摘要：本文主要介紹了我國(guó)政府投資工程代建制模式及作用，并介紹了重慶市試行代建制的模式和情況。應(yīng)用委托一代理理論對(duì)代建制進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)學(xué)分析，指出了代建制試行中出現(xiàn)的問(wèn)題，并提出了幾點(diǎn)建議。

關(guān)鍵字：政府投資工程；代建制；委托一代理理論

一、引言

在過(guò)去的近二十多年間，我國(guó)對(duì)政府投資工程基本上延續(xù)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期“投資、建設(shè)、管理、使用”混為一體的集中管理模式。在這種模式下，由于行政權(quán)力直接介入工程項(xiàng)目的實(shí)施，形成了一大批“釣魚(yú)工程”、“三超工程”，引發(fā)了大量的投資“黑洞”和工程腐敗現(xiàn)象，直接影響了工程質(zhì)量和投資效益，造成社會(huì)資源的極大浪費(fèi)和建筑市場(chǎng)的混亂。為了改變這種現(xiàn)象，上海、廈門(mén)、重慶等一些大中城市早在1997年就開(kāi)始在建設(shè)部的指導(dǎo)下通過(guò)設(shè)立企業(yè)的建設(shè)代理機(jī)構(gòu)，分離政府的投資、投資管理和工程管理等責(zé)任，試點(diǎn)成立了一批“代建制”企業(yè)。

二、代建制的定義及作用

1 代建制定義

代建制是指政府通過(guò)招標(biāo)的方式，選擇社會(huì)專(zhuān)業(yè)化的項(xiàng)目管理單位，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資管理和建設(shè)組織實(shí)施工作，項(xiàng)目建成后交付使用單位的制度。代建期間代建單位按照合同約定代行項(xiàng)目建設(shè)的投資主體職責(zé)。

2代建制的作用

(1)項(xiàng)目控制得到真正落實(shí)

代建制嚴(yán)格以合同管理為核心，項(xiàng)目的功能、投資、質(zhì)量和進(jìn)度要求在使用人與代建人的委托代理合同中一經(jīng)確定，便不得隨意改動(dòng)。代建人將全心全意做好項(xiàng)目控制工作，使用人監(jiān)督合同的執(zhí)行和代建人的工作情況，對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施一般不能無(wú)故干涉。

(2)工程建設(shè)管理專(zhuān)業(yè)化

代建單位的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員、管理人員和其豐富的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)來(lái)，彌補(bǔ)業(yè)主在專(zhuān)業(yè)知識(shí)、建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)等方面的不足，實(shí)現(xiàn)了建設(shè)管理的專(zhuān)業(yè)化，資源的合理配置和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

(3)有利于遏制腐敗

代建制打破了傳統(tǒng)體制中‘投、建、管、用’四位一體的模式，使各環(huán)節(jié)彼此分離、互相制約。使用人不再介入項(xiàng)目前期服務(wù)、建設(shè)施工及材料設(shè)備采購(gòu)等環(huán)節(jié)的招標(biāo)定標(biāo)活動(dòng)，代建人在透明的環(huán)境下進(jìn)行招標(biāo)，公開(kāi)、公平、公正地定標(biāo)，這將有利于遏制政府投資工程過(guò)程中的腐敗。

(4)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制發(fā)揮充分

代建制采用多道環(huán)節(jié)的招標(biāo)采購(gòu)，競(jìng)爭(zhēng)充分，無(wú)論是投標(biāo)代建的單位還是投標(biāo)前期咨詢、施工或設(shè)備材料供應(yīng)的單位，必然會(huì)盡其所能，以合理的報(bào)價(jià)提供最優(yōu)的技術(shù)方案、服務(wù)和產(chǎn)品，這不僅有利于降低項(xiàng)目總成本，還能起到優(yōu)化項(xiàng)目的作用。

(5)政府對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)管更加規(guī)范有力

代建制有利于政府加強(qiáng)對(duì)投資項(xiàng)目的監(jiān)管。政府主要以合同管理為中心，制衡各方。項(xiàng)目審批部門(mén)根據(jù)國(guó)家政策審批項(xiàng)目的建設(shè)內(nèi)容、投資、規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)，并下達(dá)項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃和資金使用計(jì)劃；財(cái)政部門(mén)將政府資金集中起來(lái)，根據(jù)發(fā)展改革部門(mén)下達(dá)的資金使用計(jì)劃直接撥付給代建人；發(fā)展改革、財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察等部門(mén)運(yùn)用審計(jì)、監(jiān)察等手段，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行強(qiáng)力有效的外部監(jiān)督。

