[內(nèi)容提要]在克林頓和布什兩位總統(tǒng)各自8年的任期內(nèi)，朝鮮試圖發(fā)展核武器能力引發(fā)的防擴(kuò)散危機(jī)經(jīng)歷了兩個(gè)階段。從朝核危機(jī)的發(fā)展過(guò)程、為解決危機(jī)進(jìn)行的談判磋商以及階段性后果來(lái)看，克林頓總統(tǒng)8年任內(nèi)對(duì)朝核危機(jī)的處理是比較成功的，而布什總統(tǒng)8年任內(nèi)對(duì)朝核危機(jī)的處理則比較失敗。朝核危機(jī)延宕多年而沒(méi)有妥善解決，其內(nèi)涵和外延均發(fā)生了較為顯著的變化，兩次朝核危機(jī)中美國(guó)對(duì)朝政策的成敗為朝核危機(jī)的未來(lái)解決提供了經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

關(guān)鍵詞：美國(guó)外交 朝核危機(jī) 布什政府 克林頓政府 防擴(kuò)散

準(zhǔn)確地說(shuō)迄今為止只有一次朝核危機(jī)，即朝鮮試圖發(fā)展核武器能力引發(fā)的防擴(kuò)散危機(jī)。1993年3月朝鮮宣布退出《不擴(kuò)散核武器條約》觸發(fā)危機(jī)，經(jīng)過(guò)一年多的外交博弈，美朝于1994年10月簽署《美朝框架協(xié)議》暫時(shí)解決危機(jī)，朝核問(wèn)題的“休止”狀態(tài)一直延續(xù)到克林頓總統(tǒng)任期結(jié)束。2001年布什就任總統(tǒng)后，美朝再因濃縮鈾問(wèn)題誘發(fā)危機(jī)，處于“休止”狀態(tài)的朝核危機(jī)被激活，并延宕迄今沒(méi)有解決，這是朝核第一次危機(jī)的延續(xù)。考慮到不同總統(tǒng)執(zhí)政時(shí)期美國(guó)對(duì)朝政策差別較為顯著，危機(jī)涉及的內(nèi)容也有所變化，并且不同政策所導(dǎo)致的危機(jī)結(jié)果區(qū)別也較大，因此將1993年初到2009年初持續(xù)存在的朝核問(wèn)題劃分為兩次危機(jī)。第一次朝核危機(jī)的發(fā)生、發(fā)展、解決和對(duì)協(xié)議的執(zhí)行均發(fā)生在民主黨總統(tǒng)克林頓執(zhí)政的8年。第二次危機(jī)表面上看始于2002年10月美國(guó)助理國(guó)務(wù)卿凱利訪問(wèn)朝鮮，但實(shí)際上從布什就任總統(tǒng)起危機(jī)就在醞釀，到2009年1月布什總統(tǒng)8年任期結(jié)束，朝核危機(jī)仍處于“待解決”狀態(tài)。

我國(guó)學(xué)界對(duì)第一次朝核危機(jī)中的美國(guó)對(duì)朝政策研究的主要關(guān)注點(diǎn)是廣義美國(guó)外交政策中的涉朝內(nèi)容，對(duì)克林頓總統(tǒng)執(zhí)政期間的幾次次生危機(jī)有所關(guān)注，如1998年8月朝鮮試驗(yàn)大埔洞1號(hào)和1998年10月的金倉(cāng)里事件，但對(duì)克林頓政府在朝核問(wèn)題上的防擴(kuò)散政策、美朝處理朝核危機(jī)的過(guò)程、美朝框架協(xié)議本身及協(xié)議執(zhí)行過(guò)程等的研究仍有待深入。由于第二次朝核危機(jī)持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)，中間滋生的談判挫折較多，參與談判的國(guó)家增多，國(guó)內(nèi)對(duì)第二次朝核危機(jī)的研究比較深入，特別是有關(guān)美國(guó)總體外交政策趨于強(qiáng)硬和單邊的特點(diǎn)在朝核問(wèn)題上的體現(xiàn)、數(shù)次六方會(huì)談的外交折沖、中國(guó)在六方會(huì)談中的重要作用、韓國(guó)和日本在朝核問(wèn)題上的作用、朝鮮半島乃至東北亞地區(qū)和平機(jī)制的構(gòu)建等。但是，相關(guān)研究對(duì)美國(guó)對(duì)朝政策的國(guó)內(nèi)背景關(guān)注較少、對(duì)其政策形成過(guò)程的關(guān)注有限、對(duì)兩次朝核危機(jī)中美國(guó)政策的顯著變化及調(diào)整的關(guān)注亦比較有限。美國(guó)學(xué)者對(duì)朝核危機(jī)的研究多以對(duì)策性研究為主，體現(xiàn)經(jīng)世致用的特色，意在對(duì)美國(guó)對(duì)朝政策產(chǎn)生影響；有關(guān)美國(guó)對(duì)朝政策形成過(guò)程的分析也頗多，并且質(zhì)量較高，特別是參與對(duì)朝決策的前政府官員所撰寫的回憶錄和評(píng)論文章。

從朝核的發(fā)展過(guò)程和階段性結(jié)果來(lái)看，克林頓總統(tǒng)8年內(nèi)對(duì)朝核危機(jī)的處理是比較成功的，而布什總統(tǒng)8年內(nèi)對(duì)朝核危機(jī)的處理則比較失敗。本文將借助現(xiàn)有的國(guó)內(nèi)外研究成果，從兩次朝核危機(jī)發(fā)生的基本背景、內(nèi)政與外交的互動(dòng)、雙邊與多邊的路徑分歧、“胡蘿卜”與“大棒”的運(yùn)用等方面比較克林頓政府和布什政府對(duì)朝政策的區(qū)別，探討美國(guó)對(duì)朝政策的得失成敗。

一 兩次危機(jī)的背景比較

兩次朝核危機(jī)發(fā)生在不同的時(shí)空背景中，這影響、塑造甚至決定了美國(guó)的對(duì)朝政策，因此，比較一下兩次危機(jī)發(fā)生的背景非常必要。

第一次朝核危機(jī)發(fā)生在冷戰(zhàn)結(jié)束之初，與朝核問(wèn)題相關(guān)的國(guó)家間關(guān)系正經(jīng)歷顯著變化。冷戰(zhàn)結(jié)束前后，蘇聯(lián)、中國(guó)分別與韓國(guó)建立了外交關(guān)系，并引起朝鮮的不滿。1991年9月，美國(guó)總統(tǒng)布什單方面宣布撤出部署在海外的所有?；完懟鶓?zhàn)術(shù)核武器，包括部署在韓國(guó)的大約100枚核武器。與此同時(shí)，1991年11月，盧泰愚政府發(fā)布《朝鮮半島無(wú)核化聲明》，單方面承擔(dān)不生產(chǎn)、不擁有、不儲(chǔ)存、不部署或者使用核武器的義務(wù)。朝鮮雖然早已加入了國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)和《不擴(kuò)散核武器條約》，但以美國(guó)在朝鮮半島部署核武器為由尚未同國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)簽署保障監(jiān)督協(xié)定。美國(guó)和韓國(guó)分別做出單邊聲明后，朝鮮的條件獲得滿足，朝鮮與國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)簽署保障監(jiān)督協(xié)定，國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)隨后對(duì)朝鮮的核申報(bào)進(jìn)行核查。在核問(wèn)題上，朝鮮主要與國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)對(duì)話；美朝關(guān)系持續(xù)敵對(duì)，其主要形式為美國(guó)對(duì)朝鮮的制裁。第一次朝核危機(jī)發(fā)生前夕，美國(guó)已經(jīng)在中東打了一場(chǎng)海灣戰(zhàn)爭(zhēng)。這次戰(zhàn)爭(zhēng)對(duì)美國(guó)和防擴(kuò)散的意義表現(xiàn)為兩重：一是美國(guó)在戰(zhàn)爭(zhēng)中擁有巨大的戰(zhàn)場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，迅速取得戰(zhàn)爭(zhēng)勝利而很少戰(zhàn)爭(zhēng)傷亡，這成為美軍走出越戰(zhàn)陰影的一次戰(zhàn)爭(zhēng)；二是伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后的武器核查表明伊拉克大規(guī)模殺傷性武器項(xiàng)目的進(jìn)展超出了想象，地區(qū)核擴(kuò)散的危險(xiǎn)在冷戰(zhàn)結(jié)束后將進(jìn)一步加劇。

