摘要：自然災害一直以來是困擾我國經(jīng)濟發(fā)展及人民群眾日常生活正常進行的重要因素之一。自然災害中政府管理協(xié)調(diào)作用的發(fā)揮對于災害的救助、災后重建以及災區(qū)社會治安的穩(wěn)定等方面都起著積極的作用。本文在分析自然災害對我國國民經(jīng)濟及人民群眾社會、文化生活造成的影響的基礎上，對我國政府在自然災害中的管理職能進行了一定的分析，并對我國政府應如何提高其在自然災害的預防、救助方面的能力提出了一些建議。

關鍵詞：自然災害；社會影響；政府職能；政府形象；自然災害防范體系

1 前言

隨著世界人口的迅速增長、城市化進程的加快以及人類生存所依靠的自然環(huán)境的急劇破壞，自然災害成為了當今制約人類社會發(fā)展的重要因素。作為世界上自然災害較為嚴重的少數(shù)國家之一，我國更是面臨著自然災害種類繁多、受災面積廣、災害強度大以及災害發(fā)生頻度高等諸多難題。

近年來我國自然災害發(fā)生的頻度與強度成逐年上升趨勢，特別是2008年上半年我國更是遭遇了南方雨雪冰凍災害及汶川地震兩起重大自然災害。據(jù)不完全統(tǒng)計，南方雨雪冰凍災害共造成湖南、貴州等近20個省(區(qū)、市)不同程度受災，造成直接經(jīng)濟損失近1516.5億元。而截止到六月二十八日汶川重大地震已造成四川地區(qū)遇難人數(shù)高達六萬八千六百多人，失蹤一萬八千四百多人，重災區(qū)面積達十萬多平方公里，經(jīng)濟損失約700億到1400億人民幣之間(本數(shù)據(jù)由國際風險模型公司估測)。從上述例子我們可以看出，自然災害不僅成為了制約我國經(jīng)濟發(fā)展的重要瓶頸，也成為了影響我國政治穩(wěn)定、經(jīng)濟和社會健康發(fā)展的重要因素。 但是，我們也應該同時看到，自然災害在給我國政府帶來巨大挑戰(zhàn)的同時，也為我國政府樹立權(quán)威形象、獲得民眾支持和建立良好的信任關系提供了良好的機遇。我國政府作為社會公共秩序的協(xié)調(diào)者、社會公共物品的提供者以及相關法令法規(guī)的制定者，應當在自然災害中不斷提升自身管理職能，發(fā)揮作為全國政治、經(jīng)濟及社會局勢管理者的職責與作用。

2 政府在自然災害中管理職能的發(fā)揮

自然災害的發(fā)生在一定程度上具有突發(fā)性、直接性、難防范性等特點，再加上隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，全國乃至全世界成為了一個緊密相連的經(jīng)濟共同體，一個地區(qū)或國家發(fā)生重大自然災害對全國其它地區(qū)乃至全世界經(jīng)濟都會發(fā)生重大影響。本文主要從自然災害對我國社會、經(jīng)濟、文化等方面的影響進行了分析，并對政府在自然災害中應發(fā)揮的管理職能提出了相關的建議。

2.1 災害發(fā)生后政府應進行及時有效的救助及災區(qū)安撫重建工作。

自然災害的發(fā)生往往伴隨著大量人員傷亡、大量傷者及被困人員等待救助、商業(yè)停滯、信息阻斷、社會功能癱瘓等諸多問題。同時也有可能導致嚴重的社會、經(jīng)濟影響后果，如嚴重的社會心理動蕩、失業(yè)以及政府信任危機等問題。因此，在自然災害發(fā)生后，政府必須采取積極有效的措施來保證受災地區(qū)的救助及安撫重建工作的有效進行。

首先，政府應調(diào)動全國各地區(qū)資源并積極尋求國際援助，對災區(qū)進行及時有效的救助。受災地區(qū)面臨著日常生活設施遭受嚴重破壞及生活醫(yī)療用品緊缺等問題，因此，政府協(xié)調(diào)國內(nèi)其它地區(qū)及國際社會對受災地區(qū)進行救助對于救災工作起著至關重要的作用。在2008年上半年發(fā)生的兩起重大自然災害中，我國政府積極協(xié)調(diào)全國各地區(qū)資源、人員對災區(qū)進行救助，并起到了積極的作用。其中，社會各界針對雪災捐贈款物22.75億元，包括捐款19.84億元，捐贈物資折價2.91億元。來自境內(nèi)社會各界的捐贈為15.41億元，占總捐贈額的67.74％；來自境外的捐贈總額為7.34億元，占總捐贈額的32.26％。在汶川地震社會救援中截止到6月5日各級政府投入救災物資231.84億元，社會捐贈款物437.64億元，合計資金669.48億元。

