摘要：電子政務(wù)是一場深遠(yuǎn)的政府改革，政府信息資源共享是推進(jìn)電子政務(wù)的關(guān)鍵。政府信息共享是指跨部門和跨層級的政府實現(xiàn)信息資源的有效共享。在我國的政府體制下，條塊分割和部門利益等因素阻礙了電子政務(wù)信息資源的共享，制約了電子政務(wù)治理理念的實現(xiàn)。文章詳細(xì)分析了政府信息共享對于實現(xiàn)電子政務(wù)理念的重大意義，認(rèn)為政府信息共享的推進(jìn)要以電子政務(wù)的頂層設(shè)計為前提。然后以頂層設(shè)計為分析主線，提出從信息資源共享的立法保障、推進(jìn)體制、績效機(jī)制等三方面的保障措施推進(jìn)政府信息共享的實現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：電子政務(wù)；信息資源共享；頂層設(shè)計

一、引言

1 研究背景。電子政務(wù)的宗旨要求政府以服務(wù)對象為中心，消除條塊信息割據(jù)造成的低質(zhì)量社會服務(wù)和管理，使上下級政府之間、不同政府部門之間能夠在信息資源按需共享的條件下，實現(xiàn)跨組織的、高效率的網(wǎng)絡(luò)政務(wù)協(xié)同。因此。信息共享是推進(jìn)電子政務(wù)的實質(zhì)性進(jìn)展的關(guān)鍵。政府信息資源共享是我國下一輪電子政務(wù)建設(shè)的重中之重。例如，北京市和上海市的《十一五信息化發(fā)展規(guī)劃報告》中。均將“信息共享”、“并聯(lián)審批”、“協(xié)同辦公”等列為工作的重點。國務(wù)院信息化辦公室舉辦的2005年信息化推進(jìn)大會上，將“信息資源整合和網(wǎng)絡(luò)協(xié)同應(yīng)用”列為國家十一五電子政務(wù)的重點。探索適合中國國情的政府信息資源共享模式。推進(jìn)電子政務(wù)的建設(shè)進(jìn)程，已經(jīng)成為我國信息化戰(zhàn)略中的焦點問題。

2 文獻(xiàn)綜述。西方發(fā)達(dá)國家在政府信息資源管理理論與實踐方面已經(jīng)有了長足的發(fā)展，圍繞政府信息資源共享的解決措施，國外開展了管理學(xué)、法學(xué)、信息情報學(xué)、行政學(xué)等多學(xué)科、多角度的研究(Bretschneider·S，2003 Karen Layne。2001)。雖然國外政府信息資源共享理論與實踐很成熟，但主要是西方政府體制下的信息資源管理理論。政府運(yùn)行體制的巨大差異決定著這些成果雖然對我國具有一定的借鑒意義。但不能簡單移植到中國。從2000年以來，隨著我國政府信息資源共享和政務(wù)協(xié)同問題的日趨突出。國內(nèi)相關(guān)的研究迅速增多，有代表性的文獻(xiàn)分為四類：(1)經(jīng)驗綜述(樊博，2008)等；(2)政府信息共享的立法研究(王艷華，2007)等。(3)信息共享的博弈研究(查先進(jìn)，2006)等。國內(nèi)雖然初步積累了一批研究文獻(xiàn)，但是這三類論文的研究僅針對一個側(cè)面，不是系統(tǒng)而完整地提供政府信息資源的解決思路。另外，政府信息資源的共享制度取決于政府業(yè)務(wù)的實際運(yùn)行，僅僅針對政府信息共享進(jìn)行研究而忽略對電子政務(wù)業(yè)務(wù)需求的分析。將導(dǎo)致政府信息共享的研究只具有指導(dǎo)性而缺少可操作性。