第二次朝核危機(jī)發(fā)生在兩個(gè)重要的時(shí)間背景下：一是九一一恐怖襲擊的發(fā)生，二是美國(guó)籌劃入侵伊拉克。九一一恐怖襲擊對(duì)美國(guó)政府和社會(huì)的沖擊不亞于第二次世界大戰(zhàn)后的任何事件，它在很大程度上影響了布什政府對(duì)世界安全環(huán)境的看法，恐怖主義與大規(guī)模殺傷性武器相結(jié)合成為美國(guó)所認(rèn)定的重大安全威脅。九一一事件后，美國(guó)隨后發(fā)起了對(duì)阿富汗的軍事行動(dòng)，阿富汗戰(zhàn)事尚未結(jié)束，美國(guó)已經(jīng)考慮對(duì)伊拉克動(dòng)武。此時(shí)美國(guó)與朝鮮、韓國(guó)與朝鮮的關(guān)系已經(jīng)發(fā)生了比較顯著的變化。美朝因?yàn)閳?zhí)行第一次朝核危機(jī)后簽署的《美朝框架協(xié)議》而接觸頻繁，雙邊關(guān)系出現(xiàn)了一定程度的改善，在克林頓總統(tǒng)執(zhí)政末期，美朝甚至討論克林頓總統(tǒng)訪問(wèn)朝鮮的可能。同樣，因?yàn)?998年當(dāng)選的韓國(guó)總統(tǒng)金大中對(duì)朝鮮奉行“陽(yáng)光政策”，南北朝鮮之間在2000年實(shí)現(xiàn)了首腦會(huì)晤。

兩次朝核危機(jī)的人物背景也有所不同。第一次朝核危機(jī)之初到危機(jī)接近解決，金日成是朝鮮的最高首腦，美國(guó)是民主黨總統(tǒng)克林頓；第二次朝核危機(jī)期間，金正日是朝鮮的最高首腦，美國(guó)是共和黨總統(tǒng)布什。朝鮮最高首腦對(duì)冷戰(zhàn)的記憶不同；共和黨總統(tǒng)和民主黨總統(tǒng)在涉及軍控和防擴(kuò)散問(wèn)題上的基本信條明顯不同，共和黨強(qiáng)調(diào)“實(shí)力求和平”，民主黨重視軍控制度建設(shè)降低安全威脅。

兩次朝核危機(jī)所涉及的雖然都是“核”問(wèn)題，但基本內(nèi)容有所不同。第一次朝核危機(jī)涉及朝鮮在寧邊的5MW反應(yīng)堆，誘發(fā)事件是國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)要求對(duì)朝鮮核設(shè)施進(jìn)行“特別核查”而朝鮮拒絕，其核心內(nèi)容是該反應(yīng)堆卸出的乏燃料棒經(jīng)過(guò)處理后可以生產(chǎn)出制造核武器的钚材料。第二次朝核危機(jī)則是美國(guó)認(rèn)為朝鮮存在秘密的濃縮鈾項(xiàng)目，這是寧邊核反應(yīng)堆之外的核項(xiàng)目。

兩次朝核危機(jī)前后，美國(guó)政策目標(biāo)是一致的，即消除朝鮮的核項(xiàng)目，防止核材料、核技術(shù)、核武器擴(kuò)散，不同之處在于第一次朝核危機(jī)是為了消除朝鮮的钚項(xiàng)目，第二次朝核危機(jī)不僅包含了钚項(xiàng)目還新增了鈾項(xiàng)目。雖然同樣面臨朝核危機(jī)，但因?yàn)閮纱挝C(jī)發(fā)生的時(shí)空背景不同、美國(guó)總統(tǒng)的政策偏好不同、美國(guó)可資利用的資源不同，克林頓總統(tǒng)和布什總統(tǒng)在處理朝核危機(jī)時(shí)所采用的政策手段均存在明顯區(qū)別。這些區(qū)別大致可以概括內(nèi)政對(duì)外交政策選擇的影響不同、所采用的談判平臺(tái)不同、所強(qiáng)調(diào)的政策手段不同。

二 美國(guó)內(nèi)政與外交的互動(dòng)

在兩次朝核危機(jī)的處理上，美國(guó)內(nèi)政對(duì)外交政策的影響程度是克林頓政府和布什政府對(duì)朝政策的重要區(qū)別之一。內(nèi)政因素包括對(duì)朝鮮核擴(kuò)散威脅嚴(yán)重程度的判斷、對(duì)朝政策目標(biāo)是否清楚、有無(wú)專人負(fù)責(zé)對(duì)朝政策的設(shè)計(jì)或者協(xié)調(diào)、總統(tǒng)在對(duì)朝決策中扮演什么特色、參與決策的機(jī)構(gòu)之間或內(nèi)部是否存在政策分歧、國(guó)會(huì)對(duì)行政部門的政策影響等。

1993年3月12日，朝鮮與國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)有關(guān)核查的紛爭(zhēng)陷入僵局，朝鮮宣布退出剛加入不久的《不擴(kuò)散核武器條約》，朝核危機(jī)逐漸展開(kāi)，此時(shí)距離克林頓就任總統(tǒng)尚不足兩個(gè)月。朝鮮是簽署了《不擴(kuò)散核武器條約》之后宣布退約的第一個(gè)國(guó)家，而這個(gè)條約將在1995年進(jìn)行關(guān)鍵的審議，以決定是否延長(zhǎng)。朝鮮退約是對(duì)該條約的直接挑戰(zhàn)，不僅如此，海灣戰(zhàn)爭(zhēng)后國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)對(duì)伊拉克的核查也表明地區(qū)核擴(kuò)散威脅逐步上升。克林頓政府對(duì)朝核威脅嚴(yán)重程度的判斷并無(wú)重大分歧；對(duì)朝政策選擇上包括軍事行動(dòng)、談判、遏制或者推動(dòng)朝鮮政權(quán)崩潰，而克林頓政府偏向于首先與朝鮮接觸，試探談判可能；其基本思路是首先解決核問(wèn)題，阻止朝鮮通過(guò)對(duì)寧邊反應(yīng)堆卸出的乏燃料棒進(jìn)行后處理從而獲得钚材料，其他相關(guān)問(wèn)題從屬于核問(wèn)題。雖然面臨如此嚴(yán)重的安全威脅，克林頓政府當(dāng)時(shí)尚無(wú)專人負(fù)責(zé)對(duì)朝政策，涉及對(duì)朝政策的決策部門包括國(guó)務(wù)院、國(guó)家安全委員會(huì)、國(guó)防部的個(gè)別部門和情報(bào)機(jī)構(gòu)。朝核危機(jī)初發(fā)時(shí)美國(guó)政府欠缺協(xié)調(diào)的狀況在國(guó)務(wù)卿克里斯托弗任命負(fù)責(zé)政治和軍事事務(wù)的助理國(guó)務(wù)卿羅伯特·加盧奇(Robert Gallucci)之后獲致解決。加盧奇在國(guó)際安全事務(wù)領(lǐng)域具有豐富的經(jīng)驗(yàn)，是協(xié)調(diào)對(duì)朝政策的恰當(dāng)人選。雖然加盧奇官階不是很高，但他受權(quán)可以與副部長(zhǎng)級(jí)的官員進(jìn)行協(xié)調(diào)溝通；國(guó)家安全委員會(huì)反擴(kuò)散辦公室主任丹尼爾·珀納曼(Daniel Poneman)擔(dān)任他的副手，這更有利于他扮演協(xié)調(diào)角色。克林頓總統(tǒng)并沒(méi)有因?yàn)榧颖R奇曾經(jīng)在布什政府任職而棄用他，反而讓他擔(dān)任了朝核危機(jī)期間與朝鮮主談的官員，并賦予其一定的政策靈活性：加盧奇可以跨機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)商，可以定期與白宮溝通?？肆诸D總統(tǒng)將朝核危機(jī)作為首要安全威脅，其政策設(shè)計(jì)基本上得到了各政府部門的支持。雖然情報(bào)機(jī)構(gòu)持有不同意見(jiàn)，但這種意見(jiàn)并沒(méi)有占上風(fēng)。國(guó)防部長(zhǎng)佩里也支持在對(duì)朝政策上需要首先處理核威脅，然后才是其他議題。至少在朝核危機(jī)爆發(fā)及至獲致(暫時(shí))解決的這個(gè)階段，國(guó)會(huì)并沒(méi)有發(fā)揮太大影響，更何況當(dāng)時(shí)民主黨控制了國(guó)會(huì)參眾兩院。

克林頓政府在對(duì)朝政策上協(xié)調(diào)一致，促進(jìn)了第一次朝核危機(jī)的解決。但在1994年10月《美朝框架協(xié)議》簽署后，有關(guān)協(xié)議的履行不再是克林頓政府外交議程的優(yōu)先事務(wù)，與此同時(shí)，1994年國(guó)會(huì)中期選舉后共和黨控制了參眾兩院，這種狀況一直持續(xù)到克林頓總統(tǒng)卸任，國(guó)會(huì)對(duì)美國(guó)的對(duì)朝政策的影響逐漸加大，導(dǎo)致美朝在框架協(xié)議的執(zhí)行問(wèn)題上抵牾不斷。

