摘要：《中華人民共和國各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》對(duì)各級(jí)人大常委會(huì)聽取和審議“一府兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告作了明確規(guī)定，成為各級(jí)人大常委會(huì)制定相應(yīng)制度的重要法律依據(jù)。通過實(shí)證分析有關(guān)市區(qū)聽取和審議“一府兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告在實(shí)體權(quán)利和程序規(guī)范上的制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)地方人大常委會(huì)制定和完善相關(guān)制度提供理論和經(jīng)驗(yàn)支撐。

關(guān)鍵詞：人大；制度建設(shè)；監(jiān)督實(shí)效

聽取和審議“一府兩院”的專項(xiàng)工作報(bào)告是各級(jí)人大常委會(huì)作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)“一府兩院”工作實(shí)施監(jiān)督的主要形式?！吨腥A人民共和國各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》(以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)督法》)第二章對(duì)各級(jí)人大常委會(huì)聽取和審議“一府兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告的基本原則、議題確定、過程進(jìn)行和結(jié)果處理等都作了明確規(guī)定。成為各級(jí)人大常委會(huì)聽取和審議“一府兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告在實(shí)體權(quán)利和程序規(guī)范上的制定相應(yīng)制度的重要法律依據(jù)。通過實(shí)證分析有關(guān)市區(qū)聽取和審議“一府兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告在實(shí)體權(quán)利和程序規(guī)范上的制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)地方人大常委會(huì)制定和完善相關(guān)制度提供理論和經(jīng)驗(yàn)支撐。

一、專項(xiàng)工作報(bào)告外延和內(nèi)涵的界定

(一)專項(xiàng)工作報(bào)告的外延

人大常委會(huì)在行使監(jiān)督權(quán)方面聽取和審議的報(bào)告，以作報(bào)告的主體為劃分依據(jù)，可以分為以下兩個(gè)類別：

一是人大常委會(huì)自身或本級(jí)人大有關(guān)專門委員會(huì)、特別委員會(huì)、臨時(shí)機(jī)構(gòu)、工作機(jī)構(gòu)或辦事機(jī)構(gòu)所作的報(bào)告。例如，特定問題調(diào)查委員會(huì)所作的特定問題的調(diào)查報(bào)告、執(zhí)法檢查組所作的執(zhí)法檢查報(bào)告、代表資格審查委員會(huì)所作的代表資格審查的報(bào)告。這些報(bào)告不屬于監(jiān)督法所規(guī)定的專項(xiàng)工作報(bào)告的范疇。

二是由“一府兩院”向同級(jí)人大常委會(huì)作的報(bào)告。這類報(bào)告又可劃分為很多種類，有的屬于專項(xiàng)工作報(bào)告，有的不屬于專項(xiàng)工作報(bào)告。這里探討的制定制度的對(duì)象主體是指根據(jù)有關(guān)法律特別是監(jiān)督法規(guī)定的“一府兩院”的專項(xiàng)工作報(bào)告。

(二)專項(xiàng)工作報(bào)告的內(nèi)涵

從廣義的角度看，關(guān)于決算的報(bào)告、關(guān)于國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃的報(bào)告、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告、審計(jì)工作報(bào)告都屬于專項(xiàng)工作報(bào)告，但監(jiān)督法第三章對(duì)人大常委會(huì)審查和批準(zhǔn)決算，聽取和審議國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算的執(zhí)行情況報(bào)告，聽取和審議審計(jì)工作報(bào)告的職權(quán)和程序單列出來，作了詳細(xì)規(guī)定。地方人大常委會(huì)制定的制度的對(duì)象主體主要是從狹義的角度，依照監(jiān)督法所規(guī)定的各級(jí)人大常委會(huì)聽取和審議本級(jí)“一府兩院”的專項(xiàng)工作報(bào)告，是指關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的重大問題的報(bào)告。它包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等各個(gè)方面。

二、《監(jiān)督法》對(duì)聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告的相關(guān)規(guī)定

《監(jiān)督法》對(duì)聽取和審議“一府兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告的議題來源和審議程序作了比較具體的規(guī)定。

(一)《監(jiān)督法》對(duì)審議議題來源的規(guī)定

《監(jiān)督法》第二章規(guī)定聽取和審議“一府兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告的議題來源主要包括六個(gè)方面：本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的突出問題；本級(jí)人民代表大會(huì)代表對(duì)人民政府、人民法院和人民檢察院工作提出的建議、批評(píng)和意見集中反映的問題；本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員提出的比較集中的問題；本級(jí)人民代表大會(huì)專門委員會(huì)、常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)在調(diào)查研究中發(fā)現(xiàn)的突出問題；人民來信來訪集中反映的問題；社會(huì)普遍關(guān)注的其他問題。

