等)。

3，規(guī)范地方人大與領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、其他國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系并形成制度 要繼續(xù)爭(zhēng)取地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)和支持，依法規(guī)范人大行使決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)和任免權(quán)與黨委的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、決策權(quán)、黨內(nèi)監(jiān)督以及黨管干部之間關(guān)系；規(guī)范與政府、法院、檢察院之間的關(guān)系，保障各個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)在黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，依法行使職權(quán)，發(fā)揮職能作用；特別是要保障和尊重人大依法履行職能，發(fā)揮作用。