比較而言，布什總統(tǒng)8年任期中內(nèi)政對(duì)其對(duì)朝政策產(chǎn)生了嚴(yán)重的負(fù)面影響，使其在朝核危機(jī)爆發(fā)后的大部分時(shí)間內(nèi)政策混亂、無(wú)所作為，危機(jī)不斷升級(jí)而欠缺有效的化解之策。根據(jù)克林頓政府時(shí)期的《美朝框架協(xié)議》，朝鮮在寧邊的钚項(xiàng)目被凍結(jié)，朝鮮基本上履行了協(xié)議義務(wù)。朝鮮涉嫌發(fā)展?jié)饪s鈾項(xiàng)目并不是新話題，早在克林頓執(zhí)政末期，美國(guó)已經(jīng)試圖與朝鮮討論這個(gè)議題。布什就任總統(tǒng)后，對(duì)于朝鮮威脅的判斷，以及如何應(yīng)對(duì)此種威脅，美國(guó)釋放出了比較模糊的政策信號(hào)。布什政府的首要任務(wù)是對(duì)其朝鮮政策進(jìn)行評(píng)估，但政策評(píng)估的初衷不是繼續(xù)推進(jìn)而是顛覆克林頓政府的對(duì)朝政策。在評(píng)估完成之前，韓國(guó)總統(tǒng)金大中訪美，意在敦促布什政府延續(xù)克林頓政府的對(duì)朝政策，支持韓國(guó)的“陽(yáng)光政策”，但布什總統(tǒng)在聯(lián)合記者招待會(huì)上卻表示：“我的確對(duì)朝鮮的領(lǐng)導(dǎo)人持有某種疑慮”，“我們無(wú)法確定他們是否正在遵守所有協(xié)議的所有條款?！边@顯然是不準(zhǔn)備沿著克林頓政府的對(duì)朝政策繼續(xù)前進(jìn)，布什總統(tǒng)還在招待會(huì)上多次提到“查證”。而在此前一天，國(guó)務(wù)卿鮑威爾已經(jīng)表示美國(guó)計(jì)劃與朝鮮接觸，以繼續(xù)克林頓總統(tǒng)的對(duì)朝政策。布什與金大中會(huì)晤后，國(guó)務(wù)卿鮑威爾不得不對(duì)他有關(guān)對(duì)朝政策的表述進(jìn)行修正。布什內(nèi)閣之間對(duì)朝核問(wèn)題的不同認(rèn)識(shí)及不同的政策偏好導(dǎo)致美國(guó)對(duì)朝政策在布什第一任期內(nèi)陷入混亂的狀態(tài)，而布什總統(tǒng)并沒(méi)有采取有效措施遏止這種政策混亂。事實(shí)上，布什總統(tǒng)本人對(duì)朝鮮問(wèn)題沒(méi)有興趣。在2000年6月，還是州長(zhǎng)及總統(tǒng)候選人的布什曾問(wèn)沙特王子班達(dá)爾：“人人都給我談?wù)摮r”，“我為什么必需在乎朝鮮?”因?yàn)椴际部偨y(tǒng)對(duì)朝鮮事務(wù)不熟悉、沒(méi)興趣，副總統(tǒng)切尼在很大程度上主導(dǎo)了此后的美國(guó)對(duì)朝政策。布什內(nèi)閣成員在對(duì)朝政策上分為兩種主張，一種是國(guó)務(wù)卿鮑威爾為首的主談派，他們認(rèn)為朝鮮雖然不可信任，但可以通過(guò)談判說(shuō)服朝鮮放棄研發(fā)大規(guī)模殺傷性武器；一種是副總統(tǒng)切尼為首的強(qiáng)硬派，主張“我們不與邪惡力量談判，我們要打敗他?！睆?qiáng)硬派包括副總統(tǒng)切尼及其助手、羅伯特·約瑟夫(Robert Joseph)及其麾下的國(guó)家安全委員會(huì)助手；五角大樓的國(guó)防部長(zhǎng)拉姆斯菲爾德和副部長(zhǎng)費(fèi)思(Douglas J.Feith)；國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)軍控和國(guó)際安全事務(wù)的副國(guó)務(wù)卿博爾頓(他在2005年離任后，羅伯特·約瑟夫接替他的職位，兩人在政策偏好上極為相像)；后來(lái)?yè)?dān)任國(guó)家安全副顧問(wèn)的克勞奇(J.D.Crouch)等。強(qiáng)硬派中的多數(shù)是新保守主義者，他們更喜歡脅迫政策，而不是談判。主談派則包括國(guó)務(wù)卿鮑威爾、副國(guó)務(wù)卿阿米蒂奇和助理國(guó)務(wù)卿凱利；國(guó)務(wù)卿鮑威爾在2001年3月初被迫修正他有關(guān)對(duì)朝政策的講話表明，主談派是布什內(nèi)閣中的少數(shù)派。

布什政府的確考慮過(guò)任命一個(gè)負(fù)責(zé)朝核事務(wù)的資深協(xié)調(diào)官員，但沒(méi)有任何官員愿意接這個(gè)“燙手山芋”。雖然布什政府已經(jīng)有一個(gè)負(fù)責(zé)談判的特使普理查德(Charles L.Pritchard)，但最后負(fù)責(zé)朝核問(wèn)題的任務(wù)落在了助理國(guó)務(wù)卿凱利身上。即使朝核問(wèn)題通過(guò)多邊平臺(tái)——六方會(huì)談開(kāi)始談判，副總統(tǒng)切尼掌控對(duì)朝政策的局面并沒(méi)有改變。在2004年2月第二輪六方會(huì)談期間，切尼曾經(jīng)直接越過(guò)國(guó)務(wù)院的電報(bào)系統(tǒng)由國(guó)家安全委員會(huì)的邁克爾·格林(Michael Green)給美方談判代表發(fā)出不得從“徹底、可查證、不可逆轉(zhuǎn)地裁軍”的原始立場(chǎng)上退讓的指令，而國(guó)務(wù)卿鮑威爾直到次日才獲悉此事。在布什總統(tǒng)的第一任期內(nèi)，負(fù)責(zé)談判的助理國(guó)務(wù)卿凱利只是參與談判，而并無(wú)做出妥協(xié)的考慮，談判僅僅是布什政府單邊主義政策的偽裝而已。“他(布什總統(tǒng))讓凱利(在六方會(huì)談中)講話，但不讓他講任何有價(jià)值的內(nèi)容；他(凱利)來(lái)到談判桌，但沒(méi)帶什么(可供談判的)東西。”

即使在布什總統(tǒng)的第二任期內(nèi)部分強(qiáng)硬派和新保守主義成員相繼離開(kāi)政府，包括國(guó)防部長(zhǎng)拉姆斯菲爾德、副部長(zhǎng)費(fèi)思、副國(guó)務(wù)卿博爾頓、副國(guó)務(wù)卿約瑟夫及克勞奇等，并且賴斯由國(guó)家安全事務(wù)顧問(wèn)轉(zhuǎn)任國(guó)務(wù)卿使得對(duì)朝政策的主導(dǎo)權(quán)略微向國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)移，但切尼副總統(tǒng)仍然對(duì)美國(guó)的對(duì)朝政策施加了無(wú)法忽略的影響。即使布什政府最終在六方會(huì)談的多邊框架下與朝鮮進(jìn)行了雙邊對(duì)話，主談的助理國(guó)務(wù)卿希爾也獲得了較大的自主權(quán)，但部門之間的協(xié)調(diào)工作仍然很糟糕。在2005年9月的第4次六方會(huì)談實(shí)現(xiàn)突破前夕，財(cái)政部對(duì)朝鮮的金融制裁使得六方達(dá)成的共同聲明難以執(zhí)行，六方會(huì)談在貌似進(jìn)展的狀況下繼續(xù)僵局。直到布什總統(tǒng)離任，朝核問(wèn)題仍然處于潛在升級(jí)的過(guò)程中。無(wú)論是布什總統(tǒng)的第一任期還是第二任期，國(guó)會(huì)在影響美國(guó)對(duì)朝政策上的作為均比較有限。

三 雙邊與多邊的糾葛

朝核問(wèn)題即是一個(gè)雙邊問(wèn)題也是一個(gè)多邊問(wèn)題。朝核問(wèn)題中的“核”內(nèi)容主要是美朝之間的雙邊議題，美國(guó)反對(duì)朝鮮的核擴(kuò)散行為，朝鮮以美國(guó)的敵對(duì)政策為其核擴(kuò)散行為辯護(hù)。但朝核問(wèn)題不僅僅是一個(gè)核擴(kuò)散問(wèn)題，它同樣涉及朝鮮半島冷戰(zhàn)狀況的存續(xù)、東北亞地區(qū)的和平與穩(wěn)定、周邊各國(guó)對(duì)朝核問(wèn)題未來(lái)發(fā)展前景的反應(yīng)等，就此而言，朝核問(wèn)題更像一個(gè)內(nèi)容繁雜的朝鮮問(wèn)題或朝鮮半島問(wèn)題，因而具有多邊內(nèi)涵。是通過(guò)多邊談判還是通過(guò)雙邊談判解決朝核問(wèn)題?或者雙邊和多邊并行解決危機(jī)?這不僅是一個(gè)形式問(wèn)題，也是一個(gè)內(nèi)容問(wèn)題。

