摘 要：農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是我國第一個(gè)針對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保險(xiǎn)制度，它的建立健全不僅關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定和國家的長治久安，而且也是我國實(shí)現(xiàn)共同富裕目標(biāo)的保證。2007年，隨著農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)由民政部門移交到勞動(dòng)保障部門，咸寧市農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作進(jìn)入了一個(gè)新時(shí)期。然而由于政府部門財(cái)力不足、體制不完善、宣傳不到位等方面原因，咸寧農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作進(jìn)展并不順利。本文通過調(diào)查分析，旨在為構(gòu)造和諧咸寧提出一點(diǎn)建議。

關(guān)鍵字:農(nóng)村；養(yǎng)老保險(xiǎn)；社會(huì)保障；制度

農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)是以農(nóng)村人口為對(duì)象建立起來的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，它是關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與穩(wěn)定的一件大事，也是一項(xiàng)重要的系統(tǒng)工程。咸寧市農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)于1994年試點(diǎn)，1995年正式實(shí)施，1996年全面鋪開。由于銀行多次降息，加之制度設(shè)置上的缺陷，致使這一險(xiǎn)種成為商業(yè)保險(xiǎn)，因此國務(wù)院在1999年發(fā)出文件，要求停止擴(kuò)面。事隔七年，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù)由民政部門移交到勞動(dòng)保障部門，翻開了農(nóng)保新的一頁。面向最廣大普通農(nóng)民的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)入試點(diǎn)階段，預(yù)計(jì)到2010年，咸寧市農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系基本完成。

一、現(xiàn)狀

咸寧市農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)由四部分組成：失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)、村干部養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)。

（一）失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)

失地農(nóng)民，指因經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，土地被政府、企業(yè)等單位征用，人均土地不足0.3畝的農(nóng)民。土地養(yǎng)老是我國主要養(yǎng)老模式之一，土地對(duì)農(nóng)民而言，既是生產(chǎn)資料，也是生活資料，農(nóng)村老人可以依靠土地收入解決一部分生活來源。失去土地，就意味著失去了最穩(wěn)定最有保障的生活來源。以咸寧市浮山村為例，為了興建開發(fā)區(qū)，這個(gè)村7個(gè)組、380戶、1200人失去了土地。這些人的生存、發(fā)展、養(yǎng)老成了亟待解決的問題。為徹底解決這個(gè)問題，2007年6月28日，咸寧市出臺(tái)了《咸寧市被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)試行辦法》，規(guī)定年滿16周歲以上的被征地農(nóng)民，個(gè)人一次性繳納7000元，村集體一次性補(bǔ)助12000元，市財(cái)政一次型補(bǔ)助3000，即可享受養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)利和義務(wù)；男年滿60周歲，女年滿55周歲，每人每月領(lǐng)取養(yǎng)老金180元。這個(gè)辦法出臺(tái)極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性，得到了農(nóng)民的普遍好評(píng)。但在具體實(shí)施過程中又遇到了很多問題。其中最大的一個(gè)問題是錢，22000元不是一個(gè)小數(shù)目。除了財(cái)政補(bǔ)助3000元外，個(gè)人繳費(fèi)7000元和村集體繳納12000元都是一個(gè)大問題。農(nóng)民手中大多沒有錢，村集體又是“空殼村”，既沒有賺錢的集體企業(yè)，又沒有積累，拿不出這筆錢。經(jīng)過再三協(xié)商與考慮，咸寧市決定采取“誰用地誰出錢”的辦法，即由開發(fā)商負(fù)擔(dān)集體和個(gè)人部分保費(fèi)，共19000元。由于人數(shù)眾多，又把這項(xiàng)工作分兩步實(shí)施——將參保對(duì)象分成兩部分，男45歲，女40歲為分界線，緩繳上線，繳下線，即只為45、40歲以上人員繳納保費(fèi)。這樣既解決了失地農(nóng)民的養(yǎng)老問題，又緩解了開發(fā)商的壓力。這個(gè)舉措理論上合理，實(shí)際上難行，有些開發(fā)商為了賺錢，不講良知和道義，不愿意替失地農(nóng)民繳納養(yǎng)老金。有些開發(fā)商為了節(jié)約成本，到處跑關(guān)系，跑批示，提出先征地后交錢，打迂回戰(zhàn)。有的地方領(lǐng)導(dǎo)不顧失地農(nóng)民的利益，縱容和支持開發(fā)商的行為。咸寧市近幾年來有大量的耕地被征用，如武廣鐵路、杭瑞高速、大廣鐵路、通山核電站等工程，都占用了大片的耕地。然而失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障卻令人擔(dān)憂。

（二）村主職干部養(yǎng)老保險(xiǎn)

