摘要：改革開放后，中國逐步建立起了以家庭承包經(jīng)營為特征的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，使中國農(nóng)業(yè)飛速發(fā)展。但從上世紀80年代后期開始，這種制度的弊端逐漸顯現(xiàn)，中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)徘徊不前，由此引發(fā)了國內(nèi)學術界對原有農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的質(zhì)疑和對進一步改革農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的關注。為此，本文根據(jù)當前國內(nèi)改革的主要觀點和跟中國具有相似土地資源特點的日本和臺灣的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，對中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革進行了探索，并提出了改革的途徑。

關鍵詞：中國；農(nóng)地產(chǎn)權(quán)；改革

一、中國現(xiàn)有農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度及其不足

中國現(xiàn)有農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度是在改革開放后逐步建立起來的。中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷最重要的成果是確立了農(nóng)地集體所有、家庭承包經(jīng)營的基本制度。新制度的推廣給中國農(nóng)村帶來了強大的發(fā)展動力，是我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的最具實質(zhì)意義的重大變革。

但是，從上世紀80年代后期開始，中國農(nóng)業(yè)又出現(xiàn)了發(fā)展緩慢的局面，這是與當前中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的弊端分不開的。筆者認為，我國當前農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的弊端大體有以下幾個方面：①土地產(chǎn)權(quán)主體模糊不清。②所有權(quán)性質(zhì)模糊。③農(nóng)地產(chǎn)權(quán)殘缺。④土地調(diào)整頻繁，承包期過短。⑤土地流轉(zhuǎn)機制不健全。

二、目前中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革的主要觀點

針對中國現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度存在的種種弊端，國內(nèi)理論界對中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革進行了廣泛、深入的討論，并形成了三種代表性的觀點“農(nóng)地國有化”、“農(nóng)地私有化”、“堅持和完善農(nóng)地集體所有制”。上述三種觀點的核心問題是農(nóng)民應該擁有多大的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)。對上述三種觀點進行評述，有利于我們明晰它們的利弊，為構(gòu)建出適合中國國情的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度提供理論和決策依據(jù)。

1 農(nóng)地國有化

主張農(nóng)地產(chǎn)權(quán)實行國家的學者認為，土地的終極所有權(quán)屬于國家，農(nóng)村集體所有權(quán)僅僅是代表國家行使國家賦予集體的所有權(quán)形式，因此，土地收益應該在國家、集體和農(nóng)民三方面之間分配(趙淑琴，2004)。周天勇(2004)提出土地國有加999年經(jīng)營使用期的方案，認為土地實行國有，村委會就不再是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，鄉(xiāng)村組織也失去了以土地為依據(jù)向農(nóng)民亂收費的基礎，可以實現(xiàn)村民社區(qū)自治和以土地為基礎的生產(chǎn)經(jīng)營相分離。而且，農(nóng)村土地實行國有后，全國城鄉(xiāng)土地市場在所有權(quán)上實現(xiàn)了統(tǒng)一，有助于土地管理。學術界對農(nóng)地國有制改革方案提出了很多批評意見，牛若峰(2004)以農(nóng)村土地所有權(quán)演變的歷史為依據(jù)指出，否定農(nóng)村集體的所有者地位，肯定國家的所有者地位，既不符合史實，也不利于保護農(nóng)民的土地權(quán)益。陳錫文(1993)等人也指出，實行土地國有制，土地管理將難以進行，如果政府直接管理土地，則管理成本太高，如果政府委托鄉(xiāng)村機構(gòu)代為管理，由于缺乏激勵機制，管理的效率也會很低。此外，農(nóng)村土地由集體所有上升到國家所有所帶來的政治上的震動也是無法估量的。