兩位總統(tǒng)分別8年的任期內(nèi)，面對(duì)同樣的朝核問(wèn)題，他們采取了明顯不同的談判方式。克林頓政府主要是通過(guò)雙邊談判解決核心爭(zhēng)議問(wèn)題，但同時(shí)爭(zhēng)取多邊力量推動(dòng)談判并協(xié)助協(xié)議的執(zhí)行；布什政府主要依托多邊談判解決朝核問(wèn)題，基本排斥雙邊對(duì)話或者談判，多邊框架下的美朝雙邊接觸比較有限，這種狀況只在其執(zhí)政后期有所改觀。

第一次朝核危機(jī)最初表現(xiàn)為朝鮮與國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)之間的核查紛爭(zhēng)及南北朝鮮之間有關(guān)朝鮮半島無(wú)核化的問(wèn)題，但這都與美國(guó)密切相關(guān)?？肆诸D政府將防擴(kuò)散列為其主要安全威脅，并考慮到1995年《不擴(kuò)散核武器條約》條約的審議和延期問(wèn)題，朝鮮的核擴(kuò)散行為被認(rèn)定為危害美國(guó)至關(guān)重要的安全利益。1993年3月朝鮮宣布退出《不擴(kuò)散核武器條約》，朝核問(wèn)題逐步升級(jí)。美國(guó)隨即與朝鮮展開(kāi)談判，經(jīng)過(guò)兩輪會(huì)談后，美國(guó)要求朝鮮同國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)就核查問(wèn)題的協(xié)商、南北朝鮮之間的對(duì)話取得進(jìn)展之后，美朝才能進(jìn)行第三輪談判。通過(guò)其他雙邊渠道解決朝核問(wèn)題的道路很快被證明走不通，美國(guó)不得不仍然回到美朝雙邊的軌道上來(lái)。在美朝進(jìn)入實(shí)質(zhì)性的談判階段后，美國(guó)確定了問(wèn)題的優(yōu)先順序，將核列為首要解決的問(wèn)題；協(xié)調(diào)克林頓政府各部門之間的政策分歧；確定美朝談判中可以對(duì)朝鮮做出的妥協(xié)內(nèi)容。不僅如此，美國(guó)也與韓國(guó)和日本就美朝談判問(wèn)題保持了頻密的磋商，避免議題增多而分散了對(duì)核問(wèn)題的關(guān)注，也確保了協(xié)議達(dá)成后能夠得到各方的支持。美朝談判也得到了中國(guó)的支持和協(xié)助，中國(guó)運(yùn)用自己特殊的影響力，盡自己的努力，敦促有關(guān)各方謹(jǐn)慎行事，相互照顧彼此關(guān)切，避免采取可能導(dǎo)致局勢(shì)失控的過(guò)激言行。美朝雙邊會(huì)談的臺(tái)前有幕后多邊的協(xié)調(diào)，這是第一次朝核危機(jī)美國(guó)對(duì)朝政策的成功之處。

美朝通過(guò)以“核”為核心的雙邊談判所達(dá)成的《美朝框架協(xié)議》包含了超越核問(wèn)題的廣泛內(nèi)容，它不僅僅是一個(gè)有關(guān)防擴(kuò)散的協(xié)定，而是與美朝關(guān)系中的其他議題密切相關(guān)的一個(gè)基礎(chǔ)協(xié)議，其中包含了諸如提供能源援助、減少投資和貿(mào)易壁壘、雙方互設(shè)聯(lián)絡(luò)處、未來(lái)將雙邊關(guān)系提升到大使級(jí)的內(nèi)容等。美朝在執(zhí)行該協(xié)定的同時(shí)，還將雙邊的談判拓展到了其他領(lǐng)域，這不僅僅包括處理后來(lái)出現(xiàn)的次生危機(jī)，如1998年8月31日朝鮮發(fā)射“大埔洞”，1998年底的金倉(cāng)里“核設(shè)施”，還包括其他20多個(gè)議題，其中多數(shù)會(huì)談達(dá)成了協(xié)定或者取得了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展?？肆诸D政府沒(méi)有采取一攬子解決的思路，而是在既有進(jìn)展的基礎(chǔ)上，逐漸增加美朝討論的議題，并取得了較好的進(jìn)展。其中比較顯著進(jìn)展有兩個(gè)：一是1998年朝鮮發(fā)射“大埔洞”后美朝開(kāi)始討論導(dǎo)彈試驗(yàn)問(wèn)題，朝鮮做出了暫停導(dǎo)彈試驗(yàn)的承諾；二是1998年底美國(guó)衛(wèi)星發(fā)現(xiàn)朝鮮在金倉(cāng)里建設(shè)大型地下設(shè)施之后，雙方談判現(xiàn)場(chǎng)核查問(wèn)題并實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)場(chǎng)核查。這種務(wù)實(shí)的姿態(tài)有助于在美朝朝著建立互信的方向發(fā)展雙邊關(guān)系，更好地處理防止核擴(kuò)散這個(gè)核心議題。

除了美朝雙邊會(huì)談，克林頓政府也協(xié)同韓國(guó)推動(dòng)過(guò)多邊會(huì)談，討論用新的和平機(jī)制取代冷戰(zhàn)時(shí)期的停戰(zhàn)協(xié)議。觸及朝核問(wèn)題之外的“朝鮮問(wèn)題”，此即1997年12月到1999年8月的中、美、韓、朝四方會(huì)談。然而，多邊會(huì)談的進(jìn)展甚微，四方會(huì)談經(jīng)過(guò)了六次會(huì)談后沒(méi)有取得進(jìn)展而陷入停滯。

與克林頓政府相比，布什政府無(wú)論是在對(duì)朝政策的內(nèi)容還是形式上都大有區(qū)別。在對(duì)朝政策評(píng)估完成之前，布什總統(tǒng)已經(jīng)不打算在既有進(jìn)展的基礎(chǔ)上繼續(xù)前進(jìn)了，而計(jì)劃另起爐灶。2001年6月，政策評(píng)估完成后，布什政府準(zhǔn)備與朝鮮就“廣泛的議程”(Broad Agenda)展開(kāi)“嚴(yán)肅的討論”，未來(lái)的議題將包括改善《美朝框架協(xié)議》的執(zhí)行、可查證地限制朝鮮的導(dǎo)彈項(xiàng)目及禁止導(dǎo)彈出口、降低常規(guī)軍事力量的威脅等。如果朝鮮能夠展示“誠(chéng)意”，美國(guó)也打算向朝鮮提供援助及放松制裁等。在朝鮮尚未與新政府建立信任的時(shí)候，布什總統(tǒng)考慮重新規(guī)劃對(duì)朝政策，全面或者一攬子談判美朝之間的各類議題，這顯然遠(yuǎn)離現(xiàn)實(shí)。

美國(guó)同與朝核有關(guān)的其他國(guó)家之間的磋商也非常不足，表現(xiàn)最為明顯的是美韓之間的協(xié)調(diào)。如前所述，韓國(guó)總統(tǒng)金大中在布什就任之初訪美，意在敦促布什政府延續(xù)克林頓政府的對(duì)朝政策，但布什總統(tǒng)明確表達(dá)對(duì)朝鮮的疑慮及對(duì)朝鮮能否信守協(xié)議的懷疑，并稱即使未來(lái)簽署協(xié)議也必需包含徹底核查的條款。布什政府是否會(huì)支持韓國(guó)的“陽(yáng)光政策”?美韓首腦會(huì)晤至少傳遞了布什政府暫時(shí)不與朝鮮談判的信息，美韓之間有關(guān)對(duì)朝政策的歧見(jiàn)也表現(xiàn)的非常明顯。

