摘要：文章在分析農(nóng)業(yè)政策性銀行的公司治理特殊性基礎(chǔ)上，以委托代理理論視角分析農(nóng)發(fā)行的公司治理問題，提出農(nóng)業(yè)政策性銀行須加強(qiáng)公司治理，并給出完善農(nóng)業(yè)政策性銀行公司治理的政策建議，

關(guān)鍵詞：政策性銀行；公司治理；委托代理

作為我國三家政策性銀行之一的農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行(以下簡稱“農(nóng)發(fā)行”)，在落實(shí)國家宏觀調(diào)控政策、支持“三農(nóng)”發(fā)展、確保國家糧食安全等方面起著不可替代的作用。目前，為了加快打造現(xiàn)代政策性銀行，進(jìn)一步提高農(nóng)發(fā)行履行職責(zé)能力，發(fā)揮其支持新農(nóng)村建設(shè)中的作用。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行正按現(xiàn)代銀行的要求改革管理體制、經(jīng)營機(jī)制。打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)政策性銀行。而有效的制度創(chuàng)新，完善的公司治理結(jié)構(gòu)，建立規(guī)范、高效的公司治理機(jī)制。是保證農(nóng)發(fā)行按照現(xiàn)代農(nóng)業(yè)政策性銀行的改革方向迅速發(fā)展的基礎(chǔ)。本文在充分考慮農(nóng)發(fā)行公司治理結(jié)構(gòu)特殊性的基礎(chǔ)上，分析農(nóng)發(fā)行的公司治理問題，提出完善農(nóng)發(fā)行公司治理的政策建議。

一、委托一代理理論與政策性銀行公司治理問題

現(xiàn)代公司制度的一個重要特征是企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離。在所有者與經(jīng)營者及企業(yè)內(nèi)部各層結(jié)構(gòu)之間形成了一系列委托一代理關(guān)系。由于委托人和代理人的目標(biāo)可能不一致及信息的不對稱，委托人無法準(zhǔn)確觀察代理人的行動。就產(chǎn)生了委托一代理問題。

Jensen(1976)等人發(fā)表的《企業(yè)理論：管理行為、代理成本與所有權(quán)結(jié)構(gòu)》構(gòu)建了委托一代理理論分析公司治理問題的基本框架。代理關(guān)系定義為一種契約，在這種契約下，一個人或更多的人(即委托人)聘用另一人(即代理人)代表他們來履行某些服務(wù)，包括把若干決策權(quán)委托給代理人。當(dāng)經(jīng)理人與股東之間存在信息非對稱時，股東無法對企業(yè)價(jià)值低是由于經(jīng)理人偷懶，還是由于外部環(huán)境造成的加以判斷。信息知情者從外部可以做出合理的判斷，從而提高了股東為經(jīng)理人制定激勵合約時的效率。周其仁(1996)認(rèn)為。市場里的企業(yè)看成是一個人力資本與非人力資本的特別契約。企業(yè)契約的特別之處。在于不能事前完全規(guī)定各要素及其所有者的權(quán)利和義務(wù)條款，總要有一部分留在契約執(zhí)行中再規(guī)定。這個特性，是因?yàn)槠髽I(yè)合約包括了人力資本(工人的、經(jīng)理的和企業(yè)家的)的參與。人力資本的產(chǎn)權(quán)相當(dāng)特別——只能屬于個人，非“激勵”難以調(diào)度。

代理人問題的產(chǎn)生原因，是基于代理人在代理行為中存在著逆向選擇與道德風(fēng)險(xiǎn)兩個基本事實(shí)。逆向選擇是指由于代理人掌握不為委托人知曉的私有信息，這樣。在與委托人簽訂契約時，代理人就有可能根據(jù)私有信息向委托人提出有利于自己的代理?xiàng)l件的行為。道德風(fēng)險(xiǎn)是指代理人在簽訂了契約后。出于自身利益的考慮行事。委托人無法監(jiān)督代理人活動，事后也無法推測其行動的機(jī)會主義行為。逆向選擇與道德風(fēng)險(xiǎn)根源于委托人和代理人之間的信息不對稱性。