另外，人民政府、人民法院和人民檢察院可以向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)要求報(bào)告專項(xiàng)工作。

(二)《監(jiān)督法》對(duì)審議程序的規(guī)定

《監(jiān)督法》第二章規(guī)定聽取和審議“一府兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告的審議程序包括：縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)每年選擇若干關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的重大問題，有計(jì)劃地安排聽取和審議本級(jí)人民政府、人民法院和人民檢察院的專項(xiàng)工作報(bào)告。聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告的年度計(jì)劃，經(jīng)主任會(huì)議通過，印發(fā)常委會(huì)組成人員并向社會(huì)公布。聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告前，主任會(huì)議可以組織常委會(huì)組成人員和本級(jí)人大代表，對(duì)有關(guān)工作進(jìn)行視察或者專題調(diào)查研究。聽取專項(xiàng)工作報(bào)告時(shí)，可以安排參加視察或者專題調(diào)查研究的代表列席常委會(huì)會(huì)議，提出意見。聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告前，常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將各方面對(duì)該項(xiàng)工作的意見匯總，交由本級(jí)人民政府、人民法院或者人民檢察院研究并在專項(xiàng)工作報(bào)告中作出回應(yīng)。人民政府、人民法院或者人民檢察院應(yīng)當(dāng)在本級(jí)人大常委會(huì)舉行會(huì)議的20日前，由其辦事機(jī)構(gòu)將專項(xiàng)工作報(bào)告送交本級(jí)人大有關(guān)專門委員會(huì)或者常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)征求意見。人民政府、人民法院或者人民檢察院對(duì)報(bào)告修改后，在本級(jí)人大常委會(huì)舉行會(huì)議的10日前送交常委會(huì)。常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在常委會(huì)舉行會(huì)議的7日前，將專項(xiàng)工作報(bào)告發(fā)給常委會(huì)組成人員。專項(xiàng)工作報(bào)告由人民政府、人民法院或者人民檢察院的負(fù)責(zé)人向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告。人民政府的報(bào)告也可以委托有關(guān)部門負(fù)責(zé)人報(bào)告。常委會(huì)組成人員對(duì)專項(xiàng)工作報(bào)告的審議意見交由本級(jí)人民政府、人民法院或者人民檢察院研究處理。人民政府、人民法院或者人民檢察院應(yīng)當(dāng)將研究處理情況由其辦事機(jī)構(gòu)送交本級(jí)人大有關(guān)專門委員會(huì)或者常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)征求意見后，向常委會(huì)提出書面報(bào)告。必要時(shí)，常委會(huì)可以對(duì)專項(xiàng)工作報(bào)告作出決議。人民政府、人民法院或者人民檢察院應(yīng)當(dāng)在決議規(guī)定的期限內(nèi)，將執(zhí)行決議的情況向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告。常委會(huì)聽取的專項(xiàng)工作報(bào)告及審議意見，人民政府、人民法院或者人民檢察院對(duì)審議意見研究處理情況或者執(zhí)行決議情況的報(bào)告，向本級(jí)人大代表通報(bào)并向社會(huì)公布。

三、部分市、區(qū)(縣)關(guān)于聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告的制度建設(shè)情況分析

(一)上海市和北京市人大常委會(huì)關(guān)于聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告的制度建設(shè)情況

1 及時(shí)出臺(tái)相關(guān)制度和法規(guī)

上海市和北京市在2007年1月1日《監(jiān)督法》正式實(shí)施以后，都以《監(jiān)督法》為依據(jù)，制定了相關(guān)制度與法規(guī)。上海市于2007年1月8日在第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第八十三次主任會(huì)議通過了)《上海市人大常委會(huì)主任會(huì)議關(guān)于貫徹實(shí)施監(jiān)督法的若干意見》(簡(jiǎn)稱《上海意見》)。北京市于2007年11月30日在第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四十次會(huì)議通過了《北京市各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)聽取和審議人民政府、人民法院和人民檢察院專項(xiàng)工作報(bào)告辦法》(簡(jiǎn)稱《北京辦法》)。

2 側(cè)重各有不同

《上海意見》體現(xiàn)了綜合性的特點(diǎn)，有利于從整體上把握監(jiān)督法的貫徹實(shí)施，避免制定單項(xiàng)制度出現(xiàn)的共性規(guī)定的重復(fù)。上海市沒有針對(duì)聽取和審議“一府兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告制定專門的制度性文本，而是將常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)的四種主要形式(聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告；審查和批準(zhǔn)決算，聽取和審議計(jì)劃、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告和審計(jì)工作報(bào)告；組織執(zhí)法檢查；進(jìn)行規(guī)范性文件備案審查)的事項(xiàng)確定、實(shí)施監(jiān)督的工作分工、落實(shí)監(jiān)督意見與推動(dòng)整改的工作分工、機(jī)關(guān)內(nèi)外溝通和協(xié)調(diào)的工作分工、監(jiān)督工作情況的通報(bào)和公布等方面有共性的地方作了整合性規(guī)定，個(gè)性較強(qiáng)的內(nèi)容作了分述。