其次，政府應發(fā)揮輿論功能，保證信息發(fā)布流通的準確性、及時性。自然災害發(fā)生后，保證信息傳播途徑的暢通、準確對于災害救助及保證社會穩(wěn)定起著關鍵的作用。自然災害發(fā)生后，封鎖信息、信息不明或流言傳播的失真性極其容易造成人們的恐慌心理，使公眾社會的心態(tài)發(fā)生起伏，極有可能導致社會的失穩(wěn)。因此政府必須發(fā)揮保證信息暢通、準確的關鍵作用，及時向公眾和國內(nèi)外媒體公布信息。政府對于信息的披露應作如下基本要求：時間占先；爭取政府在輿論方面的主動權(quán)；言行一致，確保信息發(fā)布的可靠性、準確性；加強政府與媒體的溝通、合作。

最后，政府要進行及時合理的規(guī)劃確保受災地區(qū)的重建工作。對災區(qū)進行重建是穩(wěn)定災區(qū)民心、保障社會穩(wěn)定的有效途徑。災區(qū)的重建工作對于政府樹立在民眾中的形象既是一個機遇又是一個挑戰(zhàn)，成功則民心所向，失敗則產(chǎn)生政府信任危機。災區(qū)重建工作是一個復雜而艱辛的過程，在此過程中，政府應及時協(xié)調(diào)全國各地區(qū)資源、借鑒國內(nèi)外災后重建經(jīng)驗來保證重建工作高效、順利的實施。同時在重建過程中政府也應采取措施避免過度開采災區(qū)資源等問題的發(fā)生。

2.2 有效發(fā)揮政府職能確保災區(qū)的社會穩(wěn)定

自然災害發(fā)生后，政府對于受災地區(qū)的管理往往面臨著社會秩序混亂、人員分散、人員流動性大等問題，而這同時也為盜竊、搶劫等一些犯罪行為提供了可乘之機。據(jù)報道，在汶川地震中僅2008年5月15日晚北川警方就抓獲了30多名冒充志愿者的犯罪分子。因此，政府應加大對災區(qū)治安的監(jiān)管力度，加大對災區(qū)犯罪的懲罰措施來保證災區(qū)社會治安的穩(wěn)定。政府同時也應加大監(jiān)管措施避免救災物資管理發(fā)放過程中貪污、挪用及企業(yè)、個人救助“名不副實”現(xiàn)象的發(fā)生。良好的社會治安及公正廉潔的救災物資落實、發(fā)放程序是救災工作順利進行的有力保證。

2.3 政府應采取措施減小災害對受災地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展的不良影響

經(jīng)濟的發(fā)展具有區(qū)域的性質(zhì)，而自然災害的發(fā)生也具有區(qū)域的性質(zhì)。因此，自然災害便成為影響區(qū)域經(jīng)濟健康持續(xù)發(fā)展的一個重要因素。政府在區(qū)域長期發(fā)展計劃中必須把對自然災害的防范作為一個重點。只有將防災、救災與區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展目標結(jié)合起來、提高區(qū)域綜合防災救災能力才能使區(qū)域經(jīng)濟長期健康發(fā)展。在減小自然災害對災區(qū)經(jīng)濟影響過程中政府應做到以下幾點：

首先，政府要加大對區(qū)域防災、救災的投入，堅決杜絕因追求經(jīng)濟效益占用防災救災物資等行為的發(fā)生。沒有足夠的資金投入，防災救災工作始終只是一句空話。從一定意義上講，某個地區(qū)或國家的抗災能力與該區(qū)域或國家的防災救災投入是成正比的。

其次，要加大對受災地區(qū)的政策傾斜，支持地區(qū)原有產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。重大自然災害對受災地區(qū)各產(chǎn)業(yè)的影響是十分巨大的，因此政府必須加大財力、物力、人力對受災地區(qū)，特別是災區(qū)支柱產(chǎn)業(yè)進行救助以帶動整個地區(qū)經(jīng)濟的復蘇。如減免受災地區(qū)企業(yè)稅收、加大對災區(qū)企業(yè)貸款等。

