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        關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策法立法邊界的探討

        2009-01-01 00:00:00席小波李海燕

        摘 要:制定產(chǎn)業(yè)政策法是國家干預(yù)經(jīng)濟的重要手段,產(chǎn)業(yè)政策法立法當(dāng)中的首要問題就是如何對產(chǎn)業(yè)政策法的調(diào)整邊界進行界定。

        關(guān)鍵詞:產(chǎn)業(yè)政策法;產(chǎn)業(yè)政策;立法邊界

        一、產(chǎn)業(yè)政策法的概念及其特征

        產(chǎn)業(yè)政策的概念在我國歷來已久,但是產(chǎn)業(yè)政策法的提法在我國理論界卻較為罕見,且有一定的爭論。有的基于法與政策在傳統(tǒng)法學(xué)理論上是兩個不同的概念從而否定產(chǎn)業(yè)政策法的提法。事實上,基于社會經(jīng)濟發(fā)展的一般規(guī)律和法與政策之間的天然、必然聯(lián)系,法與政策的界限在某些領(lǐng)域已經(jīng)趨于模糊。同時,產(chǎn)業(yè)政策的法律化在目前我國建設(shè)法治社會的進程中日益顯現(xiàn),可以在一定程度上說政策是法的靈魂,而法是政策的外在形式,而產(chǎn)業(yè)政策法則是反映聯(lián)系兩者之間的一種稱謂,從這個意義上說產(chǎn)業(yè)政策法的提法并無不妥。產(chǎn)業(yè)政策法是調(diào)整基于產(chǎn)業(yè)政策而發(fā)生的社會關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。因此,產(chǎn)業(yè)政策法不僅有將產(chǎn)業(yè)政策上升為法律形式的問題,而且更意味著制定和實施產(chǎn)業(yè)政策的行為受到法律的規(guī)范和保障的問題。產(chǎn)業(yè)政策法作為經(jīng)濟法內(nèi)容的一部分,基本方面可歸為宏觀調(diào)控法的范疇。作為經(jīng)濟法的一個方面,產(chǎn)業(yè)政策法具有經(jīng)濟法的一般特征,如經(jīng)濟性或?qū)I(yè)性、政策性、行政主導(dǎo)性和綜合性等。同時,產(chǎn)業(yè)政策法在體現(xiàn)經(jīng)濟法的一般特征時又有自己的特點,從而形成了其在經(jīng)濟法中的獨特地位。

        (一)政策性

        這是產(chǎn)業(yè)政策法在內(nèi)容方面的特征。產(chǎn)業(yè)政策法實際上就是產(chǎn)業(yè)政策的法律化。產(chǎn)業(yè)政策法的政策性特征是指產(chǎn)業(yè)政策法的制定、修改、發(fā)展與國家產(chǎn)業(yè)政策的制訂息息相關(guān),一個國家的產(chǎn)業(yè)政策的完善與否直接決定了一個國家產(chǎn)業(yè)政策法的發(fā)展。同時國家對產(chǎn)業(yè)政策的態(tài)度直接影響著產(chǎn)業(yè)政策法的發(fā)展。在一個強調(diào)運用行政手段調(diào)整經(jīng)濟的國家,自然產(chǎn)業(yè)政策的法律化即產(chǎn)業(yè)政策法的發(fā)展將會相對滯后。

        (二)階段性

        產(chǎn)業(yè)政策法的階段性與產(chǎn)業(yè)政策法的政策性密不可分。產(chǎn)業(yè)政策法作為一種法律規(guī)范,自然要求其具有一定的穩(wěn)定性與可預(yù)測性。經(jīng)濟的發(fā)展有其自身穩(wěn)定的自然規(guī)律。但是經(jīng)濟的運行確是動態(tài),不斷變化的。產(chǎn)業(yè)政策法以產(chǎn)業(yè)政策為根本內(nèi)容,這就要求產(chǎn)業(yè)政策一方面具有穩(wěn)定性,另一方面又可以真實、及時的反映經(jīng)濟變化,因此它表現(xiàn)為一種動態(tài)的穩(wěn)定性,其實施過程具有階段性。所以,產(chǎn)業(yè)政策法又被稱為產(chǎn)業(yè)政策臨時法也就是這個道理。典型的例子,如日本的產(chǎn)業(yè)政策法,不論是支持、發(fā)展性的扶持政策,還是救濟、援助性的調(diào)整政策,都是具有一定期限的,很多產(chǎn)業(yè)政策法的有效期限為5年,或者10年。正是由于這個原因,日本的很多產(chǎn)業(yè)政策法律在名稱上就冠以“臨時措施法”,如《機械工業(yè)振興臨時措施法》、《電子工業(yè)振興臨時措施法》等。