九一一恐怖襲擊后，布什政府將主要的精力投入到在阿富汗的反恐戰(zhàn)爭(zhēng)并準(zhǔn)備在伊拉克打另一場(chǎng)反恐戰(zhàn)爭(zhēng)，朝核問(wèn)題并非美國(guó)需要優(yōu)先處理的問(wèn)題。與此同時(shí)，布什總統(tǒng)的言論也讓美朝雙邊談判的難度進(jìn)一步加大。布什總統(tǒng)在2002年的國(guó)情咨文中將朝鮮定義為“邪惡軸心”的成員之一；2002年6月朝韓的海上沖突進(jìn)一步延宕了本擬啟動(dòng)的美朝對(duì)話。到2002年10月美國(guó)助理國(guó)務(wù)卿凱利訪朝的時(shí)候，美朝關(guān)系已經(jīng)開(kāi)始朝著另一場(chǎng)核危機(jī)的方向發(fā)展。凱利訪朝之后，朝鮮的濃縮鈾問(wèn)題浮出水面，朝鮮半島能源開(kāi)發(fā)組織(KEDO)停止向朝鮮提供重油；朝鮮宣布重新寧邊核設(shè)施，并趕走國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)的工作人員。2003年1月10日，朝鮮宣布退出《不擴(kuò)散核武器條約》，一度中止的朝核危機(jī)再度被激活。

朝核危機(jī)再度爆發(fā)后，美朝在會(huì)談的形式上糾纏不休。美國(guó)堅(jiān)持多邊會(huì)談，朝鮮堅(jiān)持雙邊會(huì)談。中國(guó)通過(guò)外交斡旋于2003年4月實(shí)現(xiàn)了三方會(huì)談，但美國(guó)并沒(méi)有準(zhǔn)備和朝鮮進(jìn)行談判。在助理國(guó)務(wù)卿凱利出發(fā)參與三方會(huì)談前夕，國(guó)家安全委員會(huì)給凱利的指令是：如果沒(méi)有中國(guó)代表在場(chǎng)，凱利不得與朝方代表獨(dú)處會(huì)談。這個(gè)指令成了接下來(lái)三輪六方會(huì)談中凱利的緊箍咒，美朝不可能在“多邊套雙邊”的會(huì)談形式中進(jìn)行真正的交流。

美方在前三輪六方會(huì)談中沒(méi)有表現(xiàn)出真正的妥協(xié)姿態(tài)，但確曾提出過(guò)解決朝核危機(jī)的動(dòng)議，其主要內(nèi)容包括在3個(gè)月內(nèi)將朝鮮的反應(yīng)堆去功能化、對(duì)核問(wèn)題做出申報(bào)、允許核查人員返回朝鮮并徹底拆除朝鮮核項(xiàng)目。這個(gè)動(dòng)議形同命令朝鮮完全按照美方意愿解決朝核問(wèn)題，但根本不具有任何可行性。當(dāng)朝鮮提出僅僅凍結(jié)寧邊核設(shè)施的時(shí)候，美國(guó)表示沒(méi)有興趣。因?yàn)槠渌麕讉€(gè)國(guó)家都向美國(guó)施壓，希望它與朝鮮在多邊框架中實(shí)現(xiàn)雙邊的實(shí)質(zhì)性會(huì)談，但布什政府并沒(méi)有這樣的打算。美國(guó)在六方會(huì)談中僅僅做出了“談判的姿態(tài)”。

2005年2月，希爾被任命為六方會(huì)談代表后，情況出現(xiàn)了一些有限的改善。希爾能夠與朝方代表進(jìn)行雙邊會(huì)談，但并沒(méi)能實(shí)質(zhì)上改變美國(guó)的對(duì)朝政策立場(chǎng)。2005年9月19日第四輪六方會(huì)談所達(dá)成的共同聲明似乎意味著重大突破，但正是美國(guó)的強(qiáng)硬政策讓這個(gè)共同聲明被美朝重新解讀，從而延宕了后續(xù)的談判進(jìn)程。共同聲明中沒(méi)有觸及導(dǎo)致第二次朝核危機(jī)的濃縮鈾內(nèi)容并且包含了同意在適當(dāng)時(shí)候討論向朝鮮提供輕水反應(yīng)堆的內(nèi)容，這樣的共同聲明不是華盛頓的鷹派所希望看到的。據(jù)前朝核問(wèn)題特使普理查德稱，強(qiáng)硬派起草了一份文件要求希爾照本宣科，這份文件將聯(lián)合聲明中有關(guān)提供輕水反應(yīng)堆時(shí)間的蓄意模糊內(nèi)容清晰化：所謂“適當(dāng)時(shí)候”解釋為完全無(wú)核化之后，即朝鮮完全、可查證、不可逆轉(zhuǎn)地消除了其核項(xiàng)目。朝方針?shù)h相對(duì)，在共同聲明發(fā)表的次日即表示只有得到了輕水反應(yīng)堆之后才會(huì)消除其核設(shè)施。美國(guó)強(qiáng)硬派的舉動(dòng)成功地扼殺了歷經(jīng)多方外交努力達(dá)成的共同聲明，從聲明發(fā)表之初，美國(guó)的政策已經(jīng)使得這個(gè)聲明的執(zhí)行成為疑問(wèn)。與此同時(shí)，美國(guó)財(cái)政部以朝鮮偽造美元為由對(duì)澳門匯業(yè)銀行進(jìn)行制裁，凍結(jié)朝鮮在匯業(yè)銀行2500萬(wàn)美元的賬戶。隨后，朝鮮將美國(guó)解除金融制裁與是否返回六方會(huì)談掛鉤，朝方希望雙邊會(huì)談，美國(guó)堅(jiān)持多邊會(huì)談，多邊套雙邊的這種模式逐漸進(jìn)入美朝口水仗的階段。

2006年7月朝鮮導(dǎo)彈試驗(yàn)、10月朝鮮核試驗(yàn)、11月共和黨中期選舉失利、伊拉克局勢(shì)不穩(wěn)、伊朗危機(jī)僵局、新保守政治力量相繼離開(kāi)政府讓布什政府開(kāi)始調(diào)整對(duì)朝政策，國(guó)務(wù)卿賴斯成為對(duì)朝政策的主導(dǎo)力量，助理國(guó)務(wù)卿希爾獲得了同朝鮮進(jìn)行實(shí)質(zhì)性雙邊會(huì)談的許可。美朝實(shí)質(zhì)性的雙邊會(huì)談逐漸展開(kāi)，美朝雙邊達(dá)成的共識(shí)通過(guò)六方會(huì)談獲得確認(rèn)，朝核危機(jī)開(kāi)始呈現(xiàn)轉(zhuǎn)機(jī)。朝鮮核試后，10月31日，希爾與朝鮮副外長(zhǎng)金桂冠在北京會(huì)晤，希爾承諾解決對(duì)匯業(yè)銀行進(jìn)行金融制裁的問(wèn)題，朝鮮答應(yīng)重返六方會(huì)談。2007年1月16～18日，美朝完全脫離六方會(huì)談這個(gè)多邊平臺(tái)，在柏林進(jìn)行談判，達(dá)成了《落實(shí)共同聲明起步行動(dòng)》的核心內(nèi)容。美朝達(dá)成的協(xié)議最后以六方會(huì)談《2.13共同文件》的形式被確認(rèn)。這份文件是美國(guó)顯著調(diào)整政策的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。達(dá)成該協(xié)議的默契是美國(guó)承諾解除對(duì)匯業(yè)銀行的制裁，解凍朝鮮的2500萬(wàn)美元資金。

2007年6月，朝鮮關(guān)閉寧邊核設(shè)施后，美朝再次于9月2日到4日在日內(nèi)瓦進(jìn)行談判。通過(guò)談判，美國(guó)同意在2007年底之前將朝鮮從支恐國(guó)家的名單上移除，并解除根據(jù)《敵國(guó)貿(mào)易法》對(duì)朝的制裁，朝鮮則同意在年底前完成第二階段的去功能化和核計(jì)劃申報(bào)。在此協(xié)議基礎(chǔ)上，六方會(huì)談第二階段會(huì)議于9月27日召開(kāi)，并達(dá)成10.3文件。然而，核計(jì)劃申報(bào)如何處理朝鮮涉嫌的濃縮鈾問(wèn)題以及核擴(kuò)散問(wèn)題是一個(gè)關(guān)鍵。朝鮮的核計(jì)劃申報(bào)并沒(méi)有如期完成，美國(guó)也沒(méi)有完成將朝鮮從支恐國(guó)家名單上移除的工作。