由于信息不對稱，代理人在簽訂合同時作出的逆向選擇或在履行契約時采取的機(jī)會主義的道德風(fēng)險(xiǎn)行為，使委托人的利益受到損失。解決代理問題的內(nèi)部機(jī)制包括契約、章程等來明確代理人的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)等方面的機(jī)制。這些機(jī)制包括所有者有限度的支配權(quán)、所有者控制權(quán)、股東的監(jiān)督權(quán)，對經(jīng)營者的激勵和約束等；解決代理問題的市場機(jī)制包括：資本市場約束、經(jīng)理市場約束、產(chǎn)品市場約束。

已有的對于政策性銀行的研究成果，界定了政府與政策性銀行的關(guān)系，確定了政策性銀行的行為邊界與功能定位，明確了政策性銀行的盈利性質(zhì)和競爭性質(zhì)的存在。在市場化運(yùn)作的環(huán)境下。政策性銀行的運(yùn)作模式、管理體制與模式、治理結(jié)構(gòu)與治理機(jī)制決定著其發(fā)展能力。于海平、谷穎捷(2003)指出現(xiàn)行政策性銀行公司治理結(jié)構(gòu)的缺點(diǎn)有：組織上缺乏專業(yè)化機(jī)構(gòu)作為行長的參謀和助手，影響了決策的效率和效果：對行長階層缺乏有效監(jiān)督，監(jiān)事會成員的專業(yè)化程度不夠，也缺乏銀行職員的參與；對經(jīng)理層的有效激勵不足。陳威、馬蓉(2003)從中外政策性銀行的成立背景及功能演變、融資模式與資金來源、業(yè)務(wù)領(lǐng)域、盈利水平與法律監(jiān)督角度出發(fā)，提出改善管理。加強(qiáng)監(jiān)管是政策性銀行發(fā)展的基礎(chǔ)。梁江波(2005)研究了政策性銀行的行為邊界，指出我國政策性銀行的基本邊界是補(bǔ)充商業(yè)銀行不足，擴(kuò)展邊界是與商業(yè)銀行有限競爭。完善邊界是與商業(yè)銀行全面合作。

從現(xiàn)有研究成果來看，雖然研究這對農(nóng)業(yè)政策性銀行的企業(yè)屬性、政策性功能、建立相適應(yīng)的治理結(jié)構(gòu)等問題有所關(guān)注，并取得了一定共識，但對農(nóng)業(yè)政策性銀行公司治理結(jié)構(gòu)的特殊性、目標(biāo)取向、治理機(jī)制等問題還未能涉及。

二、農(nóng)業(yè)政策性銀行公司治理的特殊性

農(nóng)發(fā)行作為政策性銀行，在符合銀行的一般規(guī)律的同時。其自身特點(diǎn)不容忽視。首先，農(nóng)發(fā)行既有政策性屬性，也有企業(yè)屬性。同時具有銀行屬性。政策屬性是農(nóng)發(fā)行的特有屬性，是區(qū)別于一般商業(yè)銀行的本質(zhì)屬性，是國家指定并賦予的。而企業(yè)屬性是農(nóng)發(fā)行的內(nèi)在屬性，銀行屬性則是農(nóng)發(fā)行的基礎(chǔ)屬性，是區(qū)別財(cái)政性的或行政性的一般屬性。這一特點(diǎn)從根本上要求農(nóng)發(fā)行必須發(fā)揮國家賦予的政策性銀行職能作用，同時要適應(yīng)和遵守市場經(jīng)濟(jì)條件下銀行生存和發(fā)展的一般規(guī)律。其次，農(nóng)發(fā)行有突出的政策性銀行經(jīng)營目標(biāo)。農(nóng)發(fā)行信貸業(yè)務(wù)量的80％以上具有很強(qiáng)的政策性，要求農(nóng)發(fā)行必須以國家政策為前提，而不以贏利為目的。三是資金來源相對單一。與商業(yè)銀行不同。農(nóng)發(fā)行信貸資金來源主要是中央銀行再貸款和發(fā)行少量的金融債券。四是委托代理關(guān)系復(fù)雜。不僅包括與借款人的委托代理關(guān)系，還存在與存款企業(yè)的委托代理關(guān)系，以及與國家有關(guān)部門的委托代理關(guān)系。五是經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的多樣性。不同于一般意義上的公司，農(nóng)業(yè)政策性銀行面臨的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)主要有信用風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)、流動性風(fēng)險(xiǎn)、道德風(fēng)險(xiǎn)等。