本文認(rèn)為政府業(yè)務(wù)運(yùn)行模式?jīng)Q定政府信息資源共享的推進(jìn)方式，提出信息共享應(yīng)該在電子政務(wù)頂層設(shè)計的背景下進(jìn)行。然后結(jié)合頂層設(shè)計的理念。從立法保障、推進(jìn)體制、績效機(jī)制三個方面探求政府信息共享的實現(xiàn)思路。

二、政府信息共享的頂層規(guī)劃

1 政府信息共享的概念。我國政府的組織架構(gòu)是縱向?qū)蛹壷坪蜋M向職能制的二元矩陣結(jié)構(gòu)，條塊分割和部門利益導(dǎo)致政府部門對信息資源的壟斷，已經(jīng)成為推進(jìn)電子政務(wù)的最大障礙。所謂政府信息共享。是指政府以提升服務(wù)對象的滿意度為中心，實現(xiàn)二元矩陣結(jié)構(gòu)的協(xié)同運(yùn)作而整合的上下級政府、不同政府職能之間的信息資源。政府信息共享是工業(yè)社會背景下的傳統(tǒng)政府走向信息社會環(huán)境下的電子政府的必由之路，是將政府組織機(jī)構(gòu)由層級型的金字塔模式轉(zhuǎn)變?yōu)楸馄交木W(wǎng)絡(luò)化流程模式。流程式和扁平化是信息社會下電子政府的兩個重要特征。

流程式是指政府部門突破職能割據(jù)，以服務(wù)對象為中心來組織政府結(jié)構(gòu)，以事件的周期來組織流程的各個職能環(huán)節(jié)。例如，企業(yè)申報營業(yè)執(zhí)照就是一個事件。需要工商、稅務(wù)、質(zhì)檢等部門共同行使許可職能。電子政府則要追求突破各個獨立的職能部門，建立面向事件的流程和支撐流程自動化運(yùn)行的并聯(lián)許可信息系統(tǒng)。而達(dá)到這個目標(biāo)，關(guān)鍵是要突破現(xiàn)有各個部門的信息孤島系統(tǒng)，實現(xiàn)這些系統(tǒng)的有效整合。在各個橫向的相關(guān)職能部門之間按需實現(xiàn)信息共享，并建立起有效的信息共享制度，解決部門之間的信息不對稱、信息沖突等事?？梢?，跨部門的橫向信息資源共享是實現(xiàn)流程化電子政府的關(guān)鍵。

扁平化是指上下級政府之間突破層級限制，建立上下統(tǒng)一的業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)和中心數(shù)據(jù)庫，更為專業(yè)地、一致地和高效地行使職能。例如，我國的金稅工程、金關(guān)工程等縱向一體化的信息系統(tǒng)工程都是使電子政府走向扁平化的重要措施。多級網(wǎng)絡(luò)和中心數(shù)據(jù)庫技術(shù)能夠支持各個層次的政府職能部門建立統(tǒng)一的信息系統(tǒng)平臺。高層組織機(jī)構(gòu)可以在互聯(lián)網(wǎng)的支持下。利用數(shù)據(jù)庫的共享信息得到基層的組織信息。避免以往信息瞞報、信息失真等現(xiàn)象。從而“拉近”層級組織之間的“距離”，使電子政府的組織機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)扁平化特征。而達(dá)到這個目標(biāo)。關(guān)鍵是要跨越層級實現(xiàn)信息資源的共享，建立統(tǒng)一的信息資源管理制度。可見，跨層級的縱向信息資源共享是實現(xiàn)流程化電子政府的關(guān)鍵。