美朝繼續(xù)通過(guò)雙邊會(huì)談協(xié)調(diào)解決申報(bào)問(wèn)題。2008年4月8日，助理國(guó)務(wù)卿希爾和朝鮮外相金桂冠在新加坡會(huì)晤，隨后兩國(guó)就寧邊5MW反應(yīng)堆和后處理廠的申報(bào)問(wèn)題達(dá)成共識(shí)。根據(jù)希爾的解釋，朝鮮的核申報(bào)主要包括钚項(xiàng)目和與钚項(xiàng)目關(guān)聯(lián)的其他核設(shè)施，有關(guān)核擴(kuò)散和鈾項(xiàng)目另案處理。但有關(guān)朝鮮核申報(bào)的麻煩這才算開(kāi)始，因?yàn)榕c申報(bào)密切關(guān)聯(lián)的是查證申報(bào)的真實(shí)性。美國(guó)公布的對(duì)朝互惠措施是有前提的，據(jù)國(guó)務(wù)卿賴斯6月18日在傳統(tǒng)基金會(huì)的解釋，美國(guó)要評(píng)估朝鮮的合作程度，如果朝鮮不積極合作，美國(guó)的這些互惠措施可以收回。美國(guó)這種“前移標(biāo)桿”的做法實(shí)際上將諸如查證、準(zhǔn)入反應(yīng)堆這些去核第三階段的事情放在了第二階段向朝鮮施壓。7月初，美國(guó)起草了一份“侵入性”很強(qiáng)的查證議定書，并將查證與將朝鮮從支恐國(guó)家名單上移除相掛鉤，朝鮮則針?shù)h相對(duì)宣布恢復(fù)寧邊的核設(shè)施。8月22日，美國(guó)特使金成(Sung Kim)赴朝磋商修改美國(guó)查證草案事宜，但沒(méi)有進(jìn)展，朝鮮宣布將中止去功能化。在9月底朝核危機(jī)再度反復(fù)之后，希爾于10月初訪問(wèn)朝鮮討論查證問(wèn)題。10月11日，美朝就查證問(wèn)題達(dá)成初步共識(shí)，包括一份書面協(xié)議和一份口頭諒解，美國(guó)將朝鮮從支恐國(guó)家名單上移除。危機(jī)稍事緩解，但在布什任期結(jié)束前已經(jīng)不可能再有重大突破。實(shí)際上，在美國(guó)總統(tǒng)大選結(jié)果出來(lái)后，美朝因?yàn)椴樽C采樣問(wèn)題再出紛爭(zhēng)，第二次朝核危機(jī)延續(xù)到第七年和新一屆美國(guó)政府。

六方會(huì)談是解決朝核這個(gè)地區(qū)安全問(wèn)題的多邊平臺(tái)，對(duì)穩(wěn)定朝核局勢(shì)的發(fā)展起到了至關(guān)重要的作用，防止朝核危機(jī)失控從而損及地區(qū)安全與穩(wěn)定。這個(gè)多邊平臺(tái)并非為談而談，它為雙邊實(shí)質(zhì)性磋商提供了舞臺(tái)。布什政府在第一任期內(nèi)拒絕雙邊會(huì)談，導(dǎo)致這個(gè)多邊平臺(tái)的作用有限；布什政府第二任期內(nèi)美國(guó)政策有所調(diào)整，愿意在雙邊層次上進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的磋商并做出實(shí)質(zhì)性的妥協(xié)，因而六方會(huì)談在2006年到2008年出現(xiàn)了較為明顯的進(jìn)展。

四 胡蘿卜與大棒的運(yùn)用

美國(guó)對(duì)朝政策目標(biāo)與美國(guó)所擁有的實(shí)現(xiàn)這些政策目標(biāo)的手段是否匹配將影響美國(guó)對(duì)朝政策的成敗。無(wú)論是在克林頓政府時(shí)期還是布什政府時(shí)期，徹底消除朝鮮的核擴(kuò)散能力和意圖是美國(guó)不變的最終目標(biāo)，在這一點(diǎn)上兩位總統(tǒng)并無(wú)根本區(qū)別。然而，從朝鮮致力于發(fā)展核能力到最終消除朝鮮此種能力，兩位總統(tǒng)所堅(jiān)持的短期目標(biāo)卻大相徑庭。克林頓政府時(shí)期采用了演進(jìn)的思路，凍結(jié)寧邊的核設(shè)施是走向最終完全徹底消除朝鮮核能力的中間步驟，在達(dá)到最終目標(biāo)之前，克林頓政府先追求凍結(jié)朝鮮核能力。布什政府則采取了革命的路徑，從危機(jī)初始階段就提出要以“完全、可查證、不可逆轉(zhuǎn)的方式解除”(Complete，Verifiable，Irreversible Dismantlement，CVID)朝鮮核能力。

相比而言，克林頓總統(tǒng)有效使用了美國(guó)外交“工具箱”中的常用“工具”——胡蘿卜和大棒，在一個(gè)相對(duì)合理的政策目標(biāo)的指導(dǎo)下處理朝核問(wèn)題，獲得了成功。布什總統(tǒng)則提出了過(guò)高的政策目標(biāo)，卻沒(méi)有很好地使用手中的大棒或者胡蘿卜，因而遭致挫敗。在朝核問(wèn)題上，克林頓政府和布什政府外交“工具箱”中可資利用的“工具”是不同的，各自運(yùn)用手段的側(cè)重點(diǎn)也有所區(qū)別，因而造就的政策結(jié)果也是不同的。

在朝核危機(jī)出現(xiàn)后，克林頓政府首先推動(dòng)朝鮮和國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行談判，危機(jī)在一定的可控范圍內(nèi)。在國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)與朝鮮的談判無(wú)果之后，朝核問(wèn)題逐漸升級(jí)。美國(guó)開(kāi)始使用劃定紅線、外交施壓、軍事威脅、預(yù)留退路的政策手段，接手朝鮮與國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)之間的沖突。1994年5月，朝鮮通知美國(guó)將為寧邊的反應(yīng)堆換燃料。美國(guó)隨即將朝鮮此舉視為跨越紅線的舉動(dòng)，并加大了推動(dòng)通過(guò)聯(lián)合國(guó)對(duì)朝鮮實(shí)施制裁的力度。與此同時(shí)，1994年初美國(guó)在朝鮮半島的一些軍事行動(dòng)也有意無(wú)意地釋放出考慮使用武力的信號(hào)。這包括幾件主要的事態(tài)：首先是美國(guó)準(zhǔn)備為駐韓美軍裝備愛(ài)國(guó)者導(dǎo)彈；媒體同時(shí)報(bào)道美國(guó)準(zhǔn)備向韓國(guó)派出新的直升機(jī)；獨(dú)立號(hào)航空母艦從印度洋返回日本基地的正常舉動(dòng)也被理解為向朝鮮施壓。1994年2月，《紐約時(shí)報(bào)》刊文介紹美國(guó)的戰(zhàn)爭(zhēng)計(jì)劃，突出強(qiáng)調(diào)朝鮮半島一旦出現(xiàn)戰(zhàn)爭(zhēng)，美軍將占領(lǐng)平壤；《華盛頓郵報(bào)》則刊文稱，如果日內(nèi)瓦的會(huì)談無(wú)果，美國(guó)將向韓國(guó)增派1000名美軍參與“團(tuán)隊(duì)精神”(Team Spirit)聯(lián)合軍事演習(xí)。

在5月份朝鮮決定卸出反應(yīng)堆的材料后，美國(guó)加速與中國(guó)的磋商，希望獲得中國(guó)的支持。同時(shí)，美國(guó)草擬一份總統(tǒng)聲明提交安理會(huì)討論，這被認(rèn)為是推動(dòng)制裁決議的關(guān)鍵一步。5月30日，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)通過(guò)主席聲明，要求朝鮮立即就核問(wèn)題恢復(fù)與國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)的磋商。隨后，美國(guó)馬上協(xié)調(diào)美日韓在制裁問(wèn)題上的立場(chǎng)，獲得兩國(guó)的明確支持；同時(shí)爭(zhēng)取中國(guó)和俄羅斯不阻止美國(guó)在安理會(huì)提出制裁動(dòng)議。

不僅是通過(guò)外交渠道向朝鮮表明美國(guó)不接受朝鮮發(fā)展核武器的強(qiáng)硬姿態(tài)，美國(guó)也在軍事上未雨綢繆。佩里國(guó)防部長(zhǎng)曾訪問(wèn)日韓兩國(guó)，探討一旦外交失敗，如果通過(guò)軍事手段應(yīng)對(duì)朝鮮。5月危機(jī)升級(jí)后，佩里命令參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議主席沙利卡什維利將軍和美國(guó)駐韓美軍司令路克將軍更新應(yīng)對(duì)朝鮮的5027作戰(zhàn)計(jì)劃，提出了對(duì)朝鮮的核設(shè)施進(jìn)行外科手術(shù)打擊的方案。佩里國(guó)防部長(zhǎng)提出的作戰(zhàn)計(jì)劃主要是增加駐韓美軍的兵力，其中一個(gè)方案設(shè)想的增兵幅度很大。事實(shí)上，在卡特訪問(wèn)朝鮮的時(shí)候，韓國(guó)已經(jīng)出現(xiàn)了零星撤出人員的跡象，這是戰(zhàn)爭(zhēng)行將爆發(fā)的信號(hào)。