正因?yàn)檗r(nóng)發(fā)行自身不同于非銀行企業(yè)的特點(diǎn)，又與商業(yè)銀行有所區(qū)別，其公司治理有著自身的特殊性，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1 公司治理目標(biāo)更加注重社會效益。農(nóng)發(fā)行作為國家政策性銀行。必須始終將政策目標(biāo)和社會效益放在首位，在保證糧棉流通體制改革政策的貫徹落實(shí)上，具有硬約束和政策剛性。即使是農(nóng)發(fā)行所經(jīng)營的商業(yè)性貸款業(yè)務(wù)，社會效益也作為貸款決策的重要因素。經(jīng)營的貸款項(xiàng)目要服從于國家宏觀調(diào)控目標(biāo)，有利于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)。

2 公司治理重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)防控。農(nóng)發(fā)行要保證糧食收購資金安全，這是由農(nóng)發(fā)行政策性銀行屬性所決定的。而農(nóng)發(fā)行經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜，主要表現(xiàn)在：(1)風(fēng)險(xiǎn)相對集中。農(nóng)發(fā)行業(yè)務(wù)范圍限定在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的弱質(zhì)性和低利性特點(diǎn)，決定了農(nóng)發(fā)行的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)相對集中。(2)道德風(fēng)險(xiǎn)問題突出。由于銀行資本的高杠桿性，使得資本獲利的可能性大大增加，而資本的道德風(fēng)險(xiǎn)也大大增加。(3)糧棉購銷企業(yè)改革和改制成本會轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)發(fā)行。面對上述復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)問題，客觀上要求農(nóng)發(fā)行的公司治理強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)防控，確保國家資產(chǎn)的安全。

3 并購成本遠(yuǎn)高于一般意義上的公司并購。農(nóng)發(fā)行作為政策性銀行，其發(fā)生并購的可能性只有在國家政策發(fā)生巨大變化，或是由于經(jīng)營管理不善。國家財(cái)政無力支付銀行正常的運(yùn)行費(fèi)用情況下發(fā)生。因此。有限的并購?fù){是政策性銀行公司治理區(qū)別于一般意義上的公司治理的特殊表現(xiàn)。

4 信息不對稱問題異常突出。由于信貸市場本身是一個不完全信息市場，農(nóng)發(fā)行較一般企業(yè)由于信息不對稱而導(dǎo)致的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)也就更嚴(yán)重，這使得所有者和管理者之間、總分行之間的代理成本更高。由于信息不對稱所導(dǎo)致的管理者利益與國家利益很難聯(lián)系起來，管理者更容易產(chǎn)生短期行為，通過犧牲銀行長期利益獲得有利于自己的激勵契約。

三、農(nóng)業(yè)政策性銀行公司治理存在的問題

農(nóng)發(fā)行治理結(jié)構(gòu)存在的如下問題：

1 全民所有與產(chǎn)權(quán)所有者缺位的矛盾。在一元產(chǎn)權(quán)制度下，農(nóng)發(fā)行名為國家所有，實(shí)際上卻因沒有明確的所有者主體，也沒有明確的所有權(quán)代表而導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)虛置。國家主要通過政府部門(包括人民銀行、銀監(jiān)會、財(cái)政部、發(fā)改委、審計(jì)署、中組部)行使出資人權(quán)利。這種多頭管理。帶來了多重委托代理關(guān)系，也賦予了農(nóng)發(fā)行的多任務(wù)。在實(shí)際工作中這又造成了財(cái)產(chǎn)界定不清、利益約束機(jī)制軟化、責(zé)任制約機(jī)制失衡等問題。黨委在內(nèi)部決策機(jī)制中處于決策地位，總行黨委集決策機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)于一身。相互制衡關(guān)系不明確。容易導(dǎo)致內(nèi)部人控制。