2 電子政務(wù)的頂層設(shè)計。我國上階段的電子政務(wù)建設(shè)中。信息系統(tǒng)主要是以政府部門為主體而實施的。政府部門為了提高業(yè)務(wù)執(zhí)行效率，建設(shè)信息系統(tǒng)實現(xiàn)業(yè)務(wù)的自動化。提高業(yè)務(wù)處理的效率。因此，電子政務(wù)在提高單項業(yè)務(wù)管理效率的同時，卻沒有與其他政府機(jī)構(gòu)信息系統(tǒng)的互聯(lián)互通和信息資源共享，形成了大量的“信息孤島”現(xiàn)象。電子政務(wù)是一把雙刃劍，信息技術(shù)的使用不但可以提高業(yè)務(wù)效率。而且可以通過信息系統(tǒng)強(qiáng)化部門利益。條塊分割、地域分割、部門分割的政府運(yùn)行體制導(dǎo)致現(xiàn)階段難以實現(xiàn)跨層級。特別是跨部門的整合。這種特有的現(xiàn)象從根本上與電子政務(wù)的理念相沖突，嚴(yán)重違背了網(wǎng)絡(luò)互動共享的特征。電子政務(wù)的管理學(xué)本質(zhì)是利用IT 技術(shù)實現(xiàn)政府組織機(jī)構(gòu)的重組和業(yè)務(wù)流程的再造，以最大程度地提升政府的工作效率和社會服務(wù)能力。它是一場深遠(yuǎn)的政府變革。因此，所謂電子政務(wù)的頂層設(shè)計就是突破條、塊和機(jī)構(gòu)的限制，將整個大政府視為一個有機(jī)的整體，規(guī)劃全局性的、集成化的電子政務(wù)信息體系架構(gòu)。從而加強(qiáng)整個政府各部分之間的交互能力，使得政府轉(zhuǎn)換為一個以服務(wù)對象為中心，而不是以政府職能部門為中心的電子政府架構(gòu)。

3 電子政務(wù)的協(xié)同業(yè)務(wù)梳理。突破條塊分割。梳理出跨機(jī)構(gòu)的協(xié)同型業(yè)務(wù)是電子政務(wù)頂層設(shè)計的核心。協(xié)同型業(yè)務(wù)的梳理是指政府應(yīng)該突破現(xiàn)有多個機(jī)構(gòu)自行其事的模式，以服務(wù)為中心，在網(wǎng)絡(luò)上重組并建立跨職能團(tuán)隊。團(tuán)隊成員之間要實現(xiàn)充分的、按需的信息資源共享，在電子政務(wù)平臺協(xié)同處理事務(wù)。例如城市公共突發(fā)事件的應(yīng)急救援體現(xiàn)了政府的社會管理能力，如果條塊部門信息封閉，將極大響應(yīng)應(yīng)急響應(yīng)效率。如果相關(guān)職能機(jī)構(gòu)組建成團(tuán)隊(如消防部門、醫(yī)療部門、公安部門、地震部門等)。就能高效率地進(jìn)行協(xié)同聯(lián)動式管理，這個跨職能團(tuán)隊就是一個業(yè)務(wù)職能集合，叫做城市應(yīng)急管理團(tuán)隊。團(tuán)隊成員共享城市管理中公共突發(fā)事件的信息資源，實現(xiàn)高效應(yīng)急響應(yīng)聯(lián)動體系。在確定跨機(jī)構(gòu)職能團(tuán)隊的基礎(chǔ)上。要進(jìn)一步梳理出這個業(yè)務(wù)團(tuán)隊負(fù)責(zé)的業(yè)務(wù)流程，例如城市應(yīng)急管理業(yè)務(wù)團(tuán)隊之下的職能包括火災(zāi)應(yīng)急流程、地震應(yīng)急流程、交通事故應(yīng)急流程等等。