克林頓政府在認(rèn)真考慮外交制裁、軍事打擊的同時(shí)，也為朝鮮提供了后路，即使在美朝關(guān)系比較緊張的1月份，克林頓政府也沒(méi)有關(guān)閉外交渠道。1月底，福音派牧師比利·格雷厄姆(Billy Graham)經(jīng)過(guò)與國(guó)務(wù)院、白宮溝通后前往朝鮮拜訪朝鮮領(lǐng)導(dǎo)人金日成，并捎去了克林頓總統(tǒng)的口信，比利則從朝鮮帶回了朝鮮愿意與美國(guó)談判解決朝核問(wèn)題的信息，美朝的緊張氣氛逐漸降溫。在朝核危機(jī)激化后，前總統(tǒng)卡特的訪問(wèn)為朝鮮提供了從強(qiáng)硬立場(chǎng)后退的機(jī)會(huì)。在處理朝核危機(jī)的過(guò)程中，克林頓政府比較認(rèn)真地思考如果談判行不通，將運(yùn)用軍事手段解決朝鮮的核擴(kuò)散威脅，兩手準(zhǔn)備都是可信的。美國(guó)剛剛在海灣戰(zhàn)爭(zhēng)打敗了薩達(dá)姆政權(quán)，其軍事實(shí)踐讓朝鮮相信美國(guó)有意志和能力給朝鮮制造安全威脅。另外，美國(guó)雖然也有索馬里問(wèn)題，但總的來(lái)看，克林頓政府在運(yùn)用軍事力量進(jìn)行施壓的問(wèn)題上并沒(méi)有太大的負(fù)擔(dān)。當(dāng)美朝最終回歸談判軌道的時(shí)候，美國(guó)不是窮究歷史，讓朝鮮澄清是否分離出了多少核材料，而是首先凍結(jié)寧邊的核設(shè)施，讓朝鮮的核項(xiàng)目不再繼續(xù)進(jìn)展，以期通過(guò)執(zhí)行協(xié)議最終消除朝鮮的核擴(kuò)散威脅。

相比而言，克林頓政府處理第一次朝核危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)最終都成了布什政府的教訓(xùn)。布什政府最初的對(duì)朝政策評(píng)估設(shè)定了一攬子解決的思路，試圖一勞永逸地解除朝鮮的核威脅。但這種政策目標(biāo)缺乏美朝信任的支撐，缺少可信的政治回報(bào)，也沒(méi)有發(fā)出如果朝鮮不退讓美國(guó)將進(jìn)行軍事威脅的可信信號(hào)。至少一直到助理國(guó)務(wù)卿凱利訪問(wèn)朝鮮第二次朝核危機(jī)爆發(fā)，布什政府只有清楚的政策目標(biāo)，但沒(méi)有比較清楚的、能夠輔助實(shí)現(xiàn)這些政策目標(biāo)的“胡蘿卜”或“大棒”。

2002年1月到2003年4月，這是布什政府在朝核問(wèn)題上不斷展示“大棒”的階段。布什總統(tǒng)在2002年1月發(fā)布的國(guó)情咨文中將伊朗、伊拉克和朝鮮列為“邪惡軸心”，并稱“美國(guó)將不會(huì)允許世界上最危險(xiǎn)的政權(quán)用世界上最具破壞力的武器威脅我們”。同年6月1日，布什總統(tǒng)在西點(diǎn)軍校的講話中更明確指出，“對(duì)自由的最大威脅在于極其危險(xiǎn)的激進(jìn)主義與技術(shù)的結(jié)合”，對(duì)這些威脅，美國(guó)“必須向敵人主動(dòng)出擊，挫敗他們的計(jì)劃，在最嚴(yán)重的威脅出現(xiàn)前就給予迎頭痛擊……準(zhǔn)備采取先發(fā)制人的行動(dòng)”。針對(duì)恐怖主義與大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散，美國(guó)準(zhǔn)備采取先發(fā)制人的戰(zhàn)略，這在9月發(fā)布的國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告中進(jìn)一步得到確認(rèn)。如果將這些言論與朝鮮發(fā)展核武器項(xiàng)目建立聯(lián)系，布什政府的對(duì)朝政策幾乎相當(dāng)于直接對(duì)朝鮮發(fā)出軍事威脅的信號(hào)。由布什總統(tǒng)的言論可以推斷，美國(guó)在完成阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)后，下一個(gè)打擊對(duì)象可能是朝鮮，因?yàn)槌r符合“邪惡軸心”、發(fā)展大規(guī)模殺傷性武器等條件。但事實(shí)上，布什政府當(dāng)時(shí)主要關(guān)注如何發(fā)動(dòng)對(duì)伊拉克的戰(zhàn)爭(zhēng)，朝鮮并不在布什政府的外交議程上。如果沒(méi)有這些言論，朝鮮核問(wèn)題可以停滯不前，但至少不會(huì)迅速惡化。布什政府展示了“大棒”，但揮錯(cuò)了方向。朝鮮相繼采取一系列行動(dòng)，將危機(jī)推向高峰。

2003年4月到2005年2月，在朝核危機(jī)延宕不決的過(guò)程中，布什政府既沒(méi)有展示“胡蘿卜”，也沒(méi)有展示“大棒”，只是派出代表參加六方會(huì)談，但拒絕與朝鮮進(jìn)行雙邊的對(duì)話。處理朝核危機(jī)的六方會(huì)談進(jìn)入了一個(gè)多次會(huì)談但沒(méi)有進(jìn)展的階段。期間，朝鮮的核項(xiàng)目不受任何國(guó)際監(jiān)督，并將從反應(yīng)堆卸出的8000根燃料棒進(jìn)行后處理，分離出可以制造核武器的材料。布什政府在2005年初決定讓希爾取代凱利主談朝核問(wèn)題可以被看做是布什政府緩慢調(diào)整對(duì)朝政策的一步，但美國(guó)似乎還沒(méi)有做好提供“胡蘿卜”的準(zhǔn)備。即使美國(guó)在同年9月的六方會(huì)談中展示了一定的靈活姿態(tài)，但這種靈活姿態(tài)很快因?yàn)槊绹?guó)國(guó)內(nèi)的政策分歧而消解，因而才有美國(guó)做出安全保證、改善美朝關(guān)系承諾的9月19日共同聲明，也有美國(guó)對(duì)朝鮮的金融制裁。應(yīng)對(duì)朝核問(wèn)題，到底是更多使用“胡蘿卜”還是更多使用“大棒”?布什政府體現(xiàn)了一定程度的政策混亂。

2006年10月到2009年初，共和黨中期選舉失敗，美軍深陷阿富汗和伊拉克，此間布什政府更多釋放協(xié)調(diào)姿態(tài)，表現(xiàn)出愿意通過(guò)提供一定的援助、提供一定的安全保證、有限地改善美朝雙邊關(guān)系的方式解決朝核問(wèn)題。布什就任總統(tǒng)之初，朝核問(wèn)題尚處于可控并可以期待更多進(jìn)展的時(shí)候，布什政府沒(méi)有展示推進(jìn)雙邊會(huì)談的意愿，也沒(méi)有提出替代談判的強(qiáng)硬方案。2006年10月的核試驗(yàn)讓布什政府真正認(rèn)識(shí)到朝鮮真實(shí)存在的威脅，但這也沒(méi)有迫使布什政府發(fā)出軍事威脅的信號(hào)。即使在朝鮮進(jìn)行核試驗(yàn)后，布什總統(tǒng)發(fā)表的聲明也僅僅是強(qiáng)調(diào)嚴(yán)防朝鮮從事擴(kuò)散行為，這是很軟弱的政策表態(tài)。實(shí)際上，就算布什總統(tǒng)發(fā)出對(duì)朝鮮的軍事威脅，其可信性也非常讓人質(zhì)疑，美國(guó)既舍不得足夠“甜的胡蘿卜”，又揮不起足夠“硬的大棒”。在布什總統(tǒng)執(zhí)政后期，朝核問(wèn)題有一定的進(jìn)展，但諸如去功能化、炸毀冷卻塔這些問(wèn)題上的進(jìn)展并不足以將朝核危機(jī)置入一個(gè)朝向最終解決的渠道，有限的進(jìn)展存在反復(fù)的可能。在朝核問(wèn)題上，布什政府“軟”、“硬”兩手使用的時(shí)機(jī)不當(dāng)、力度欠佳，第二次朝核危機(jī)以布什總統(tǒng)任期第二年開(kāi)始，但卻歷經(jīng)六年多沒(méi)有結(jié)束，這足以成為未來(lái)應(yīng)對(duì)朝核危機(jī)的教訓(xùn)。

五 得失分明的對(duì)朝政策后果

從以上比較可以看出，同樣的核擴(kuò)散問(wèn)題，兩位總統(tǒng)在處理此問(wèn)題時(shí)存在優(yōu)先排序、人事任命和政策偏好上的區(qū)別，這種區(qū)別體現(xiàn)為雙邊還是多邊解決的路徑分歧，而對(duì)“胡蘿卜”和“大棒”的不同運(yùn)用又直接導(dǎo)致不同的政策后果。

