摘要：憑證、印章和密碼管理是人民銀行辦理業(yè)務(wù)時落實內(nèi)部控制措施、降低操作風(fēng)險的重要工具，是內(nèi)審部門進(jìn)行業(yè)務(wù)審計和風(fēng)險測試的重要對象，為掌握重要業(yè)務(wù)崗位所涉及憑證、印章和密碼的管理情況，制定有效的審計方案，進(jìn)一步查找安全隱患和管理漏洞，本課題組通過專項問卷調(diào)查等方式，發(fā)現(xiàn)一些問題，值得有關(guān)部門注意。

關(guān)鍵詞：會計憑證；會計簽章

一、重要業(yè)務(wù)崗位憑證、印章和密碼管理存在問題

(一)憑證管理方面

(1)憑證范疇比較模糊，界定難度大。

一般來講，憑證指會計憑證，它是明確經(jīng)辦責(zé)任，表明各項會計業(yè)務(wù)活動的原始記錄和記賬依據(jù)，人民銀行重要空白憑證主要是指無面額的經(jīng)銀行、其他金融機構(gòu)或單位填寫金額并鑒章后即具有支付效力的空白憑證。但是，由于人民銀行部分業(yè)務(wù)性質(zhì)特殊，一些具有行政許可效力而無支付效力的證明文件(如支付結(jié)算部門的開戶許可證，連續(xù)編號、銷號使用，目前視同重要空白憑證管理，在賬戶管理系統(tǒng)內(nèi)核算登記)，是否應(yīng)納入憑證的范圍，值得商榷。類似情況，還有貸款卡、資本項目外匯業(yè)務(wù)核準(zhǔn)件、外匯登記證、外債登記證、擔(dān)保登記證等。

(2)憑證種類繁多，分類規(guī)范管理難度大。

根據(jù)《中國人民銀行會計基本制度》，憑證按用途可分為基本憑證和特定憑證，其中：基本憑證有現(xiàn)金、轉(zhuǎn)賬和表外三種；特定憑證根據(jù)業(yè)務(wù)需要和操作規(guī)程專門設(shè)計，在各業(yè)務(wù)部門辦理業(yè)務(wù)時專用，其格式各異、品種繁多，有的是總行統(tǒng)一印制，有的是轄內(nèi)自行設(shè)計印制(如沖賬補充憑證)。另外，再加上各業(yè)務(wù)系統(tǒng)打印憑證和手工填制憑證并用、記賬憑證附有多張原始憑證、對內(nèi)對外憑證聯(lián)數(shù)不一等因素，為分類規(guī)范管理帶來很大難度。

(3)部分憑證供應(yīng)、保管、領(lǐng)用控制薄弱，成本有待節(jié)約。

一是對于重要憑證和有價單證，由于自身風(fēng)險系數(shù)比較大，有關(guān)規(guī)章制度(如《中國人民銀行有價單證及重要空白憑證管理規(guī)定》)和業(yè)務(wù)操作規(guī)程對其控制非常嚴(yán)格，如建立領(lǐng)取授權(quán)制度、保管登記制度、使用銷號登記制度、定期核對制度等，因此，業(yè)務(wù)操作人員的風(fēng)險意識很強，除填錯或者停用作廢外，浪費可能性不大。對于管理上沒有特殊要求的記賬憑證、憑證附件(如轉(zhuǎn)賬和表外科目憑證、同城票據(jù)清算清單和匯總表、業(yè)務(wù)辦理通知單和審批表等)，保管、使用單位的成本意識淡薄，存在隨意放置、毀棄和移作他用現(xiàn)象，造成這些憑證實際消耗量超出實際需要量。二是部分憑證由各業(yè)務(wù)處室分散供應(yīng)，印制成本較高，再加上對業(yè)務(wù)需要量缺少了解，對使用部門的領(lǐng)用往往有求必應(yīng)，客觀上失去了對浪費行為的控制。三是保管和領(lǐng)用手續(xù)不嚴(yán)密，有些經(jīng)辦人在出庫領(lǐng)用(交回)和登記簿上時沒有詳細(xì)登記或鑒章，在表外核算中記賬標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，造成賬實不符。

(二)印章、密碼管理方面

(1)印章、密碼范圍界定和統(tǒng)一稱謂有待規(guī)范化。

根據(jù)內(nèi)部控制基本原理，印章、密碼是人民銀行辦理業(yè)務(wù)時，限制接近和授權(quán)身份驗證的重要工具，也是分清責(zé)任、體現(xiàn)業(yè)務(wù)流程的重要憑據(jù)。隨著經(jīng)濟形勢和電子技術(shù)的發(fā)展，除傳統(tǒng)的實物印章、密碼(含密押卡、編壓機或編押方案)外，業(yè)務(wù)辦理過程中出現(xiàn)了大量的電子印章及密碼、驗證信息(如保衛(wèi)部門的手紋鎖、國庫系統(tǒng)CA證書、辦公室的印鑒卡)、密鑰、口令等各種形態(tài)稱謂的識別、確認(rèn)工具。因此，傳統(tǒng)印章、密碼的范圍不僅需要進(jìn)一步擴大，而且為方便管理，還應(yīng)給予統(tǒng)一的概念稱謂。