2.4 政府應采取有力措施減小災害對全國其它地區(qū)及其他國家的影響

隨著經(jīng)濟一體化、全球化的發(fā)展，整個國家乃至全球經(jīng)濟相互聯(lián)系日益緊密。在某個地區(qū)發(fā)生的自然災害，會牽涉到與之相關的地區(qū)或國家發(fā)生連鎖反應。如1999年臺灣“9.12大地震”在導致臺灣半導體企業(yè)遭受重大損失的同時，其影響也直達全球的電腦產(chǎn)業(yè)，造成韓國半導體公司的股價和產(chǎn)品開始暴漲，并造成與臺灣有業(yè)務牽連的摩托羅拉等芯片巨頭的股價相應下跌。此外政府在災后的救助措施和重建態(tài)度也是影響國外企業(yè)對華投資的重要因素之一。因此，政府必須采取積極措施來減小國外企業(yè)所受的損失，進而樹立良好的國內(nèi)、國際形象。

2.5 政府應加大對受災地區(qū)歷史文化遺產(chǎn)的保護

在我國歷史遺跡和民族文化具有地域相對集中的特點，這也決定了當某一民族歷史文化聚居區(qū)發(fā)生自然災害時必然對當?shù)貧v史民族文化產(chǎn)生重大負面影響，甚至帶來毀滅性打擊。

以2008年上半年汶川地震為例，據(jù)四川省文物據(jù)統(tǒng)計，此次地震共造成全省45處文物保護單位和59處省級文物保護單位遭受嚴重損失。其中，全國重點文物保護單位彭州領報修院和都江堰二王廟古建筑群全部倒塌。而處于本次地震中心的羌族文化更是遭受了近乎毀滅性打擊。本次地震不僅使羌族人失去了賴以生存的自然環(huán)境，還使其千年來形成的文化遭到嚴重破壞，其中北川縣檔案館記錄有羌族1700多年發(fā)展史的孤本檔案《石泉縣志》丟失。汶川大地震讓羌族這個古老的民族切實站在了“消失”的邊緣。從上述例子中我們可以看出，一場重大自然災害對當?shù)厝宋?、歷史環(huán)境的破壞并不亞于對經(jīng)濟的影響，因此，采取有力措施保障受災地區(qū)歷史民族文化的傳承性也將是政府救災工作的重要部分之一。

3 對于我國政府應建立防災救災體系的幾點建議

我國國土面積廣闊，地理位置構(gòu)成復雜，因此面臨著自然災害的頻發(fā)性、群發(fā)性、突發(fā)性及危害性大等問題。這也決定了我國政府必須將對自然災害的防范納入國家日常管理和運作之中，使之成為政府日常管理的重要組成部分，而不能僅僅作為災害發(fā)生后的應急任務。以下是本人對于建立我國自然災害防范救助體系的一些建議：

3.1 加強自然災害救助預防的法制建設

隨著全球自然災害發(fā)生頻率提高以及破壞程度的加強，各國都把自然災害法制建設作為政府災害管理的制度保障。世界上大多數(shù)國家都有《災害管理基本法》，并以此作為建立其它減災法規(guī)的基礎。其中比較著名的有美國的《災害救助和緊急援助法》、日本的《自然災害根本對策法》等。

就我國災害法律建設而言，建國以來我國雖然建立了《防震減災法》、《防洪法》等法律法規(guī)，但尚無一個綜合性規(guī)范防災減災工作的基本大法，致使減災領域中的許多需要法律調(diào)整的關系和問題無法可依。因此，根據(jù)我國實際情況建立、制定全國性的災害管理基本法律變成為政府防災工作的當務之急。

3.2 建立專門的自然災害防范、管理機構(gòu)

由于自然災害具有可預測性、突發(fā)性以及救助需要及時性等特點，世界各國都把建立專門的自然災害應急管理機構(gòu)作為重中之重。長期以來，由于我國救災機構(gòu)設置的分散，形成了災種、部門、地區(qū)都相對單一的災害管理模式，造成了全國缺乏統(tǒng)一的災害防范管理系統(tǒng)。這就造成了在災害發(fā)生之時政出多門、應急管理工作條塊分割、不利于統(tǒng)一指揮調(diào)度等問題。造成了“養(yǎng)兵千日”卻不能“用兵一時”的被動局面。 從自然災害綜合管理角度看，借鑒國外先進災害管理機構(gòu)的經(jīng)驗，我國應建立統(tǒng)一、專門的自然災害防范救治體系。

(1)建立專門的中央政府綜合協(xié)調(diào)部門作為各種自然災害預防、救助的總指揮，該機構(gòu)獨立設置，隸屬于政府機構(gòu)序列。

(2)中央政府綜合協(xié)調(diào)部門下設中央自然災害局。該局下設中央物資管理委員會、中央災害防范委員會、中央災害救助委員會三個部門。中央物資管理委員會負責全國救災物資的日常保存管理，這就使政府能夠在災害發(fā)生時迅速、準確的調(diào)動全國資源對災區(qū)進行救助。中央災害防范委員會負責災害的日常監(jiān)測工作，并定期召集專家對一段時間內(nèi)全國各地區(qū)可能出現(xiàn)的災情進行及時預測，并將預測結(jié)果上報中央自然災害局。中央災害救助委員會負責災害發(fā)生后的應急救助管理問題。該三部門直接聽命于中央自然災害局。

