摘要：農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移教育培訓(xùn)同普通教育一樣，具有很強(qiáng)的公共性和外部性，政府財(cái)政應(yīng)該對(duì)其進(jìn)行積極支持，尤其是在我國(guó)農(nóng)民培訓(xùn)發(fā)展投入嚴(yán)重不足的情況下，政府更應(yīng)該從財(cái)力上加大支持力度。本文從農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移教育培訓(xùn)產(chǎn)品的屬性入手，分析了財(cái)政支持農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移教育培訓(xùn)的必要性，以及財(cái)政方面對(duì)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移教育培訓(xùn)的影響，進(jìn)而提出了財(cái)政支持農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移教育培訓(xùn)的措施。

關(guān)鍵詞：財(cái)政；農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移；教育培訓(xùn)

無(wú)論是新農(nóng)村的建設(shè)還是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，都離不開三農(nóng)問(wèn)題，正如黨的十七大報(bào)告所指出的那樣：“解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題，事關(guān)全面建設(shè)小康社會(huì)的大局”?！叭r(nóng)問(wèn)題”的核心是農(nóng)民問(wèn)題，只有減少農(nóng)民，才能富裕農(nóng)民，這是世界各國(guó)促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展的基本經(jīng)驗(yàn)。要減少農(nóng)民就得靠教育培訓(xùn)提高其素質(zhì)，而大規(guī)模地開展農(nóng)村勞動(dòng)力教育培訓(xùn)，需要大規(guī)模的資金投入。由于開展農(nóng)村勞力教育培訓(xùn)提供的是“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”，企業(yè)作為經(jīng)濟(jì)實(shí)體難以為農(nóng)民培訓(xùn)免費(fèi)“買單”；一些事業(yè)性的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)或者通過(guò)政府撥款或者通過(guò)收取培訓(xùn)費(fèi)才能運(yùn)作。因此，在資金支持農(nóng)村勞動(dòng)力教育培訓(xùn)方面，政府不可推卸地要承擔(dān)更大更多的責(zé)任。為有效地支持、加強(qiáng)農(nóng)村勞動(dòng)力教育培訓(xùn)工作，必須用足、用活、用好財(cái)政手段。

一、財(cái)政介入農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移教育培訓(xùn)的依據(jù)

1、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移教育培訓(xùn)的外部性決定了它需要財(cái)政的支持

經(jīng)濟(jì)學(xué)中，根據(jù)消費(fèi)上的排他性和競(jìng)爭(zhēng)性對(duì)各種物品進(jìn)行分類，將產(chǎn)品分為純粹私人產(chǎn)品、純粹公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品，通常而言，準(zhǔn)公共產(chǎn)品都具有一定的外部性(即指一些人的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)給沒(méi)有參與這些活動(dòng)的另一些人的福利帶來(lái)影響，而這些影響是既不付報(bào)酬又得不到報(bào)酬)，且外部性越大，公共品屬性就越強(qiáng)。如果這種影響是不利的，就稱為“負(fù)外部性”如果這種影響是正的，就稱為“正外部性”，正的外部性意味著經(jīng)濟(jì)活動(dòng)帶來(lái)的收益沒(méi)有完全屬于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體，因而會(huì)降低經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體的積極性，導(dǎo)致該產(chǎn)品的供給或消費(fèi)不足，在這種情況下，為彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，作為政府重要的職能部門，財(cái)政就必須充分發(fā)揮其職能，為提供這些產(chǎn)品的部門提供財(cái)力支持，比如給予經(jīng)濟(jì)主體補(bǔ)貼，或由政府直接提供供給或消費(fèi)，否則，具有正的外部性的產(chǎn)品市場(chǎng)就難以實(shí)現(xiàn)均衡。

由于受教育者通過(guò)教育培訓(xùn)不僅給自己帶來(lái)了收益，而且給自己以外的社會(huì)帶來(lái)收益，因此，教育是擁有“正外部性”的產(chǎn)品。而農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移教育培訓(xùn)不僅提高了農(nóng)村勞動(dòng)力自身的文化素質(zhì)和技能，給受教育者帶來(lái)了直接收益，而且通過(guò)教育培訓(xùn)加快了農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的速度、增強(qiáng)了其轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦哪芰?，從而有利于我?guó)城市化的發(fā)展、和諧社會(huì)、社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)。因此，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移教育培訓(xùn)具有較高外部性經(jīng)濟(jì)收益和非經(jīng)濟(jì)收益，是一種具有“正外部性”的“準(zhǔn)公共”產(chǎn)品，它的發(fā)展需要政府財(cái)政為其籌措資金和支付成本。