        (三)特定性

        產(chǎn)業(yè)政策法作為法律的一種,它有自己特定的調(diào)整對象,并不是每類產(chǎn)業(yè)政策都必須上升為法律,它是國家根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的狀況,選擇特定的經(jīng)濟政策進行法律化。它體現(xiàn)的是一種特定的國家意圖。例如,日本為了振興機械工業(yè),就制定了《機械工業(yè)振興臨時措施法(1956年5月)》,為了扶持特定電子工業(yè)及特定機械工業(yè),就制定了《特定電子工業(yè)及特定機械工業(yè)振興臨時措施法》(1871年)。韓國為了振興電子工業(yè),就制定了《電子工業(yè)振興法》(1969年),為了培育機械工業(yè),就制定《機械工業(yè)培育長期對策法》。

        (四)靈活性

        與別的法律相比,產(chǎn)業(yè)政策法具有較強的靈活變動性.其穩(wěn)定性相對較弱。這是因為隨著經(jīng)濟和科技的不斷發(fā)展,經(jīng)濟結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜,過去合理的相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策可能變?yōu)榻?jīng)濟繼續(xù)發(fā)展的嚴(yán)重障礙,支持建立過去經(jīng)濟體制的基本理論也可能被新的經(jīng)濟模式所摒棄,這就需要建立新的產(chǎn)業(yè)政策,尋求支持新經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的新理論。這些變化反映到法律上,就必然要求對原有法律進行修改或調(diào)整,以適應(yīng)新的經(jīng)濟增長的需要。同時一國的產(chǎn)業(yè)不是同步發(fā)展的,需要國家因時因地制宜,不斷進行調(diào)整。在經(jīng)濟發(fā)展的不同時期,國家對各類產(chǎn)業(yè)的態(tài)度,干預(yù)的力度,產(chǎn)業(yè)政策的實施方式都會不斷發(fā)生變化,以應(yīng)對不同時期經(jīng)濟發(fā)展的要求,為國民經(jīng)濟的健康運行創(chuàng)造良好的法律環(huán)境。

        二、產(chǎn)業(yè)政策法立法的邊界選擇

        對于產(chǎn)業(yè)政策法立法的邊界選擇,實質(zhì)問題主要牽涉到政府為何要對經(jīng)濟進行干預(yù),如何對經(jīng)濟進行干預(yù)。

        (一)政府干預(yù)經(jīng)濟的理論基礎(chǔ)

        政府與市場關(guān)系的核心問題在于政府是否以及在多大程度上干預(yù)經(jīng)濟生活。為此在經(jīng)濟學(xué)界形成了兩種對立的理論,一是主張自由放任理論,二是強調(diào)政府干預(yù)理論。以亞當(dāng)·斯密為代表的古典經(jīng)濟學(xué)派強調(diào)自由放任政策的合理性。斯密認(rèn)為市場不僅產(chǎn)生效率,而且能夠自我調(diào)節(jié)。他主張取消政府對社會生活的一切干預(yù),信奉“管得最少的政府就是最好的政府”。強調(diào)政府干預(yù)的理論同樣是源遠流長,資本主義成長初期的重商主義思潮一度頗為流行。重商主義者極力主張政府對國家經(jīng)濟尤其是對外貿(mào)易領(lǐng)域?qū)嵭懈深A(yù)。到了20世紀(jì)30年代,在資本主義世界經(jīng)濟大危機的現(xiàn)實背景下形成的凱恩斯主義則對政府干預(yù)理論做了充分的總結(jié)和發(fā)揮。在凱恩斯看來,純粹依靠市場調(diào)節(jié)的資本主義不可能導(dǎo)致社會供求的自動平衡,只有借助于政府對經(jīng)濟的干預(yù)和調(diào)節(jié),才能夠避免經(jīng)濟危機。凱恩斯之后,不少西方經(jīng)濟學(xué)家在肯定市場可能失效的前提下,都強調(diào)政府干預(yù)經(jīng)濟生活的必要性。我們對上述觀點及其思想進行分析和思考,不難得出兩點結(jié)論:其一,市場是萬能的,主張政府不要干預(yù)經(jīng)濟。其二,政府與市場不是對立的關(guān)系。市場萬能只是一種神話,政府與市場是功能互補的關(guān)系。