推廣代建制管理是整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的一項(xiàng)治本之策，是保證工程質(zhì)量、提高投資效、益的主要措施，也是轉(zhuǎn)變政府職能的客觀要求，更是從源頭上遏制腐敗、減少行政成本和提高效率的重要保障。

三、重慶市代建制模式簡(jiǎn)介

目前，我國(guó)許多城市對(duì)政府工程試行了代建制，并取得了可喜的成效。這些地區(qū)的具體做法并不是完全一樣，但其指導(dǎo)思想?yún)s是基本一致的。在代建制的試行過(guò)程中，上海市、深圳市、重慶市的做法比較有代表性，以重慶市為例進(jìn)行論述：

重慶市在政府投資項(xiàng)目管理體制改革，特別是代建制的試行方面很早就開(kāi)始探索。重慶江北機(jī)場(chǎng)建設(shè)過(guò)程中進(jìn)行了代建制試點(diǎn)，并取得了圓滿成功，此外，重慶市紀(jì)委大廈、博物館、市人大、機(jī)關(guān)生活住宅等項(xiàng)目均采用了代建制模式，所有代建項(xiàng)目都很好地控制了投資，最大限度地降低了建設(shè)成本。在試點(diǎn)成功的基礎(chǔ)上，重慶市又對(duì)深圳、安徽等地的代建制管理辦法進(jìn)行了學(xué)習(xí)，2002年和2003年，重慶市政府分別出臺(tái)了《重慶市政府公益性項(xiàng)目建設(shè)管理代理制暫行辦法》和《重慶市政府投資項(xiàng)目管理辦法》，以法規(guī)的形式對(duì)本市的政府投資項(xiàng)目進(jìn)行了規(guī)范。

重慶市按“投、建、管、用”適當(dāng)分離的建設(shè)管理原則，成立了城市建設(shè)發(fā)展有限公司，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)政府投資項(xiàng)目的管理。政府成立城投公司作為項(xiàng)目業(yè)主，政府主管部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)建設(shè)工程項(xiàng)目管理市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管；業(yè)主按招標(biāo)合同選擇項(xiàng)目管理公司，并負(fù)責(zé)投融資和建設(shè)資金管理，接受財(cái)政部門(mén)審核；項(xiàng)目管理企業(yè)按合同負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)管理，并接受政府和業(yè)主的監(jiān)管。

政府投資主管部門(mén)采用招標(biāo)投標(biāo)方式選定一個(gè)項(xiàng)目管理公司作為代建單位，與作為“被代理人”的使用單位簽訂“代建合同”，屬于“指定代建合同”。

“指定代理合同”模式的實(shí)質(zhì)：政府投資主管部門(mén)指定代建單位作為使用單位的代理人，對(duì)項(xiàng)目工程建設(shè)施工進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化組織管理，并代理使用單位采用招標(biāo)方式簽訂建設(shè)工程承包、監(jiān)理、設(shè)備采購(gòu)等合同。但在該模式下，政府投資主管部門(mén)不是合同當(dāng)事人。

四、代建制模式中的委托一代理關(guān)系經(jīng)濟(jì)分析

1、委托一代理關(guān)系

在代建制中參與者一般包括投資方、項(xiàng)目公司、代建單位、融資機(jī)構(gòu)、承包方、供應(yīng)商、監(jiān)理單位、使用單位。由于各參與方加入項(xiàng)目的目標(biāo)、利益、掌握的信息和所處的地位不同，從而引發(fā)委托一代理關(guān)系。項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中存在高度信息不對(duì)稱(chēng)性，項(xiàng)目的資產(chǎn)規(guī)模越大，周期越長(zhǎng)，有效監(jiān)督越困難，風(fēng)險(xiǎn)越高，腐敗與共謀問(wèn)題越容易發(fā)生。信息不對(duì)稱(chēng)可能導(dǎo)致兩種后果：

