摘要：要解決土地違法現(xiàn)象屢禁不止和周期性大量出現(xiàn)的問題，不能再走治理一反復一再治理一再反復的老路，必須采取治本之策，從體制、機制、法制等方面入手，加快制度建設步伐，從源頭上加以解決。

土地資源是不可再生的資源，土地資源的保護工作關(guān)系到我國經(jīng)濟社會的發(fā)展和人民的生存，關(guān)系到社會的穩(wěn)定，也關(guān)系到我國生態(tài)環(huán)境的保護和改善。但近年來，隨著我國的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的推進，土地違法活動越來越猖獗，大量土地特別是耕地被占用。土地違法治理工作面臨嚴峻的挑戰(zhàn)，預從源頭上加以解決此問題，必須從體制、機制、法制等方面入手，加快制度建設步伐。

1 深入貫徹構(gòu)建國土資源保障和促進科學發(fā)展新機制的理念

經(jīng)濟發(fā)展中急躁情緒產(chǎn)生的根源在于把經(jīng)濟增長看成是目的，而不是手段。如果不拋棄這一觀念，急躁情緒就很難克服。可持續(xù)發(fā)展是我國的發(fā)展戰(zhàn)略，這一戰(zhàn)略的核心是從以前單純追求經(jīng)濟增長轉(zhuǎn)向統(tǒng)籌人口、資源、環(huán)境與經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。這種科學發(fā)展觀強調(diào)經(jīng)濟增長是實現(xiàn)人類發(fā)展這一目標的手段，而不是目的。是增長為人類服務，而不是人類為增長服務。要把科學發(fā)展觀，構(gòu)建國土資源保障和促進科學發(fā)展新機制從理念變?yōu)楝F(xiàn)實，必須采取具體的措施，把這種理念貫穿到我國政治和經(jīng)濟運行系統(tǒng)的各個環(huán)節(jié)。在政治系統(tǒng)中，可以把全面發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展用比較科學的方法予以標準化，用以評估、考核政府和領導干部的政績，對急功近利的決策予以約束。在經(jīng)濟運行系統(tǒng)中，把土地供給、集約利用作為調(diào)控經(jīng)濟運行的重要手段，以約束盲目重復建設和經(jīng)濟的粗放發(fā)展。

2 改革和強化土地的國家管理職能

首先，國務院土地主管部門應強化宏觀調(diào)控和監(jiān)督管理。堅持實行最嚴格的耕地保護制度，牢牢把握保護耕地的主線，嚴格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的總量，加強對各地保護耕地、集約利用土地、維護健康的土地市場環(huán)境的監(jiān)督管理，適當下放建設用地的審批權(quán)。這樣就可以比較有效地減少審批環(huán)節(jié)，提高行政效率。其次，要建立省以下垂直的土地管理體制。在目前情況下，可考慮將市、縣國土資源管理部門從當?shù)卣蛄兄蟹蛛x出來，包括人、財、物，直接歸省國強對省級國土資源管理部門領導干部的雙重管理。這樣，有利于加強對地方實施土地法律、法規(guī)和規(guī)劃的監(jiān)督，排除地方行政干預，遏制地方保護主義。第三，要提高土地利用總體規(guī)劃的權(quán)威性，抓住兩個關(guān)鍵環(huán)節(jié)：一是提高土地利用總體規(guī)劃的科學性，堅持實事求是，做好與城市總體規(guī)劃和其他規(guī)劃的協(xié)調(diào)工作。二是適當分離規(guī)劃制定和實施管理的職能，把制定和修改的權(quán)力放在一個部門，實施管理的職能放在國土資源管理部門。這樣分離的好處是兩個部門可以互相監(jiān)督，修改規(guī)劃的成本提高了，能夠有效避免突破規(guī)劃或為迎合開發(fā)商或政府的需要隨意修改規(guī)劃。

3 加快推進征地制度改革進程

改革征地制度的關(guān)鍵在于合理分配農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地產(chǎn)生的增值收益，讓農(nóng)民分享中國經(jīng)濟增長的利益。改革征地制度應從兩方面人手：首先要縮小征地范圍。要嚴格規(guī)定政府動用征地權(quán)的條件，這個條件就是因公共利益的需要。要嚴格界定公共利益，這樣將把很大一部分用地包括經(jīng)營性用地排擠出征地范圍。這部分用地可以在市場中購買，包括向集體經(jīng)濟組織或農(nóng)民購買，當然這種購買要接受國家的行政管理。縮小征地范圍帶來的好處，一是減少了交易環(huán)節(jié)，土地交易變成了交易雙方的事情；二是提高了農(nóng)民在土地交易中的談判地位，可以有效保障失地農(nóng)民的權(quán)益。其次要提高征地補償標準。政府征地意味著被征地單位必須將土地賣給政府，補償標準應該按照市場價格確定，而不是硬性定價，更不是無條件地壓低補償標準。改革征地制度將會有效地控制征地規(guī)模，控制占用耕地，減少土地違法行為，因為征地與出讓土地過程中產(chǎn)生的增值收益分配市場化了，對這一收益分配的行政干預將從這個領域退出。

4 完善土地產(chǎn)權(quán)制度

產(chǎn)權(quán)制度是市場經(jīng)濟的基礎，只有完善產(chǎn)權(quán)制度，才能有正常的交易，才能有良好的市場秩序。大量土地違法行為的產(chǎn)生與我國土地產(chǎn)權(quán)制度的不完善有很大關(guān)系。完善土地產(chǎn)權(quán)制度應從以下三方面入手：一是完善劃撥土地使用權(quán)制度，明確產(chǎn)權(quán)主體、權(quán)利及交易條件。二是完善農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)。改革征地制度的前提就是要承認和保護農(nóng)民集體土地所有權(quán)，讓農(nóng)民集體經(jīng)濟組織或農(nóng)民在符合國家規(guī)定的條件下，真正擁有占有、使用、經(jīng)營和處置的權(quán)利，如果沒有這一前提，征地改革是難以進行的。三是積極探索土地產(chǎn)權(quán)制度深層次的問題，包括國有土地所有權(quán)如何行使的問題，其權(quán)益如何體現(xiàn)的問題，農(nóng)民集體土地所有權(quán)交易的問題。完善土地產(chǎn)權(quán)制度是我國土地市場秩序根本好轉(zhuǎn)，大規(guī)模消除土地違法行為的根本途徑。土地產(chǎn)權(quán)制度的完善意味著對土地交易不適當行政干預的退出，意味著土地產(chǎn)權(quán)主體能夠在權(quán)利明確的前提下追求交易的利益最大化增加了交易收益的確定性，加之政府強有力的執(zhí)法和監(jiān)管，將會大幅度地減少土地非法交易數(shù)量。

5 切實轉(zhuǎn)變政府職能

首先，要進一步加強政府對土地市場的宏觀調(diào)控，遏制隨意的直接的微觀管理。要建立和完善政府調(diào)控土地市場的制度，使之走向制度化、規(guī)范化。同時，要增強政府的服務和監(jiān)督功能，使土地市場健康發(fā)展，防患于未然。其次，要建立適應市場配置方式的政府供應土地的管理方式。在中國土地市場的現(xiàn)實中，政府是主要的供給方，另一方是不同所有制的投資主體。在這種情況下，就必須改變過去那種面對同一投資主體的管理方式，即計劃立項、規(guī)劃選址、財政撥款，土地管理部門提供土地的管理方式。在政府供應土地前，計劃、規(guī)劃、土地等職能部門應相互協(xié)調(diào)配合，做好相應的工作，并落實在政府供應土地的合同中。