《北京辦法》體現(xiàn)了專一性的特點(diǎn)。針對(duì)聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告制定了對(duì)市、區(qū)(縣)有共同約束力的地方性法規(guī)，操作性較強(qiáng)，也便于進(jìn)一步形成地方人大制度框架體系。

3 對(duì)制定相關(guān)制度的借鑒和啟示

聽取和審議“一府兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告是人大行使監(jiān)督權(quán)的重要形式。對(duì)專項(xiàng)工作報(bào)告的審議，選好議題是基礎(chǔ)，深入調(diào)研是重點(diǎn)，認(rèn)真聽審是關(guān)鍵，加強(qiáng)督辦是保證?！渡虾Ｒ庖姟泛汀侗本┺k法》在這些方面的規(guī)定，對(duì)我區(qū)制定相關(guān)制度具有一定的指導(dǎo)和借鑒。

(1)明確議題提出的責(zé)任主體?！渡虾Ｒ庖姟泛汀侗本┺k法》都在《監(jiān)督法》第二章第九條規(guī)定監(jiān)督議題確定的七個(gè)途徑的基礎(chǔ)上，明確了通過每個(gè)途徑整理提出議題建議的責(zé)任主體。如《北京辦法》第三條第一款都規(guī)定：常務(wù)委員會(huì)執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的突出問題，由組織檢查的有關(guān)專門委員會(huì)或者常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)整理提出。

(2)規(guī)定每年提出監(jiān)督事項(xiàng)建議的時(shí)間節(jié)點(diǎn)和要求?！渡虾Ｒ庖姟贰叭⒊Ｎ瘯?huì)監(jiān)督事項(xiàng)的確定”中規(guī)定“有關(guān)委員會(huì)和常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在每年12月15日前。提出下一年度常委會(huì)監(jiān)督事項(xiàng)的建議，同時(shí)要提供有關(guān)情況的分析，闡明理由?！?/p>

(3)明確審議意見形成程序和內(nèi)容。《北京辦法》第十四條規(guī)定：常委會(huì)組成人員對(duì)專項(xiàng)工作報(bào)告的審議意見，由有關(guān)人大專門委員會(huì)或者常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)在常務(wù)委員會(huì)會(huì)議結(jié)束之后即是整理，經(jīng)主任會(huì)議討論通過，形成審議意見書。審議意見書的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括對(duì)“一府兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告的總體評(píng)價(jià)、存在的主要問題、改進(jìn)工作的建議和辦理期限。

(4)規(guī)定“一府兩院”對(duì)審議意見研處的時(shí)間節(jié)點(diǎn)和程序?！侗本┺k法》第十五條規(guī)定：“一府兩院”應(yīng)當(dāng)于收到審議意見書后三個(gè)月內(nèi)，由其辦事機(jī)構(gòu)將常務(wù)委員會(huì)審議意見的研究處理方案送交有關(guān)人大專門委員會(huì)或者常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)；一年內(nèi)，將審議意見的研究處理情況送交有關(guān)人大專門委員會(huì)或者常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)征求意見后，向常務(wù)委員會(huì)提出書面報(bào)告。

(二)松江區(qū)和崇明縣對(duì)聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告的制度建設(shè)情況

松江區(qū)和崇明縣為貫徹實(shí)施《監(jiān)督法》，根據(jù)各自實(shí)際比較及時(shí)地制定了相關(guān)制度。松江區(qū)2007年7月31日在第三屆人大常委會(huì)第四次會(huì)議通過了《上海市松江區(qū)人大常委會(huì)關(guān)于聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告的若干規(guī)定》(簡(jiǎn)稱《松江規(guī)定》)；崇明縣2007年9月25日在第十四屆人大常委會(huì)第五次會(huì)議通過了《崇明縣人大常委會(huì)關(guān)于貫徹實(shí)施<監(jiān)督法)的若干意見》(簡(jiǎn)稱《崇明意見》)。