2 農(nóng)地私有化

主張農(nóng)村土地私有制的學者認為，土地承包經(jīng)營制度缺乏經(jīng)濟效率，實際上是以社區(qū)小范圍的公平犧牲國家的經(jīng)濟，減緩了城市化的進程。根據(jù)新制度經(jīng)濟學的理論，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)經(jīng)濟效率的高低，主要取決于它將外部性問題內(nèi)部化的激勵程度。實行徹底的土地私有產(chǎn)權(quán)，賦予農(nóng)民土地終極所有權(quán)，所有者可以把共有產(chǎn)權(quán)形式下的許多外部問題內(nèi)部化，內(nèi)生出更高程度的激勵，可以給農(nóng)民穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)預期，促使農(nóng)民增加對土地的投入。還可以降低土地產(chǎn)權(quán)的交易成本，促進土地和資本相結(jié)合，提高土地經(jīng)營效率，避免土地荒廢。另外，還可以提供更多就業(yè)機會，加快農(nóng)村勞動力的城市化轉(zhuǎn)移，改善農(nóng)村剩余勞動力的生存環(huán)境(文貫中，2004)。楊小凱(2003)還從地權(quán)和憲政關系的角度提出，實行土地私有制以后，在市場經(jīng)濟條件下可促進土地的升值，促進農(nóng)民收入和地方財政收入的增加，從根本上解決農(nóng)民對政府的依附關系，有利于推動政治體制改革。

實行土地私有制可以使農(nóng)民獲得長期而穩(wěn)定的土地產(chǎn)權(quán)，從長遠看有利于促進農(nóng)民增加對土地的投入，但是有許多學者也指出，在現(xiàn)階段實行土地私有制并不可取。姚洋(2000)等人認為土地并不僅僅是一般經(jīng)濟學意義上的生產(chǎn)資料，土地首先定義為社會保障資料，是農(nóng)民生存保障的基礎。中國有9億多農(nóng)民，至少在今后相當長的時間內(nèi)，不可能對這么龐大的人口提供基本的社會保障，天然的就把農(nóng)村、農(nóng)民的社會保障寄托在土地上。農(nóng)村中大量的隱蔽性失業(yè)之所以沒有造成大的社會動蕩，土地對這些失業(yè)人口的吸納能力起了重要作用。目前的農(nóng)地制度至少在一個方面對失業(yè)保險具有結(jié)構(gòu)支持。龔啟圣和劉守英(1997)所做的實地調(diào)查表明，農(nóng)民對包括糧食在內(nèi)的農(nóng)產(chǎn)品自由經(jīng)營和自由出售(亦即完整的農(nóng)地使用權(quán))的愿望比對土地所有權(quán)的要求更為強烈。

3 堅持和完善農(nóng)地集體所有制

對于堅持和完善現(xiàn)有農(nóng)地制度的措施，學者們的觀點并不完全相同。周誠(2003)認為健全現(xiàn)代農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的核心內(nèi)容是鞏固和發(fā)展農(nóng)地集體所有制，關鍵在于使農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟所有權(quán)規(guī)范化，由村民委員會或村民小組兼行社區(qū)集體經(jīng)濟的職能，在遵循國家法律所規(guī)定的對農(nóng)地集體所有權(quán)所進行的必要限制的條件下，由農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體充分行使其產(chǎn)權(quán)，包括自主決定土地所有權(quán)的出售。自主決定對外長期、短期轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)以及向集體經(jīng)濟成員發(fā)包土地使用權(quán)等，各級政府、各種經(jīng)濟組織、農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟成員，都不得侵犯。龔啟圣也指出，當前中國的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)模式下，實際上農(nóng)民的土地承包權(quán)是一種“準私有制”的土地產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民除了土地買賣受到限制外，應該享有機會全部的土地權(quán)益。

許多學者都注意到，在現(xiàn)有的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度下，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定是一個重要問題。下一步的制度改進應該在這方面有所進步。俞敬忠(2004)建議，應改“承包制”為“永包制”，永久性地確定農(nóng)民的土地使用權(quán)。這樣有利于農(nóng)民維護自己的土地權(quán)益，有利于調(diào)動農(nóng)民經(jīng)營土地的積極性，增加對土地的長期投入，也有利于建立起符合市場經(jīng)營要求的土地流轉(zhuǎn)制度，發(fā)育土地市場，優(yōu)化資源配置。

三、戰(zhàn)后臺灣和日本的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革及其啟示

1 戰(zhàn)后臺灣的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革及其對大陸的啟示

在國民黨退入臺灣之前，臺灣一直沿襲封建的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。1949年，退入臺灣的國民黨當局為了穩(wěn)定政權(quán)、緩和農(nóng)村階級矛盾、提高農(nóng)民生產(chǎn)積極性，在臺灣實行了第一次土地改革。

第一次土地改革(1949～1953年)