(2)印章、密碼管理制度存在缺陷。

首先，人民銀行業(yè)務(wù)印章、密碼管理制度比較分散，內(nèi)部耦合性較差，不成體系?！吨袊嗣胥y行印章管理規(guī)定》、《中國人民銀行?？谥行闹杏≌率褂霉芾硪?guī)定》、《?？谥行闹斜Ｃ芄芾硪?guī)定》，僅對單位公章、黨委章(工會、團委、女工委等印章管理一般也參照以上規(guī)定)、內(nèi)設(shè)職能機構(gòu)章和辦公室密碼管理做出了明確規(guī)定，而人民銀行其他業(yè)務(wù)用章、密碼則根據(jù)總行業(yè)務(wù)規(guī)章(如《中國人民銀行會計基本制度》、《銀行會計基本規(guī)范指導(dǎo)意見》、《國庫會計管理規(guī)定》、《中國人民銀行國庫資金清算業(yè)務(wù)處理手續(xù)》、《中央銀行會計集中核算系統(tǒng)管理辦法》、《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法》、《中國人民銀行內(nèi)網(wǎng)數(shù)字證書認(rèn)證系統(tǒng)證書應(yīng)用管理辦法》、《中國人民銀行人民幣發(fā)行基金調(diào)撥管理規(guī)定》、《個人外匯管理辦法實施細(xì)則》等)分別進(jìn)行規(guī)定，制度過于分散，加大印章、密碼統(tǒng)一管理難度。其次，個人名章(包括單位負(fù)責(zé)人章、部門負(fù)責(zé)人章、業(yè)務(wù)經(jīng)辦人章)管理比較薄弱。目前，尚無詳細(xì)制度來規(guī)范個人名章的印制、使用、收回、銷毀，往往是有需要就刻制，相對比較隨意，結(jié)果是印章五花八門、大小不一，有的質(zhì)量達(dá)不到有關(guān)要求，防偽性較差；有的甚至出現(xiàn)重復(fù)刻制、一人多章，增加了被盜用的風(fēng)險。當(dāng)人員崗位發(fā)生變動，也未做出回收封存或者銷毀處理，這在會計業(yè)務(wù)領(lǐng)域也普遍存在，操作風(fēng)險不能不引起重視。

(3)印章、密碼管理在基層央行問題突出。

基層央行業(yè)務(wù)比較集中，由于各種客觀原因，印章、密碼的內(nèi)部控制不能很好落實，所反映的具體問題也比較多，匯總來看有：印章、密碼種類過多(據(jù)查，基層行營業(yè)室主任負(fù)責(zé)保管的竟達(dá)20余種)，使用效率低下，再加上人員有限，不兼容崗位印章、密碼很難保證不集于一人，如一些業(yè)務(wù)印章包括轉(zhuǎn)訖章、票據(jù)交換章及聯(lián)行專用章集中于網(wǎng)點柜組及聯(lián)行柜組兩個保險柜單人保管、同城票據(jù)提出章由票據(jù)交換崗保管等，落實“雙控措施”、“印、押、證三分管”、“用的不管、管的不用”或“AB制”等內(nèi)控制度流于形式；部分業(yè)務(wù)系統(tǒng)(如ABS、TBS及《貨幣金銀管理信息系統(tǒng)》)在操作員及密碼管理上存在如密碼更換不及時、一人擁有多個不相容崗位機動操作代碼、ABS系統(tǒng)設(shè)置3個系統(tǒng)維護員，其操作用戶姓名均以“系統(tǒng)維護員”為姓名而沒有使用真實姓名、離崗操作員代碼未及時刪除等缺陷；印章、密碼保管使用登記簿格式不統(tǒng)一；業(yè)務(wù)革新后停用的印章、密碼上級行未能集中收繳；行政許可章上級行不能統(tǒng)一印制下發(fā)；電子印章分發(fā)、使用亟待進(jìn)一步規(guī)范。

二、重要業(yè)務(wù)崗位憑證、印章和密碼管理政策建議

(一)憑證管理

(1)正確界定憑證范疇。

從狹義上講，憑證就是指會計憑證，僅存在于會計業(yè)務(wù)范圍內(nèi)；從廣義上講，憑證是指一切具有證明作用的文件載體，包括一些行政許可證照。從內(nèi)部審計業(yè)務(wù)范圍角度講，對憑證進(jìn)行審計試點，其內(nèi)容應(yīng)該是廣義的憑證。