1.1 逆向選擇

具體表現(xiàn)如政府如何選擇合適的代建單位，各參與投標(biāo)的代建單位從維護(hù)自身利益出發(fā)，都可能存在信息不完全披露或隱藏真實(shí)信息的動(dòng)機(jī)，形成項(xiàng)目逆向選擇的風(fēng)險(xiǎn)。

1.2 道德風(fēng)險(xiǎn)

表現(xiàn)為各參與方的執(zhí)行人員背離職業(yè)道德，玩忽職守，貪污受賄；招投標(biāo)及建設(shè)過(guò)程中，承包商采取低報(bào)價(jià)高索賠、以次充好、偷工減料等虛假手段完成合同規(guī)定的任務(wù)；承包商故意履約不力，迫使投資者追加投資；承包商在接受監(jiān)理單位的監(jiān)督時(shí)，采取隱瞞、行賄或勾結(jié)等方式化解項(xiàng)目驗(yàn)收面臨的障礙；監(jiān)理單位有意迎合投資方和項(xiàng)目公司的偏好，置法律規(guī)章于不顧，采取不正當(dāng)手段推動(dòng)項(xiàng)目進(jìn)展等。

2、委托一代理關(guān)系的治理機(jī)制

逆向選擇風(fēng)險(xiǎn)與道德風(fēng)險(xiǎn)都與信息不完備密切相關(guān)，要管理委托一代理關(guān)系，首要任務(wù)就是盡可能掌握委托一代理關(guān)系的全部真實(shí)信息，二要合理指定激勵(lì)和監(jiān)督費(fèi)用。

2.1逆向選擇的預(yù)防機(jī)制

解決逆向選擇問(wèn)題的關(guān)鍵是委托人掌握關(guān)于代理人的信息，主要通過(guò)誘使代理人披露真實(shí)信息和委托人根據(jù)某種可觀測(cè)的信息判斷代理人的真實(shí)信息兩種方式進(jìn)行。

就重慶市而言，市政府規(guī)定，必須同時(shí)具備四個(gè)方面條件的單位，方可向市建委申請(qǐng)從事代理工作：一是具有綜合甲級(jí)工程設(shè)計(jì)資質(zhì)，或者綜合甲級(jí)監(jiān)理資質(zhì)，或者本專(zhuān)業(yè)施工總承包一級(jí)以上資質(zhì)，或者綜合甲級(jí)工程咨詢資質(zhì)；二是具有相應(yīng)資產(chǎn)；三是具有與建設(shè)管理相適應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目管理體系；四是具有工程建設(shè)規(guī)模和技術(shù)要求相適應(yīng)的技術(shù)、造價(jià)、財(cái)務(wù)和管理等方面的專(zhuān)業(yè)人員，并具有從事同類(lèi)工程管理的經(jīng)驗(yàn)。為此，市建委發(fā)文，對(duì)申請(qǐng)條件進(jìn)行了細(xì)化，將代理機(jī)構(gòu)分為甲、乙兩個(gè)等級(jí)：甲級(jí)可代理所有項(xiàng)目的建設(shè)管理：乙級(jí)可代理總投資3000萬(wàn)元以下項(xiàng)目的建設(shè)管理。

委托人也可通過(guò)特殊方式收集、篩選和識(shí)別代理人私人信息。例如發(fā)售招標(biāo)文件之前的資格預(yù)審程序?qū)嵸|(zhì)就是淘汰不具備資格的承包商。委托人還可以制定特殊的合同條款來(lái)識(shí)別代理人類(lèi)型，不能接受合同條件的代理人則被視為不是項(xiàng)目適宜的合作伙伴。

2.2 道德風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防機(jī)制

a激勵(lì)的精心安排

通過(guò)物質(zhì)激勵(lì)與聲譽(yù)激勵(lì)、與成效掛鉤的合同價(jià)格、利用相關(guān)合同的制衡機(jī)制分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)等。通過(guò)精心設(shè)計(jì)的一系列合同強(qiáng)化各參與方之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、通過(guò)相互協(xié)調(diào)的一系列行動(dòng)致力于實(shí)現(xiàn)附加價(jià)值時(shí)，各方之間就不會(huì)簡(jiǎn)單地相互轉(zhuǎn)嫁成本，而是從節(jié)約時(shí)間、減少工作量和降低監(jiān)督費(fèi)用中受益。如果各參與方全力以赴為項(xiàng)目努力的收益總是大于不那么投入時(shí)的收益，那么它們總會(huì)做出有利于項(xiàng)目的行動(dòng)選擇。