4 政府共享信息資源的梳理定位?？鐦I(yè)務(wù)職能團(tuán)隊和跨業(yè)務(wù)部門流程確定之后，就可以明確各個政府部門需要共享什么樣的信息資源、何種方式來這些共享信息資源。也就是說，完善信息資源共享制度要取決于具體的政府業(yè)務(wù)運(yùn)行需求。只要先明確政府業(yè)務(wù)的形式和運(yùn)行特征。才能制訂科學(xué)完善的信息資源共享制度。例如。設(shè)計具體的業(yè)務(wù)流程后，就能科學(xué)地確定共享政務(wù)資源的采集、存儲、傳輸、交換、共享應(yīng)用。就能明確怎樣具體落實“一數(shù)一源，一源多用”、“誰采集、何時采集、誰來維護(hù)”等原則。例如，火災(zāi)救急流程確定后，消防部門、公安部門和醫(yī)院就可以確定共享城市電子地圖來實現(xiàn)協(xié)同應(yīng)急響應(yīng)。這三個部門的電子地圖信息就要嚴(yán)格制定管理規(guī)范：原則上要指定一個部門的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)為基準(zhǔn)，其他兩個部門不能二次采集和開發(fā)重復(fù)信息。另外這個部門作為共享數(shù)據(jù)的源頭。要承擔(dān)信息資源一口采集和維護(hù)的職責(zé)。

三、頂層設(shè)計視角下的政府信息共享對策

1 政府信息共享的立法保障。早在20世紀(jì)80年代。美國政府就提出了“重塑政府”的電子政務(wù)運(yùn)動。然后對全國的電子政務(wù)進(jìn)行頂層設(shè)計，確定跨越政府機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)功能團(tuán)隊并梳理出跨機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)流程，進(jìn)而制訂了各個政府機(jī)構(gòu)具體的信息資源共享的管理制度。同時。為了執(zhí)行頂層設(shè)計，規(guī)范縱向各級政府和橫向政府部門之間的信息采集工作。保證電子政務(wù)按照頂層設(shè)計來順利實施。美國制定了《信息自由法》、《陽光下的政府法》、《聯(lián)邦信息資源管理政策》等法律法規(guī)。要求各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)克服信息壟斷。重視信息資源共享。提高異構(gòu)硬件、軟件和網(wǎng)絡(luò)平臺的互操作性。頂層設(shè)計運(yùn)動和立法工作的協(xié)同配合。使美國電子政務(wù)成為全世界電子政務(wù)建設(shè)的模版。

從我國的電子政務(wù)實踐來看，長期以來以部門為主體電子政務(wù)建設(shè)。很少考慮縱向?qū)蛹壓蜋M向部門之間的信息共享和政務(wù)協(xié)同，導(dǎo)致了“信息孤島”和“信息壁壘”。由于缺乏全國性的電子政務(wù)頂層設(shè)計，協(xié)同型的政府業(yè)務(wù)沒有系統(tǒng)的理清，也就難以確定如何共享信息資源。不能制定合理規(guī)范的信息資源管理制度，所以也導(dǎo)致政府信息資源共享的立法工作缺乏依據(jù)。首先。目前出臺的政務(wù)信息資源共享有關(guān)規(guī)定，大多數(shù)是規(guī)范性和政策性文件。關(guān)鍵領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)立法欠缺。政務(wù)信息資源共享涉及信息采集、存儲、加工、交換等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，由于缺乏詳細(xì)地政務(wù)信息資源共享制度，導(dǎo)致所制訂的法律法規(guī)遠(yuǎn)不能滿足實際電子政務(wù)建設(shè)的需要。如果系統(tǒng)地實現(xiàn)了電子政務(wù)的頂層設(shè)計，各個政府機(jī)構(gòu)的信息資源共享制度就能明晰，立法工作就能有科學(xué)的依據(jù)并能深入細(xì)致的制訂。第二。政務(wù)信息資源共享立法缺乏力度，當(dāng)前階段針對政府部門開發(fā)電子政務(wù)平臺，形成政府部門利益壟斷的現(xiàn)象要在立法層面徹底杜絕。信息資源是公共資源的重要部分。任何部門和機(jī)構(gòu)都無權(quán)對其進(jìn)行壟斷并尋求尋租利益，在涉及國家安全以外的信息資源，除了采集、處理等必要的成本補(bǔ)償外。要無條件為頂層設(shè)計中業(yè)務(wù)職能團(tuán)隊的其他政府機(jī)構(gòu)提供共享。立法中應(yīng)明確政府機(jī)構(gòu)擁有信息資源的“共享權(quán)”。政府有共享其它政府機(jī)構(gòu)信息資源的權(quán)利，也有為其他政府機(jī)構(gòu)提供信息資源共享的責(zé)任。要在立法中明確規(guī)范政務(wù)資源共享的方法和程序，嚴(yán)格遵循政府資源共享的制度。