(2)減少憑證種類，科學(xué)分類管理。

減少憑證種類的原則是：縮減業(yè)務(wù)流程，去除不必要的憑iE；簡化憑證要素，統(tǒng)一業(yè)務(wù)憑證格式。科學(xué)分類管理的原則是：按照風(fēng)險管理要求，根據(jù)風(fēng)險程度確定重要性等級；按照重要性等級，兼顧業(yè)務(wù)性質(zhì)，確定憑證種類；針對不同種類，分別制定管理規(guī)范。

(3)強化成本意識，完善憑證供需機制。

首先，保管、使用單位和供應(yīng)部門都應(yīng)牢固樹立“建設(shè)節(jié)約型央行機關(guān)”的意識。其次，從供、用、管三個環(huán)節(jié)著手，由來源到去處、由去處溯來源，兩個方向擠壓成本。再次，指定一個專職部門，集中采購、集中供應(yīng)，發(fā)揮規(guī)模成本降低效用。最后，事前通過對使用部門調(diào)研，供應(yīng)部門編制科學(xué)、經(jīng)濟、合理的憑證需求計劃；事中通過完善收發(fā)記錄，實時掌握庫存、領(lǐng)用情況；事后定期對使用部門履行節(jié)約情況開展考評。

(二)印章、密碼管理

(1)引入“簽章”概念，統(tǒng)稱印章、密碼。

根據(jù)《中國人民銀行會計基本制度》第四十六條，人民銀行辦理會計業(yè)務(wù)時印章(含電子簽名)、密碼(含密押卡、口令、編壓機或編押方案)統(tǒng)稱為“會計簽章”?？傂袝嬝攧?wù)司在“關(guān)于制定《中國人民銀行會計基本制度》的說明”中，根據(jù)形勢變化，科學(xué)發(fā)展了會計簽章的內(nèi)涵，提出用會計簽章統(tǒng)稱會計印章、密碼、密押和電子簽名等的規(guī)范問題，并專設(shè)章節(jié)體現(xiàn)在新會計制度中。由此，給我們的啟示就是：簽章的概念不僅涵蓋傳統(tǒng)的印章、密碼，而且可以適應(yīng)形勢變化，具有開放性、擴容性，能夠解決當(dāng)前業(yè)務(wù)領(lǐng)域各種身份識別和驗證工具的統(tǒng)一稱謂問題。

(2)建立完善、統(tǒng)一、規(guī)范的簽章管理制度體系。引入“簽章”概念后，可以建立完善、統(tǒng)一、規(guī)范簽章管理制度體系。首先，這個制度體系應(yīng)涵蓋所有的印章、密碼管理，既是對當(dāng)前松散管理制度的高度集中，同時也是對制度不足部分的完善補充。其次，這個制度體系對于共性的問題，如簽章的授權(quán)、印制、分配、使用、銷毀等，在總則或一般原則中進(jìn)行規(guī)定；對于個性的問題(個別業(yè)務(wù)對簽章有特殊要求的)，可以在這個制度體系的有關(guān)章節(jié)進(jìn)行專門規(guī)定。最后，這個制度體系要整合當(dāng)前所有分散的簽章管理制度，體現(xiàn)出制度本身前后一致、內(nèi)在統(tǒng)一、外在規(guī)范的邏輯性、嚴(yán)謹(jǐn)性。

(3)基層央行簽章管理要注重實際。

基層央行最大的實際就是人員有限、業(yè)務(wù)高度集中，簽章本身就是為降低操作風(fēng)險而進(jìn)行流程控制的工具。在人力資源充分的情況下，如果控制程序過細(xì)過嚴(yán)，雖然會以人員效率低下為代價，但是操作風(fēng)險會降低至最?。辉谌肆Y源不足的情況下，如果控制程序過細(xì)過嚴(yán)，雖然人員效率看上去很高，但控制系統(tǒng)由于資源配置的“木桶效應(yīng)”，自身存在巨大的混亂和失靈隱患，引發(fā)過高的系統(tǒng)固有風(fēng)險，這無疑會增加操作人員判斷、甄別業(yè)務(wù)風(fēng)險的成本，一旦操作人員錯誤接受，則會帶來更大的操作風(fēng)險。因此，要解決基層行簽章問題：首先，合理進(jìn)行崗位分工，可以從一定程度上保證控制制度的落實；其次，科學(xué)、合理得簡化業(yè)務(wù)流程，保留必要的控制程序，減少簽章數(shù)量，充分發(fā)揮簽章在控制過程中的實際功效；最后，上級行定期及時督導(dǎo)，規(guī)范基層央行簽章管理。