臺灣的第一次土地改革分三個階段進行，即三七五減租、公地放領、耕者有其田。

第一階段：三七五減租。即規(guī)定政府的農(nóng)地地租不得超過其正產(chǎn)物年收獲量的37.5％，若地租率超過37.5％，必須減為37.5％，若實際地租率低于此數(shù)，仍照舊，不得因此而增加。第二階段：公地放領。就是政府將公有耕地準許符合規(guī)定的農(nóng)民購買，由公有變?yōu)樗接?。即把“國有”及“省有”耕地的所有?quán)轉(zhuǎn)移為農(nóng)民所有，使他們成為在自己土地上耕作的自耕農(nóng)。第三階段：強征地主土地，實行耕者有其田。1953年，臺灣頒布實施了《實施耕者有其田條例》，規(guī)定每戶地主可占有土地的最高限額為水田3甲(1甲=14.5畝)或旱地6甲，超過部分，由當局購買，然后賣給農(nóng)民耕種。這一政策的實施，使更多的農(nóng)民變成自耕農(nóng)，也使臺灣當局在漸進的方式下，平穩(wěn)地完成了土地改革。

第二次土地改革(1981～1985)

第一次土地改革后，隨著農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高，大量農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)向城市，工業(yè)得到了迅速的發(fā)展，農(nóng)業(yè)與工業(yè)之間的差距日益拉大，鑒于此，臺灣當局于上世紀70年代末開展了第二次農(nóng)地改革。這次改革主要采取了兩項具體措施，第一，擴大農(nóng)場經(jīng)營規(guī)模，避免農(nóng)地的繼承分割。第二，推行農(nóng)地重劃。采取以交換分合的方式，將每一農(nóng)戶分散的耕地予以集中，將零散狹小的地塊合并，以擴大地塊面積。農(nóng)地重劃改善了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，將分散的農(nóng)地集中，每宗土地面積擴大，降低了生產(chǎn)成本。

臺灣所進行的兩次土地改革，雖然不夠徹底，但總的來說是成功的，在國際社會的評價上，臺灣省的土改評價遠遠高于大陸的土改，在世界上我國臺灣省的土改被稱為成功的典范。

隨著大陸農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展及工業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)的迅速崛起，大陸的農(nóng)業(yè)碰到過類似臺灣的問題。首先，家庭承包經(jīng)營雖然調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，但是客觀上使得土地經(jīng)營分散，不利于工業(yè)現(xiàn)代化技術及規(guī)模經(jīng)營的推行。其次，中國加入WTO后，發(fā)達國家綠色壁壘盛行，對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量要求甚高，分散的農(nóng)戶根本無法適應國際的競爭。第三，隨著農(nóng)村非農(nóng)業(yè)的發(fā)展，大量農(nóng)民轉(zhuǎn)移到第二、三產(chǎn)業(yè)，但又不肯放棄土地使用權(quán)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)粗放式經(jīng)營現(xiàn)象嚴重，這就迫切要求通過新的土地流轉(zhuǎn)制度，實現(xiàn)適度的農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營。

2 戰(zhàn)后日本的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革及其對我國的啟示

第二次世界大戰(zhàn)以后，迫于農(nóng)民的反抗、糧食缺乏的經(jīng)濟壓力及盟軍的政治壓力，日本政府逐步開始土地制度改革。大體可分為四個階段：

第一階段(1945～1960年)，政府采取強硬措施廢除封建半封建土地所有制，確立自耕農(nóng)體制，實行“耕者有其田”的小規(guī)模家庭占有和經(jīng)營，土地使用權(quán)和所有權(quán)相結(jié)合。第二階段(1961～1969年)，放寬土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)限制，提倡土地轉(zhuǎn)讓和相對集中，鼓勵擴大土地占有規(guī)模。第三階段(1970—1985年)，鼓勵土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)地使用效率。第四階段(1986年至今)，鼓勵土地向“合意的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位”集中，提高農(nóng)業(yè)競爭力，突出強調(diào)農(nóng)業(yè)的多功能階段。通過以上四個階段的改革，日本形成了以土地私有為主，小規(guī)模家庭占有、合作化經(jīng)營、社會化服務的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制。目前，日本全國土地65％私有，其余35％為國家和地方公共團體所有(其中多數(shù)為森林和原野)。