《崇明意見》直接參照了《上海意見》的文本特點(diǎn)，從整體上提出了貫徹實(shí)施監(jiān)督法的相關(guān)意見。為提高制度的實(shí)用性和可操作性，《崇明意見》以附件形式制定了《崇明縣人大常委會(huì)聽取和審議“一府兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告流程》。從議題建議、排出議題方案、確定議題方案等十七個(gè)環(huán)節(jié)對(duì)聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告的流程、相關(guān)時(shí)間節(jié)點(diǎn)進(jìn)行了規(guī)定?！端山?guī)定》和《北京辦法》有相同的特點(diǎn)，以專項(xiàng)制度形式對(duì)聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行了規(guī)定。

同屬區(qū)縣層面的《松江規(guī)定》和《崇明意見》對(duì)制定相關(guān)制度有直接的借鑒意義。主要包括：

1 規(guī)定議題建議提出和確定的時(shí)間

《松江規(guī)定》第三條規(guī)定：每年12月15日前，常委會(huì)各委室應(yīng)提出下一年度常委會(huì)監(jiān)督事項(xiàng)的建議?！冻缑饕庖姟诽岢觯撼Ｎ瘯?huì)工作委員會(huì)每年11月提出下一年聽取和審議“一府兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告議題建議；每年12月召開主任會(huì)議，確定議題方案。

2 明確開展專題調(diào)研或視察的要求

《崇明意見》中提出：有關(guān)工作委員會(huì)擬訂聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告的視察或調(diào)研方案，報(bào)分工聯(lián)系的常委會(huì)副主任審定后，提前一個(gè)月開展調(diào)查研究，形成調(diào)研報(bào)告，經(jīng)主任會(huì)議討論通過后，由辦公室印發(fā)常委會(huì)組成人員，供審議時(shí)參考。

3 增加對(duì)專項(xiàng)工作報(bào)告的初審環(huán)節(jié)

《松江規(guī)定》第十條規(guī)定：在常委會(huì)會(huì)議聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告前，常委會(huì)有關(guān)工作委員會(huì)應(yīng)擬定對(duì)專項(xiàng)工作報(bào)告的《初審意見》。第十二條規(guī)定：在聽取專項(xiàng)工作報(bào)告和常委會(huì)頭管工作委員會(huì)的《初審意見》后，常委會(huì)組成人員應(yīng)提出審議意見，對(duì)《初審意見》進(jìn)行表決。

4 明確對(duì)“一府兩院”的研處情況進(jìn)行跟蹤和評(píng)價(jià)

《松江規(guī)定》和《崇明意見》中都提到，根據(jù)常委會(huì)的委托，有關(guān)工作委員會(huì)要跟蹤了解《審議意見》的整改落實(shí)情況，在收到“一府兩院”提出的研處報(bào)告后，提出評(píng)價(jià)意見，向主任會(huì)議報(bào)告。

四、其他參考建議

在聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告的程序方面，監(jiān)督法出臺(tái)后，有不少專家學(xué)者作了進(jìn)一步的探討和研究，提出了一些具有操作性的的設(shè)想，簡(jiǎn)要?dú)w納如下：

1 拓展議題來源。體現(xiàn)民主參與

除監(jiān)督法規(guī)定的議題確定途徑外，有的學(xué)者認(rèn)為。本級(jí)人大代表，“一府兩院”，其他國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)組織也可以書面向人大常委會(huì)提出聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告的選題建議。

2 增加聽審環(huán)節(jié)，提高聽審質(zhì)量

有的學(xué)者提出，由常委會(huì)相關(guān)工作委員會(huì)在常委會(huì)聽取專項(xiàng)工作報(bào)告前一個(gè)月，組織代表先聽一次，并與報(bào)告機(jī)關(guān)溝通和交換意見。

3 細(xì)化時(shí)間節(jié)點(diǎn)。提高監(jiān)督實(shí)效

有的學(xué)者建議，由人大常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)在會(huì)后5日內(nèi)將專項(xiàng)工作報(bào)告的審議意見匯總整理成常委會(huì)會(huì)議審議意見，經(jīng)人大相關(guān)專門委員會(huì)、常委會(huì)工作委員會(huì)核閱后，由人大常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)函送報(bào)告機(jī)關(guān)，同時(shí)抄送人大相關(guān)專門委員會(huì)、常委會(huì)工作委員會(huì)；由人大相關(guān)專門委員會(huì)、常委會(huì)工作委員會(huì)跟蹤督辦，并在3個(gè)月內(nèi)聽取報(bào)告機(jī)關(guān)的匯報(bào)，并做好溝通工作；督促報(bào)告機(jī)關(guān)在6個(gè)月內(nèi)將整改情況書面報(bào)告主任會(huì)議，征求人大相關(guān)專門委員會(huì)、常委會(huì)工作委員會(huì)意見后，將所提意見一并印發(fā)主任會(huì)議和常委會(huì)會(huì)議。