村干部是比較特殊的群體，說是“官”，卻不能享受國家機(jī)關(guān)事業(yè)單位相應(yīng)的待遇；說是農(nóng)民，卻又負(fù)擔(dān)著最基層的行政工作，他們對(duì)農(nóng)村的發(fā)展做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。咸寧市共有908個(gè)村，僅在職主職村干部就有1316名，還有幾千名一般村干部。他們?yōu)橄虒庌r(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)做出了很大的貢獻(xiàn)。然而，他們的勞動(dòng)與其獲得的報(bào)酬并不對(duì)等，個(gè)別地方，流傳著這樣一句話——“寧可開個(gè)小賣部，不愿當(dāng)個(gè)村干部”。為激發(fā)他們安心基層、奉獻(xiàn)農(nóng)村的工作積極性，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與穩(wěn)定，應(yīng)當(dāng)將他們納入養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的范圍，保障他們的老年生活。

根據(jù)湖北省政府辦2008年88號(hào)文件，咸寧市今年為在編在職主職村干部即村委會(huì)主任和村支書（不包括下派的人員和選調(diào)的大學(xué)生）建立專門的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。其主要內(nèi)容是，繳費(fèi)基數(shù)按當(dāng)?shù)厣夏甓仍诼毘擎?zhèn)職工平均工資的40%投保，繳費(fèi)比例為28%，其中個(gè)人繳納8%，集體繳納20%。根據(jù)這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，咸寧市去年城鎮(zhèn)職工平均工資為16000元，投?；鶖?shù)為6000元，也就是說個(gè)人繳納金額為480元/年，集體繳納為1200元/年，到了退休年齡的主職村干部今年可領(lǐng)養(yǎng)老金369元/月。此項(xiàng)制度是合理的，能夠解決在職主職村干部的后顧之憂，但是恐怕真正落實(shí)到位還有一個(gè)較長的過程。

（三）農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)

咸寧市現(xiàn)有50萬人在外打工，有10萬農(nóng)民在本市企業(yè)工作。農(nóng)民工為咸寧市經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)。農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)工作一直備受人們關(guān)注。農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由單位繳費(fèi)和個(gè)人繳費(fèi)組成。一般規(guī)定：?jiǎn)挝焕U納工資的12%，個(gè)人繳工資5%。很多企業(yè)反映負(fù)擔(dān)重，不愿為農(nóng)民工買保險(xiǎn)，可見，這方面的工作還有待加強(qiáng)。值得慶幸的是國家將出臺(tái)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金可轉(zhuǎn)移接續(xù)政策，加之農(nóng)民的土地情結(jié)和咸寧自身經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及崗位增加，如果措施得當(dāng)，咸寧市將會(huì)有更多農(nóng)民工參保。

（四）農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)

現(xiàn)階段咸寧從事第一產(chǎn)業(yè)的人口共有68萬 ，除了一部分失地農(nóng)民、村干部 、農(nóng)民工參保外，剩下的都是過著面朝黃土背朝天生活的普通農(nóng)民。建立惠及廣大農(nóng)民的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度勢(shì)在必行，也是政府義不容辭的責(zé)任。

咸寧市農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作在1999年停止開展新業(yè)務(wù)后，就一直處于停滯甚至倒退狀態(tài)。在舊的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制下，咸寧的養(yǎng)老保險(xiǎn)一直是“帶病”運(yùn)行，有諸多行為違反了規(guī)定，譬如參保對(duì)象復(fù)雜，非農(nóng)人口參與投保；參保年齡失控，年少及超過年齡的也參與了投保；繳費(fèi)方式單一，金額?。换鹎绬我?，沒有國家、集體補(bǔ)貼；享受待遇低，一個(gè)月幾塊錢，完全起不到養(yǎng)老作用。養(yǎng)老保險(xiǎn)變成了存款儲(chǔ)蓄。

二、存在的問題

（一）管理不善，農(nóng)保的歷史欠賬多。由于管理體制不合理，管理不善，造成咸寧市農(nóng)村社保基金管理中的違規(guī)行為還相當(dāng)嚴(yán)重，可以統(tǒng)計(jì)的問題基金就有一百多萬，其中八十多萬是有借無還，七十多萬存入基金會(huì)打了水漂，十多萬被挪用，而沒有統(tǒng)計(jì)出來的可能更多。解決不好，這筆資金就像埋在新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體制下的炸彈，一不小心就會(huì)爆炸，使我們的養(yǎng)老保障體系變得脆弱不堪。這將導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)政府提倡參保的建議的信任嚴(yán)重缺失，嚴(yán)重影響新農(nóng)保工作的開展。