1993～1994年朝核危機(jī)從發(fā)生到解決花費(fèi)了19個(gè)月的時(shí)間，美朝雙邊達(dá)成的協(xié)議基本上在1994年到2001年初得到了順利的執(zhí)行，至少朝鮮并沒(méi)有違背《美朝框架協(xié)議》的字面內(nèi)容，期間兩國(guó)通過(guò)多年談判逐步建立了一定的互信，次生危機(jī)基本得到了妥善的解決，美朝接近在克林頓執(zhí)政末期就導(dǎo)彈問(wèn)題達(dá)成重大妥協(xié)。朝鮮的大規(guī)模殺傷性武器能力在克林頓政府的8年期間基本陷入停滯狀態(tài)：寧邊的反應(yīng)堆被凍結(jié)，燃料棒被封存，朝鮮還就導(dǎo)彈試驗(yàn)做出了承諾。不僅如此，美朝談判代表通過(guò)長(zhǎng)期的接觸和對(duì)話逐步建立了一定程度的信任，并在執(zhí)行《美朝框架協(xié)議》的過(guò)程中舉行數(shù)次談判且取得了不少進(jìn)展，美朝根本上解決朝核問(wèn)題的前景相對(duì)樂(lè)觀。

2001年布什就任總統(tǒng)朝核危機(jī)就在醞釀，2002年危機(jī)正式爆發(fā)，到2009年布什總統(tǒng)任期結(jié)束，談判進(jìn)行了將近6年半的時(shí)間，六方會(huì)談達(dá)成了若干協(xié)議，但這些協(xié)議的執(zhí)行不斷反復(fù)。第二次朝核危機(jī)在談判解決的過(guò)程中又陸續(xù)出現(xiàn)兩次核試驗(yàn)和多次導(dǎo)彈試驗(yàn)，危機(jī)呈現(xiàn)螺旋升級(jí)的態(tài)勢(shì)，但均沒(méi)有得到較好的解決。除了在核問(wèn)題上有一些有限的、不確定的進(jìn)展外，美國(guó)并未觸及到朝鮮的其他問(wèn)題。在布什執(zhí)政的8年中，朝鮮大規(guī)模殺傷性武器的研發(fā)和生產(chǎn)能力有了長(zhǎng)足的進(jìn)步：朝鮮從最初只是涉嫌發(fā)展核武器到兩次核試驗(yàn)獲得實(shí)際的制造核武器的能力；朝鮮擁有的核材料從可能制造一兩枚核武器到可能制造6到8枚核武器；從僅僅擁有生產(chǎn)钚材料的能力到可能新增鈾濃縮能力；從信守暫停導(dǎo)彈試驗(yàn)的承諾到試射各種射程的導(dǎo)彈。美國(guó)在朝核問(wèn)題上的立場(chǎng)也呈現(xiàn)步步退讓的窘迫姿態(tài)，從堅(jiān)決拒絕雙邊談判、拒絕給予朝鮮“胡蘿卜”到相繼通過(guò)雙邊談判解決實(shí)質(zhì)分歧、不斷修正原有立場(chǎng)。6年多的談判不僅沒(méi)有增進(jìn)美朝之間的信任，反而讓兩國(guó)間的疑忌不斷增加，但直至布什總統(tǒng)卸任，朝核危機(jī)的解決前景仍然不容樂(lè)觀。

比較兩位總統(tǒng)對(duì)朝政策的結(jié)果，成敗得失不言自明。冷戰(zhàn)結(jié)束之初有利的國(guó)際環(huán)境、美國(guó)大勝伊拉克的余威、對(duì)威脅的清醒判斷顯然為克林頓政府對(duì)朝政策的成功提供了鋪墊。與此同時(shí)，克林頓總統(tǒng)直接掌控對(duì)朝決策、選定專人負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)對(duì)朝政策并協(xié)調(diào)各部門對(duì)朝政策偏好、減少各決策機(jī)構(gòu)之間的內(nèi)爭(zhēng)、設(shè)定合理的對(duì)朝政策目標(biāo)、選用恰當(dāng)外交手段。這種現(xiàn)實(shí)主義的對(duì)朝政策避免了內(nèi)政對(duì)外交的消極影響；美國(guó)通過(guò)雙邊談判解決核心問(wèn)題，通過(guò)多邊平臺(tái)的輔助探討地區(qū)安全問(wèn)題；綜合運(yùn)用“大棒”與“胡蘿卜”，使其相互促進(jìn)而不是彼此抵消。這是克林頓政府對(duì)朝政策成功的根本原因。

布什政府對(duì)朝政策的失敗固然有時(shí)代背景的原因，特別是九一一之后布什政府將安全戰(zhàn)略的重心轉(zhuǎn)移到反恐戰(zhàn)爭(zhēng)中，而且在阿富汗和伊拉克的反恐戰(zhàn)爭(zhēng)并未如預(yù)想的一樣進(jìn)展順利，這使得美國(guó)沒(méi)有余力對(duì)朝鮮發(fā)出可信的軍事威脅信號(hào)。但更重要的是布什總統(tǒng)的政策偏好，他沒(méi)有將朝核危機(jī)置于外交議程的重要地位，也沒(méi)有為此投入恰當(dāng)?shù)娜肆?、物力；在?duì)朝政策上沒(méi)有確立比較現(xiàn)實(shí)可行的政策目標(biāo)，所設(shè)定的政策目標(biāo)與實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)所需外交手段與政治意愿之間的差別太大；各決策機(jī)構(gòu)之間的內(nèi)斗擺布了布什政府的對(duì)朝政策；美朝有關(guān)多邊和雙邊的紛爭(zhēng)不過(guò)是布什政府對(duì)朝政策混亂的外在表現(xiàn)而已。

不論是克林頓政府還是布什政府，最為重要的是，美國(guó)在面臨同樣的核問(wèn)題時(shí)是否首先確定了一項(xiàng)應(yīng)對(duì)的“大戰(zhàn)略”，與朝鮮接觸，與“不完美的世界”并存?還是嘗試遏制乃至推翻朝鮮政權(quán)，將“不完美的世界”改造成符合美國(guó)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的世界?克林頓政府選擇了前者，用演進(jìn)的方式促使朝鮮“政權(quán)轉(zhuǎn)型”；布什政府選擇了后者，以被動(dòng)“等待”或主動(dòng)“促變”的方式使朝鮮“政權(quán)更迭”。如果應(yīng)對(duì)朝核危機(jī)的“大戰(zhàn)略”一經(jīng)確立，剩下的問(wèn)題僅屬于“戰(zhàn)術(shù)”問(wèn)題，諸如是核查朝鮮從事擴(kuò)散的既往歷史還是阻止朝鮮核能力的進(jìn)一步提升，是首先處理核問(wèn)題還是一攬子處理核問(wèn)題、導(dǎo)彈問(wèn)題，以及常規(guī)軍事力量等問(wèn)題，是用有限的“胡蘿卜”換取朝鮮暫時(shí)的退讓還是所有的努力最終指向雙邊關(guān)系的正常化，進(jìn)而促成“政權(quán)轉(zhuǎn)型”?？肆诸D總統(tǒng)在這些問(wèn)題上做出了正確的取舍，因而取得成功；布什總統(tǒng)做出了不當(dāng)?shù)娜∩?，讓道德?biāo)準(zhǔn)取代了現(xiàn)實(shí)主義考慮，因而遭致失敗。

朝核危機(jī)延宕多年而沒(méi)有妥善解決，其內(nèi)涵和外延均發(fā)生了較為顯著的變化。對(duì)國(guó)際防擴(kuò)散機(jī)制而言，朝核是一個(gè)直接的挑戰(zhàn)。如果說(shuō)克林頓政府時(shí)期朝核的挑戰(zhàn)仍處于“萌芽”狀態(tài)，現(xiàn)在則已是“羽翼豐滿”?？肆诸D政府時(shí)期的妥善解決緩解了朝核挑戰(zhàn)在冷戰(zhàn)結(jié)束初期的示范效應(yīng)，布什政府失敗的對(duì)朝政策已經(jīng)將朝核問(wèn)題的未來(lái)解決與國(guó)際防擴(kuò)散機(jī)制的命運(yùn)掛鉤。不僅如此，朝核也從一個(gè)雙邊防擴(kuò)散問(wèn)題演變?yōu)橐粋€(gè)影響東北亞地區(qū)穩(wěn)定和國(guó)際防擴(kuò)散形勢(shì)的多邊地區(qū)安全問(wèn)題。兩次朝核危機(jī)中美國(guó)對(duì)朝政策的不同后果為朝核危機(jī)的未來(lái)解決提供了借鑒。