2 政府信息共享的推進(jìn)體制。電子政務(wù)是一場“重塑政府”的改革運(yùn)動。政府信息資源共享是實現(xiàn)這種革命的必經(jīng)之路。因此。對政府信息資源共享的認(rèn)知不能停留在信息技術(shù)層面或信息管理層面，它是實現(xiàn)政府組織機(jī)構(gòu)重組和業(yè)務(wù)流程再造的根本。既然政府信息資源共享與政府變革有著強(qiáng)大的關(guān)聯(lián)，所以實質(zhì)性地推進(jìn)這項龐大的系統(tǒng)工程。需要一個強(qiáng)力的推進(jìn)體制來保障。政府首席信息官(Chief Information Ofl$cer，CIO)體制已被美國、加拿大和新加坡等國家證明是推進(jìn)信息資源共享的最有效體制。但由于政府運(yùn)行體制的差異，中國的電子政務(wù)頂層設(shè)計方案與其他國家是不同的。因此，要結(jié)合本國的電子政務(wù)頂層設(shè)計方案。建立適合的政府CIO體制。

政府信息資源共享制度要依據(jù)電子政務(wù)的頂層設(shè)計來進(jìn)行。頂層設(shè)計是一種自頂向下的規(guī)劃設(shè)計方案。其中，跨職能團(tuán)隊形成的部門集合要共享信息資源。高效率的實現(xiàn)政務(wù)協(xié)同。為了使政府CIO體制應(yīng)具有從上到下的執(zhí)行能力。確保頂層設(shè)計的貫徹實施，政府CIO體制要在立法上保證至少三方面的權(quán)力特征：(1)每個層級的政府、各個政府機(jī)構(gòu)都應(yīng)該設(shè)置政府CIO。(2)政府CIO應(yīng)該實施垂直管理體制，其人事管理權(quán)和工資獎勵不受所在部門的管轄。(3)政府CIO在其所在機(jī)構(gòu)還要具有業(yè)務(wù)流程的決定權(quán)和信息資源的處置權(quán)。只有滿足這三個方面的特征。頂層設(shè)計的執(zhí)行才能有體制保障，政府信息資源才能實現(xiàn)共享。

另外，在電子政務(wù)頂層設(shè)計方案中，針對每個跨職能團(tuán)隊集合都要對應(yīng)建立一個政府CIO聯(lián)盟小組，選出組長作為總協(xié)調(diào)。按照頂層設(shè)計的既定方案。政府CIO聯(lián)盟小組可以定期舉行會議，共同研討跨機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)流程的確認(rèn)和信息資源共享的制度，監(jiān)管協(xié)同業(yè)務(wù)的運(yùn)行和信息共享制度的落實。聯(lián)盟小組制度可以切實推進(jìn)政府信息資源共享。最終實現(xiàn)頂層設(shè)計中的協(xié)同政務(wù)目標(biāo)。

3 政府信息共享的績效保障機(jī)制。國外電子政府建設(shè)成功的經(jīng)驗表明，績效管理是推進(jìn)政府信息共享的核心措施。例如美國1993年出臺了《政府績效與結(jié)果法》和《聯(lián)邦績效檢查》作為電子政務(wù)建設(shè)的制度基礎(chǔ)。其核心是以“政府信息資源管理”、“政府信息資源的統(tǒng)一定位體系”、“政府行政的績效”為評估的主脈絡(luò)，推進(jìn)電子政府的向著信息共享和政務(wù)協(xié)同來發(fā)展；加拿大、英國、新加坡、澳大利亞等國家也確立了類似電子政府的績效機(jī)制、績效法規(guī)和績效評價方法?？冃гu估是這些國家保障電子政務(wù)頂層設(shè)計執(zhí)行的重要機(jī)制。