（二）政府財(cái)政投入具有不穩(wěn)定性。由于我國目前社會(huì)保障特別是農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)方面的法律很少，各地在農(nóng)保方面的支出比重都是自己控制，加之咸寧地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，導(dǎo)致地方政府在制定財(cái)政支出計(jì)劃時(shí)，可能有意減少農(nóng)保支出比例，造成農(nóng)保財(cái)政支出的不穩(wěn)定性。

（三）保障范圍過窄且不公平。目前的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)保障的范圍雖然比以前大了很多，但依然還是有一些需要養(yǎng)老保險(xiǎn)的群體沒有被納入現(xiàn)行的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。像村干部養(yǎng)老保險(xiǎn)只惠及在編在職的主職村干部，還有大部分的非主職村干部被摒除在外；失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)中十六歲以下的失地農(nóng)民以及因特殊情況尚未分配土地農(nóng)民也被摒除在外。同一群體如村干部之中的保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)和保險(xiǎn)金額有區(qū)別，不同群體（村干部和和普通農(nóng)民等）之中的區(qū)別更大。這些差距會(huì)造成人為的不公平，不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和建設(shè)和諧新農(nóng)村的實(shí)現(xiàn)。

（四）養(yǎng)老金偏低以及物價(jià)上漲過快，農(nóng)民生活水平得不到保障。

如前所述，咸寧地處山區(qū)，地方的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，為社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)提供補(bǔ)助存在著一定的困難。集體經(jīng)濟(jì)發(fā)育不良的地方，農(nóng)民收入增長的速度也勢(shì)必緩慢，即使有余錢，農(nóng)民也將其絕大部分用于生活資料和生產(chǎn)資料的購買，對(duì)于參與養(yǎng)老保險(xiǎn)則心有余而力不足了。目前還有一個(gè)問題就是養(yǎng)老金調(diào)整幅度落后于物價(jià)上漲幅度，養(yǎng)老金偏低，與全省人均養(yǎng)老金1200元的水平相差很大。如赤壁市養(yǎng)老金能按月足額支付，但缺口仍然很大，基本沒有節(jié)余基金。如下表所示：

（五）農(nóng)民養(yǎng)老觀念陳舊，對(duì)新的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系缺乏信心。土地是農(nóng)民的命根子，土地保障在我國的農(nóng)村養(yǎng)老保障中發(fā)揮著非常重要的作用。咸寧由于地處山區(qū)，思想較為守舊，廣大農(nóng)民仍不同程度的束縛于養(yǎng)兒防老，土地保障的舊觀念中，缺乏長遠(yuǎn)的眼光，現(xiàn)代保險(xiǎn)意識(shí)尚未真正形成。另一方面，由于以前的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)保障低，推行沒有貫徹到底，特別是在失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)中政府的承諾很多沒有兌現(xiàn)，致使廣大農(nóng)民對(duì)我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度缺乏信心。很多有意愿投保的農(nóng)民都持觀望態(tài)度。據(jù)統(tǒng)計(jì)資料表明，參保農(nóng)民不到五分之一。這將阻礙本市農(nóng)保工作順利開展。

三、幾點(diǎn)建議

基于以上分析，我們看到咸寧市要實(shí)現(xiàn)到2010年基本建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，促進(jìn)咸寧和諧發(fā)展，任務(wù)還很艱巨。筆者認(rèn)為，采取以下對(duì)策：

（一）進(jìn)一步加大政府投入，強(qiáng)化政府責(zé)任。新體制最大的特點(diǎn)就是政府投入。政府拿出一部分的錢出來保障農(nóng)民的老年生活，承擔(dān)起了其應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。新的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度下，政府每月給每個(gè)領(lǐng)取保險(xiǎn)金的老人補(bǔ)貼一百元，較之過去的制度有了很大的進(jìn)步。政府還應(yīng)該進(jìn)一步加大對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的投入，特別是在落實(shí)失地農(nóng)民補(bǔ)償費(fèi)方面加大力度。除了保證中央財(cái)政的投入會(huì)到位外，地方財(cái)政也應(yīng)該保證一定的增長比例。

第一、咸寧政府應(yīng)該盡早解決養(yǎng)老基金“空賬”的問題。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)行了這么多年，由于體制和管理問題，咸寧的養(yǎng)老基金“空賬”是一個(gè)很大的數(shù)目?！翱召~”會(huì)影響?zhàn)B老體系的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，為了彌補(bǔ)空賬，沒有其它收入來源的勞動(dòng)和社會(huì)保障部門會(huì)被迫動(dòng)用新繳納的部分基金來支付過去的空賬，最終導(dǎo)致“空賬”越來越大，形成惡性循環(huán)。如果“空賬”問題解決不好，將來有可能會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)安定。