日本農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革對我國的啟示：

①強化農(nóng)地承包權(quán)，農(nóng)地的流轉(zhuǎn)應以其經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)為轉(zhuǎn)為主。②發(fā)展專業(yè)協(xié)會，提高農(nóng)業(yè)的組織化程度。③推行農(nóng)業(yè)人養(yǎng)老金制度，促進農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。④培育農(nóng)業(yè)專業(yè)經(jīng)營主體，提高農(nóng)業(yè)競爭力。⑤農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要同時兼顧保障供給、農(nóng)民收入和環(huán)境保護三大目標。⑥通過經(jīng)濟立法保障農(nóng)業(yè)發(fā)展。

四、中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的路徑

根據(jù)前文分析和比較，結(jié)合我國當前的狀況，農(nóng)地國有化和私有化都不能成為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的選擇方案，解決當今農(nóng)地制度存在的上述問題只能在現(xiàn)有框架內(nèi)做文章，繼續(xù)并且長期堅持并逐步完善現(xiàn)有的農(nóng)地集體所有制。筆者認為，堅持和完善現(xiàn)有農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度應從以下五個方面著手：

第一，強化和穩(wěn)定農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)。借鑒日本的經(jīng)驗，我國可通過立法來實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化，從而強化農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)。此外，還要延長土地承包期限，限制不合理的農(nóng)村土地調(diào)整，從而穩(wěn)定農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)。

第二，完善農(nóng)地的流轉(zhuǎn)機制。隨著我國工業(yè)化的推進，二、三產(chǎn)業(yè)給農(nóng)民提供的就業(yè)機會大大增加，大量的農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移到了非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，出現(xiàn)了農(nóng)地撂荒現(xiàn)象，而仍然從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民卻面臨著耕種面積不足的尷尬局面。農(nóng)地流轉(zhuǎn)是解決這一問題的最佳辦法。但是，當前民間的農(nóng)地流轉(zhuǎn)機制很不完善，完善當前的農(nóng)地流轉(zhuǎn)機制是當前亟待解決的問題。在完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)機制的過程中，要遵循自由、自愿的原則，還要堅持農(nóng)地農(nóng)用的原則。

第三，鼓勵農(nóng)地的適度規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)競爭力。農(nóng)地的適度規(guī)模經(jīng)營可以克服農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模狹小，地塊細碎化的弊端，有利于農(nóng)地的合理利用，農(nóng)田水利基礎設施的建設以及先進技術的采用。通過適度的農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營，可以形成農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟，提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，從而提高農(nóng)業(yè)的競爭力。此外，我們還可以通過培育專業(yè)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體來提高農(nóng)業(yè)競爭力。

第四，加快農(nóng)地法制建設。以法律的形式而不再僅僅是通過政策規(guī)定、合同約定的形式來規(guī)范和保護農(nóng)民的土地權(quán)利，無疑將使農(nóng)民的土地權(quán)利獲得更加堅實可靠的保障。為此，我們要建立以農(nóng)村土地使用權(quán)為核心的土地法權(quán)體系。在我國農(nóng)村土地制度法制建設中，對土地產(chǎn)權(quán)體系的法律規(guī)范要以土地所有權(quán)為前提，以土地使用權(quán)為核心，以他項權(quán)利為輔助，形成包括由土地所有權(quán)、土地使用權(quán)(或土地承包權(quán))和他項權(quán)利組成的物權(quán)體系和作為債權(quán)的土地經(jīng)營權(quán)在內(nèi)的廣義土地產(chǎn)權(quán)體系。

第五，加強農(nóng)地監(jiān)管，促進農(nóng)地政策、法制的有效執(zhí)行。加強農(nóng)地監(jiān)管，就要建立專門的農(nóng)地監(jiān)管機構(gòu)，一方面要加強對開發(fā)區(qū)、城鎮(zhèn)化和房地產(chǎn)開發(fā)等項目的監(jiān)管，防止其出現(xiàn)多占少用、占而不用、閑置撂荒的情況，避免農(nóng)地資源的浪費；另一方面，敦促各級政府和鄉(xiāng)村組織有效執(zhí)行農(nóng)地政策和法制，從而避免“上有政策，下有對策”和有法不依等混亂局面的出現(xiàn)，切實保障農(nóng)民權(quán)益。