        但是,現(xiàn)在理論界一般認(rèn)為,無論是政府還是市場,都不是一種完善的制度安排,都存在著一定的缺陷,也就是說,市場會出現(xiàn)失靈的情況,政府也會出現(xiàn)失靈的情況。這就決定了政府和市場應(yīng)當(dāng)結(jié)合,互相取長補短,各自運用自己的優(yōu)勢調(diào)節(jié)經(jīng)濟。因此,一般來講政府干預(yù)經(jīng)濟的范圍也就是市場失靈的范圍。在我國的具體國情下,具體說來,市場能夠自我解決的,就由市場去解決;市場不能解決的,政府應(yīng)當(dāng)通過多種形式對經(jīng)濟進行干預(yù)。

        (二)政策與法律手段的選擇

        政府干預(yù)經(jīng)濟的手段,目前主要有兩種形式:政策形式和法律形式。在一般的情況下,經(jīng)濟政策具有暫時行、變動性,與法律相比,缺少穩(wěn)定性和透明度。經(jīng)濟政策雖然也具有規(guī)范的普遍性,但沒有國家強制執(zhí)行的依據(jù),缺乏保障性與穩(wěn)健性。而經(jīng)濟法律卻是經(jīng)濟管制當(dāng)中最有權(quán)威性的規(guī)范依據(jù)。

        目前在我國政府干預(yù)經(jīng)濟當(dāng)中,采用較多的手段主要是經(jīng)濟政策干預(yù),經(jīng)濟政策在我國經(jīng)濟高速發(fā)展的初期,它的靈活性、針對性等特點。對我國經(jīng)濟的發(fā)展作出了不可磨滅的貢獻。但是經(jīng)濟政策的靈活性,變動性等特點,又使經(jīng)濟政策的執(zhí)行具有隨意性等缺點。同時政府權(quán)力的隨意擴張也給政策的執(zhí)行帶來眾多的問題。而法律手段的強制性、穩(wěn)定性等特點,它適合目前我國經(jīng)濟穩(wěn)定增長的這種格局,同時法律對防止政府權(quán)力的隨意擴張具有較強的約束作用。因此,我國應(yīng)當(dāng)加強對產(chǎn)業(yè)政策法的立法工作,使明確、透明、充分的法律作為政府干預(yù)經(jīng)濟的主要依據(jù),減少政策的數(shù)量、調(diào)控力度和作用空間。

        三、產(chǎn)業(yè)政策法立法邊界選擇當(dāng)中要解決的問題

        (一)穩(wěn)定性和變動性的辯證關(guān)系

        法律的穩(wěn)定性,就是法律在較長的時期內(nèi)保持不變。而法律的變動性,在這里指法律內(nèi)容的變化。保持法律的相對穩(wěn)定性是法律制定的基本原則之一,這一結(jié)論是我國現(xiàn)行許多法理學(xué)著作的共識。盡管表述不一,但都一致強調(diào)在立法中保持法律的穩(wěn)定性,認(rèn)為這是保持法律權(quán)威性的要求,是歷史經(jīng)驗的總結(jié)。但是,法律的穩(wěn)定性是法律權(quán)威性的要求,法律的變動性也是法律權(quán)威性的要求。唯物辯證法認(rèn)為事物都處于發(fā)展變化之中。運動與靜止是不可分離的。靜止離不開運動,靜止本身就是運動的特殊狀態(tài);運動也離不開靜止,它要以靜止為量度并通過靜止表現(xiàn)出來。運動雖然以靜止為條件,卻在不斷地打破靜止;而靜止以運動為條件,卻不能阻撓運動趨勢的貫徹。因此,運動是絕對的,靜止是相對的。任何事物的存在與發(fā)展都是絕對運動和相對靜止的統(tǒng)一。唯物辯證法的基本原理為我們理解法律變動性與穩(wěn)定性的關(guān)系提供了方法論。