第二、增加投資渠道。在保證基金完全的情況下，應(yīng)該盡可能的開展多種投資。咸寧可以學(xué)習(xí)全國社會(huì)保障基金理事會(huì)的投資做法，邀請(qǐng)優(yōu)秀的專業(yè)基金投資管理公司參與進(jìn)來。還可以進(jìn)行實(shí)業(yè)投資，政府可以探索社會(huì)保障基金介入交通、電力、石油等高利潤行業(yè)成一些大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目等領(lǐng)域，再通過一定的制度安排讓財(cái)政承諾社會(huì)保障基金的最低收益。

（二）完善制度建設(shè)，優(yōu)化運(yùn)行機(jī)制。依照國家建立和完善農(nóng)村居民社會(huì)保障體系的總體要求，首先，加強(qiáng)法制建設(shè)。

農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)該以法律的形式保證其實(shí)施，而不僅僅是社會(huì)政策的形式。在我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法不完善的情況下，想要順利、安全的開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作，咸寧市就必須有一套參照國家相關(guān)法規(guī)政策，借鑒其它先行地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合本地實(shí)際的完整的制度。對(duì)資金來源，運(yùn)用方向，增值渠道甚至保障標(biāo)準(zhǔn)，收支程序等都明確規(guī)定其操作行為，以制度的形式將農(nóng)民的這項(xiàng)合法權(quán)利確定起來，從根本上解決本市農(nóng)民的社會(huì)養(yǎng)老問題，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，從而為構(gòu)建和諧咸寧提供有力保障。其次，健全社會(huì)保障預(yù)算制度。為充分發(fā)揮農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的功能，市政府應(yīng)健全社會(huì)保障預(yù)算制度，逐步將農(nóng)保等相關(guān)保障支出作為財(cái)政的主要支出項(xiàng)目確定下來，使社會(huì)保障收支的活動(dòng)受到嚴(yán)格的預(yù)算監(jiān)督，以增強(qiáng)農(nóng)保支出的計(jì)劃性和穩(wěn)定性。政府不得挪用、侵占社保的財(cái)政投入資金，不得隨意改變農(nóng)保等社會(huì)保障資金的法定用途。

此外，建立一種靈活的交費(fèi)方式。市政府可以根據(jù)本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r制定不同繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并讓農(nóng)民自己選擇繳費(fèi)方式。農(nóng)民可以選擇一次性繳納，也可以選擇按月繳納，農(nóng)民可以在豐收年多交，欠收年少交，依據(jù)具體情況決定自己的繳納標(biāo)準(zhǔn)。這樣農(nóng)民在不影響正常生活的情況下繳費(fèi)，最大程度的保障自己的權(quán)益。

（三）大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，增加農(nóng)民收入。農(nóng)民擁有的可支配收入是參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的基本物質(zhì)前提。針對(duì)咸寧山區(qū)特點(diǎn)，市政府正策劃“在山上再造一個(gè)咸寧”發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)，當(dāng)然也應(yīng)當(dāng)促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和集約化經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率和效益，同時(shí)為富余勞動(dòng)力創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，以增加農(nóng)民總體收入。不過，農(nóng)民長期從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)不了解外面實(shí)際，并且大多知識(shí)技能缺乏，就業(yè)困難大。為此，政府應(yīng)當(dāng)實(shí)行積極的就業(yè)促進(jìn)政策，凡是在勞動(dòng)年齡內(nèi)的人員均可進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)，享受免費(fèi)的就業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)咨詢、就業(yè)指導(dǎo)等服務(wù)，并利用征地等契機(jī)為有能力的農(nóng)村勞動(dòng)力提供就業(yè)機(jī)會(huì)。

（四）加強(qiáng)宣傳工作，轉(zhuǎn)變農(nóng)民養(yǎng)老意識(shí)。在咸寧廣大農(nóng)村地區(qū)，家庭養(yǎng)老和土地養(yǎng)老已成為養(yǎng)老的固定模式。很多農(nóng)民都不是很了解新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和它與已停辦的社會(huì)保險(xiǎn)之間的區(qū)別，廣大農(nóng)民實(shí)現(xiàn)自我保障的意識(shí)淡漠，現(xiàn)代保險(xiǎn)意識(shí)尚未真正形成。因此加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的宣傳，讓廣大農(nóng)民了解新型農(nóng)保給農(nóng)民帶來的實(shí)在的利益相當(dāng)重要。我們相信，只要農(nóng)民思想觀念轉(zhuǎn)變，政府重視并投入到位，咸寧的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)一定會(huì)有一個(gè)璀璨的明天。

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（作者通訊地址：咸寧學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院湖北 咸寧437100）