b監(jiān)督的有效行使

監(jiān)督的目的在于事前控制風(fēng)險(xiǎn)。與激勵(lì)類(lèi)似，監(jiān)督措施也應(yīng)是程序化和合同化的，可通過(guò)技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和使用功能的詳細(xì)描述體現(xiàn)投資者和項(xiàng)目公司的監(jiān)督；合同是項(xiàng)目建設(shè)的綱領(lǐng)性文件，合同的嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范和準(zhǔn)確無(wú)誤本身就構(gòu)成一種有效監(jiān)督。

五、存在的問(wèn)題

雖然對(duì)政府投資公益性項(xiàng)目實(shí)施代建制的嘗試取得了一定的成效，但在推行代建制的過(guò)程中，還存在一些及待解決的問(wèn)題。

一是此“指定代理合同”模式，投資和資金的管理權(quán)仍然掌握在使用單位手中，投資人“政府投資主管部門(mén)”不是“合同當(dāng)事人”，政府投資主管部門(mén)在選定代建單位后，實(shí)際上不能對(duì)項(xiàng)目投資資金的運(yùn)用和工程建設(shè)施工進(jìn)行有效監(jiān)督，以保證代理質(zhì)量和代理市場(chǎng)規(guī)范、有序、健康發(fā)展。二是代理費(fèi)偏低，代理機(jī)構(gòu)缺乏內(nèi)在動(dòng)力。三是代理機(jī)構(gòu)的總體素質(zhì)和水平不高。

六、完善代建制項(xiàng)目管理模式的幾點(diǎn)思考

1 建立有效的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

當(dāng)前具有代建資格的項(xiàng)目管理公司不多，缺乏有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，要形成契約化、規(guī)范化的代建制市場(chǎng)，就要引入競(jìng)爭(zhēng)，開(kāi)放市場(chǎng)，允許更多的項(xiàng)目管理公司參與政府投資項(xiàng)目的代理。眾多的代建單位競(jìng)爭(zhēng)也使得私人信息公開(kāi)化并傾向于市場(chǎng)的均衡水平，競(jìng)爭(zhēng)保證了信息公開(kāi)，避免了政府主管部門(mén)在招標(biāo)投標(biāo)過(guò)程中，由于信息劣勢(shì)而造成的逆向選擇。

2 加強(qiáng)合同管理

在代建制項(xiàng)目管理模式中，必須通過(guò)合同來(lái)約定各方的權(quán)利與義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)與收益等關(guān)系。政府通過(guò)合同來(lái)約束代建單位的行為，代建單位必須嚴(yán)格履行合同。同時(shí)代建單位也通過(guò)與承包單位簽訂的合同，確定承包單位的工作責(zé)任、工作范圍及工程價(jià)款。

3 實(shí)行工程擔(dān)保和保險(xiǎn)制度

鑒于目前代建制項(xiàng)目管理模式尚處于起步階段，絕大多數(shù)代建單位規(guī)模較小，無(wú)力承擔(dān)較大的合同風(fēng)險(xiǎn)和工程風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)行工程擔(dān)保和保險(xiǎn)制度不失為化解合同風(fēng)險(xiǎn)的有效途徑。即代建單位必須向政府主管部門(mén)提出履約承諾，并將這一條件列為承建政府投資項(xiàng)目的準(zhǔn)入條件，同時(shí)應(yīng)在政府投資和代理費(fèi)用中各拿出一塊，合并單列為工程保險(xiǎn)費(fèi)，以保障工程風(fēng)險(xiǎn)能通過(guò)保險(xiǎn)公司轉(zhuǎn)移分散，確保政府投資項(xiàng)目的順利實(shí)施。

實(shí)行工程投標(biāo)擔(dān)保及設(shè)計(jì)責(zé)任保險(xiǎn)后，中標(biāo)的勘察設(shè)計(jì)單位及施工單位等必須向代建單位提供履約保函，政府主管部門(mén)則提供工程款支付擔(dān)保以確保投資項(xiàng)目成功。