績效評估是推進(jìn)政府部門信息資源共享的重要手段和長效機(jī)制，它是重要的控制和反饋環(huán)節(jié)。一套系統(tǒng)地績效評估指標(biāo)不僅能起到考核評價的作用。更重要的是。它對被評估對象的發(fā)展起到導(dǎo)向作用。因此，績效評估是頂層設(shè)計的重要驅(qū)動力。按照頂層設(shè)計的目標(biāo)設(shè)計績效評估的具體指標(biāo)和指標(biāo)權(quán)重，就可以引導(dǎo)評估對象向既定目標(biāo)健康發(fā)展。要想使績效評估指標(biāo)能起到這樣導(dǎo)向作用，要設(shè)置相應(yīng)的績效評估控制機(jī)制。將評估結(jié)果與具體獎懲措施相掛鉤，建立科學(xué)而有效的激勵約束機(jī)制。例如與部門年度工作績效掛鉤，或與該部門信息化項目的審批掛鉤等。

現(xiàn)階段的政府信息共享評估指標(biāo)應(yīng)該包括兩個部分，直接評估指標(biāo)和間接評估指標(biāo)。直接評估指標(biāo)包括：資源共享指標(biāo)應(yīng)從部門間系統(tǒng)平臺共享、部門間信息資源共享等方面來度量；標(biāo)準(zhǔn)協(xié)同指標(biāo)要從信息資源目錄體系、信息資源交換體系、公文流轉(zhuǎn)標(biāo)準(zhǔn)、安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面來度量。資源共享指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)協(xié)同指標(biāo)是直接針對“信息孤島”的。在現(xiàn)階段要加大這兩項指標(biāo)的評分權(quán)重?？己苏畽C(jī)構(gòu)信息資源共享的直接建設(shè)效果。間接評估指標(biāo)包括：工作協(xié)同指標(biāo)和客戶滿意度指標(biāo)是針對電子政務(wù)系統(tǒng)的具體應(yīng)用效果進(jìn)行評估。其中。工作協(xié)同指標(biāo)主要在統(tǒng)一的電子政務(wù)平臺上。衡量跨政府部門的協(xié)同工作效率；客戶滿意度指標(biāo)是用于度量廣大公民和企業(yè)等對于電子政務(wù)系統(tǒng)的服務(wù)滿意度。這兩項指標(biāo)評估由于信息共享和協(xié)同應(yīng)用引起的政府效率變化，間接地評估了政府信息資源共享的情況。直接評估指標(biāo)和間接評估指標(biāo)將產(chǎn)生頂層設(shè)計目標(biāo)的驅(qū)動效應(yīng)。體現(xiàn)績效機(jī)制的激勵作用和鞭策作用。

四、總結(jié)

政府信息共享是電子政務(wù)的重要特征，是實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)政務(wù)協(xié)同不可缺少的條件。政府信息共享是實現(xiàn)電子政務(wù)變革理念的關(guān)鍵，將導(dǎo)致政府組織機(jī)構(gòu)重組和業(yè)務(wù)流程再造。因此，推進(jìn)電子政務(wù)的政府信息共享是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。政府業(yè)務(wù)的運(yùn)行模式?jīng)Q定政府信息資源如何采集、加工、處理和維護(hù)，即科學(xué)的政府信息共享制度要依賴電子政務(wù)的頂層業(yè)務(wù)設(shè)計。

本文以電子政務(wù)的頂層設(shè)計為分析主線。從立法保障、推進(jìn)體制、績效機(jī)制三個不同方面提出具體的思路，推進(jìn)政府信息共享。以期實現(xiàn)真正的電子政務(wù)理念。