(3)依據(jù)中央模式并參考本地區(qū)特點建立地方級自然災害管理局。該局同樣下設物資管理委員會、災害防范委員會、救助委員會等部門來負責本地區(qū)的救災物資儲備、災情檢測、救助等問題。

(4)地方自然災害局、中央自然災害局、中央政府綜合協(xié)調(diào)部門定期進行溝通、反饋來保證相互間信息交流的準確性、及時性、暢通性。中央綜合協(xié)調(diào)部門可根據(jù)地方災害局及中央災害局的上報情況對全國救災物資的儲備以及災害的預防、救助情況有明確理解，這就有利于中央政府綜合協(xié)調(diào)部門對全國自然災害的預防、救助工作進行統(tǒng)一、有效的指揮。

3.3 進行基礎設施建設，加強地區(qū)抗災能力

自然災害形成必須具備災害源和承災體兩個條件。社會經(jīng)濟系統(tǒng)是災害的最終承受客體，因此，自然災害的輕重不僅取決于災害本身的強弱，同時也取決于災害承載體抗災能力的大小。據(jù)世界銀行報告，低收入國家由于在災害預防、救助等方面投入較少，因此居民在災害中的死亡率是高收入國家的四倍。例如，秘魯和日本盡管每年發(fā)生的自然災害規(guī)模相近，但是在秘魯死于天災的平均數(shù)為每年2900人，而日本僅有63人。

加強基礎設施建設也是保證救災工作及時順利的重要因素。自然災害發(fā)生后災區(qū)往往面臨著交通損壞、電力通訊失靈等局面，這就給救災工作造成了非常大的困難，因此加強基礎設施建設也應成為我國政府制定防災體系的重要組成部分。

3.4 建立、健全自然災害保險制度

保險在地震、臺風等巨大自然災害中具有獨特而重要的作用。從有利于社會發(fā)展的穩(wěn)定性看，保險是一種源于社會、代表社會同時也促進社會內(nèi)部穩(wěn)定的穩(wěn)定器。自然災害險作為抵御自然災害的有利武器之一，已被世界上許多國家所采用。雖然我國在小額保險方面有所發(fā)展，但在巨災保險方面仍大幅度落后于世界先進國家。

從下述表格對比中我們可以看出我國在巨災保險方面與國際先進水平的巨大差距。在汶川地震后，我們看到了國內(nèi)各大保險公司慷慨的履行著捐款捐物的企業(yè)社會責任，我們在看到各保險公司在爭做賑災“先鋒”的同時，卻沒有看到保險公司作為國民經(jīng)濟的承保機構(gòu)對災區(qū)應起到的“保險”功能?！暗卣饸У袅藬?shù)萬家庭卻沒有令一個保險公司破產(chǎn)”的現(xiàn)象值得政府深思。一場重大自然災害所暴露出來的金融保險體系對于重大自然災害應對能力的不足應成為政府急需解決的問題之一。

本表數(shù)據(jù)由國際風險模型公司提供、估測。

3.5 建立全國統(tǒng)一的災害預防、救助信息系統(tǒng)

災情信息是國情信息的重要組成部分。及時、有效的災情信息匯報可以保證中央政府對即將或已經(jīng)發(fā)生的巨大險情做出迅速反應、正確決策。同時良好的災害信息系統(tǒng)也可以為全社會提供全國各地的自然災害情況，有利于加強全社會的災害防范、救助意識。同時準確的自然災害信息系統(tǒng)也可以為國內(nèi)外企業(yè)進行投資提供正確的風險評估材料，可以為我國保險行業(yè)的發(fā)展提供寶貴的現(xiàn)實數(shù)據(jù)。因此，建立統(tǒng)一的災害信息系統(tǒng)對于我國社會可出續(xù)發(fā)展具有重大意義。

4 結(jié)束語

在全國自然災害頻發(fā)的局勢下，我國政府作為全國經(jīng)濟建設的領導者、國家和全國人民生命財產(chǎn)的保護者，必須不斷發(fā)揮其自身職能來加強預防、救助重大自然災害的能力。只有這樣才能樹立良好的國際形象、贏得國內(nèi)民眾的支持，也只有這樣才能在領導全國各族人民在實現(xiàn)社會主義的道路上不斷取得勝利。