        對于我國產(chǎn)業(yè)政策法立法來說,由于經(jīng)濟變化的多樣性及快速性,立法不可能像刑法等法律那樣保持長久的穩(wěn)定性,它必須反映經(jīng)濟的發(fā)展現(xiàn)狀。同時,它也不可能朝令夕改。亞里士多德說過:“法律所以見效,全靠民眾服從。而遵守法律的習(xí)性須經(jīng)長期的培養(yǎng),如果輕易地對這種或那種法律常作這樣或那樣的廢改,民眾守法的習(xí)性必然削減,而法律的威信也就跟著削弱了”。

        因此, 應(yīng)當(dāng)合理的分配產(chǎn)業(yè)政策法和產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整領(lǐng)域,對于關(guān)系到整個國民經(jīng)濟發(fā)展的中長期目標(biāo)、各產(chǎn)業(yè)間合理的比例、一定時期重點發(fā)展產(chǎn)業(yè)的支持政策,關(guān)系到全國地區(qū)經(jīng)濟的布局和引進國外先進技術(shù)及發(fā)展民族工業(yè)的領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)制訂產(chǎn)業(yè)政策法,而對于一些臨時性的、局部性的干預(yù)方針應(yīng)當(dāng)制訂為政策,這些一方面可以保持法律的穩(wěn)定性,另一方面也可以保持法律的可執(zhí)行性。因此,在制訂產(chǎn)業(yè)政策法時,應(yīng)當(dāng)加強立法預(yù)測,運用科學(xué)方法,揭示立法的發(fā)展趨勢及其規(guī)律,使現(xiàn)行立法合乎未來的發(fā)展規(guī)律,符合社會的發(fā)展目標(biāo),符合改革的方向。這樣,法律便不會或減少同改革的沖突,具有相對穩(wěn)定性和較強的適應(yīng)性。

        (二)現(xiàn)實性和超前性的辯證關(guān)系

        產(chǎn)業(yè)政策法立法的現(xiàn)實性是指產(chǎn)業(yè)政策法在解決現(xiàn)實的社會公共利益性問題時所表現(xiàn)出的現(xiàn)實針對性和現(xiàn)實有效性,它體現(xiàn)了經(jīng)濟法應(yīng)現(xiàn)實經(jīng)濟社會化協(xié)調(diào)運行之需而生成的特點。產(chǎn)業(yè)政策法立法的現(xiàn)實性是我們化解現(xiàn)實中經(jīng)濟社會化與個人利益之間矛盾時的立足點。但是,問題并不僅僅停留在當(dāng)下的狀態(tài)。經(jīng)濟的發(fā)展日新月異,政府立法的步伐不可能趕上時代經(jīng)濟的發(fā)展,產(chǎn)業(yè)政策法的立法的發(fā)展必須然克服自身的這種特性。所以,我們還必須以發(fā)展的眼光看問題。我們可以在對現(xiàn)實性進行批判的反思和借助人類社會發(fā)展普遍規(guī)律的指導(dǎo)的基礎(chǔ)上,使產(chǎn)業(yè)政策法的立法表現(xiàn)出超前性。產(chǎn)業(yè)政策法立法的超前性是指在面對必然出現(xiàn)但尚無法律可調(diào)整的社會公共利益性問題時,產(chǎn)業(yè)政策法“先在”地生成并表現(xiàn)出科學(xué)的合理的前瞻性的特點,它表明了經(jīng)濟法對現(xiàn)實社會經(jīng)濟生活能動的規(guī)范作用。同時,我們要提高法律的伸縮性。我們能探索未來的發(fā)展規(guī)律,但我們卻不可能事無巨細地預(yù)測未來的狀況。而法律又必須提供人們的行為模式,促進社會的發(fā)展。這就要求法律保持一定的伸縮度,用法律原則與相對確定的法律規(guī)范去反映和調(diào)整社會關(guān)系。實踐表明,法律過于具體、過于確定,就會限制法律的適應(yīng)性??傊a(chǎn)業(yè)政策法的現(xiàn)實性與超前性是我們發(fā)展產(chǎn)業(yè)政策法的基本原則之一,它的正確處理將會關(guān)系到產(chǎn)業(yè)政策法能否健康發(fā)展。

        參考文獻:

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        (作者通訊地址:西南石油大學(xué)四川成都610500)

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