2 多層委托代理所產(chǎn)生的所有者軟約束與經(jīng)營活動的低效。農(nóng)發(fā)行實(shí)行一級法人體制，上級行和下級行之間是授權(quán)經(jīng)營體制，政府與政策性銀行、總行與分支行之間的層層委托代理關(guān)系，導(dǎo)致國有資產(chǎn)得不到充分利用。總體經(jīng)營戰(zhàn)略流于形式。各級代理人又不能為經(jīng)營結(jié)果負(fù)責(zé)。

3 激勵機(jī)制弱化。農(nóng)發(fā)行內(nèi)部激勵機(jī)制以行政激勵為主，物質(zhì)激勵明顯落后于行政激勵。銀行的行長作為經(jīng)營者，對銀行擁有一定的控制權(quán)，但沒有剩余索取權(quán)。這種控制權(quán)與剩余索取權(quán)的不對稱，很難發(fā)揮有效的激勵作用。同時，由于農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行經(jīng)營利潤全部上繳中央財(cái)政，銀行行長所擁有的控制權(quán)又不足以實(shí)施充分的激勵，使員工得到有效的激勵而努力工作，

農(nóng)業(yè)政策性銀行公司治理的特殊性及其體制缺陷決定了政策性銀行必須順應(yīng)銀行業(yè)變革的趨勢，明晰其產(chǎn)權(quán)關(guān)系，建立與其變革趨勢相適應(yīng)的治理結(jié)構(gòu)。構(gòu)建科學(xué)的治理機(jī)制。

四、完善農(nóng)業(yè)政策性銀行公司治理的思路與建議

針對目前我國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行治理存在的問題，可以從以下幾個方面完善與改進(jìn)：

1 明確國家所有者代表。在財(cái)政部、銀監(jiān)會以及其他外部利益相關(guān)者之間，應(yīng)該為農(nóng)發(fā)行找到一個更好的表述國家所有者意圖的代表。真正解決國有獨(dú)資中的所謂“產(chǎn)權(quán)主體缺位”問題，從而為農(nóng)發(fā)行的治理結(jié)構(gòu)完善提供一個良好的制度基礎(chǔ)。

2 完善激勵機(jī)制。激勵機(jī)制是公司治理的重要內(nèi)容。農(nóng)發(fā)行應(yīng)該建立有效的激勵機(jī)制。明確科學(xué)的業(yè)績考核與評價(jià)體系，準(zhǔn)確衡量決策機(jī)構(gòu)、管理人員，以及員工個人對于銀行所做的貢獻(xiàn)，科學(xué)設(shè)計(jì)收入分配機(jī)制。對經(jīng)營者的考核嚴(yán)格按照業(yè)績評價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行，增加考核的透明度、公信力。通過分配制度改革，切實(shí)解決經(jīng)營者激勵問題。

3 完善組織體系。建立符合現(xiàn)代銀行要求的組織結(jié)構(gòu)體系，形成靈活的金融創(chuàng)新機(jī)制。堅(jiān)持以提高效率、集約化經(jīng)營、提高服務(wù)質(zhì)量、減少管理層次等原則。進(jìn)行組織結(jié)構(gòu)和機(jī)構(gòu)設(shè)置改革，形成面向客戶的組織結(jié)構(gòu)。

4 加強(qiáng)外部環(huán)境建設(shè)。一是完善相關(guān)法律制度。國家應(yīng)盡快建立政策性銀行法，使政策性銀行經(jīng)營有法可依。二是國家應(yīng)該為農(nóng)發(fā)行建立利潤返還機(jī)制，使得農(nóng)發(fā)行得以制定有效的激勵機(jī)制。三是加強(qiáng)市場信息披露。提高經(jīng)營的透明度。規(guī)范政策性銀行信息披露制度，增加政策性銀行經(jīng)營管理的透明度，接受相關(guān)利益人和社會的監(jiān)督。使政策性銀行高層管理人員的收益與風(fēng)險(xiǎn)相對稱，從而保護(hù)相關(guān)利益人的權(quán)益。