2、農(nóng)村勞動(dòng)力的現(xiàn)實(shí)情況也需要財(cái)政的支持

據(jù)國(guó)務(wù)院研究室2006年4月《中國(guó)農(nóng)民工調(diào)研報(bào)告》顯示，我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力中接受過(guò)短期職業(yè)培訓(xùn)的占20％，接受過(guò)初級(jí)職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)或教育的占3.4％，接受過(guò)中等職業(yè)技術(shù)教育的占0.13％，還有76.4％的人沒(méi)有接受過(guò)教育培訓(xùn)，另?yè)?jù)建設(shè)部統(tǒng)計(jì)，建筑行業(yè)的農(nóng)民工已達(dá)3000多萬(wàn)人，但參加培訓(xùn)的僅有10％，可見(jiàn)對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)行教育培訓(xùn)的任務(wù)艱巨而急迫，而我國(guó)目前農(nóng)民的整體收入水平比較低，農(nóng)村集體又缺少公共積累，不具備相應(yīng)的投資能力，難以承擔(dān)起教育培訓(xùn)的成本。因此，我國(guó)的農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移教育培訓(xùn)還需要國(guó)家財(cái)政的大力支持。

二、影響農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移教育培訓(xùn)的財(cái)政因素

2007年，在黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視、有關(guān)部門大力支持和各級(jí)農(nóng)業(yè)部門共同努力下，我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力教育培訓(xùn)工作，成效明顯。但是財(cái)政投入的不足、資金管理的分散等也阻礙了勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移教育培訓(xùn)的實(shí)施。

1、國(guó)家對(duì)培訓(xùn)投入嚴(yán)重不足

新中國(guó)成立以來(lái)，中央財(cái)政的第一個(gè)針對(duì)農(nóng)民培訓(xùn)財(cái)政專項(xiàng)是1999年農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部啟動(dòng)實(shí)施的“跨世紀(jì)青年農(nóng)民科技培訓(xùn)工程”，每年投入5000萬(wàn)元，2006年后該工程由新型農(nóng)民科技培訓(xùn)工程取代；2004年農(nóng)業(yè)部等六部門共同啟動(dòng)實(shí)施農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)“陽(yáng)光工程”。2007年這兩大農(nóng)民培訓(xùn)工程中央財(cái)政總計(jì)投入達(dá)到11億元，雖然增幅較大，但基數(shù)太小。新型農(nóng)民科技培訓(xùn)工程是目前國(guó)家專門針對(duì)提高留鄉(xiāng)農(nóng)民的培訓(xùn)專項(xiàng)，2007年只有2億元，如果按照2億農(nóng)民需要培訓(xùn)計(jì)算，每人平均只有1元錢，按這樣的投入比例，農(nóng)民培訓(xùn)的覆蓋面和培訓(xùn)質(zhì)量難以保證。

并且在農(nóng)村稅費(fèi)改革后，原來(lái)農(nóng)村教育費(fèi)附加和教育集資用于農(nóng)民教育的經(jīng)費(fèi)沒(méi)有了來(lái)源，致使農(nóng)村教育培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)大幅度減少，不能滿足農(nóng)村勞動(dòng)力職業(yè)技能培訓(xùn)和教育的現(xiàn)實(shí)需要。

2、培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)缺乏保障

目前多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家，都通過(guò)立法措施支持農(nóng)民的教育和培訓(xùn)。對(duì)扶持農(nóng)民培訓(xùn)的相關(guān)機(jī)構(gòu)建設(shè)、經(jīng)費(fèi)來(lái)源和運(yùn)作及相關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)措施，都有明確的法律規(guī)定。

我國(guó)雖然近幾年，國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移教育培訓(xùn)有了一些專門的教育項(xiàng)目和培訓(xùn)工程支持，各地也將農(nóng)村勞動(dòng)力培訓(xùn)納入一號(hào)文件，出臺(tái)新型農(nóng)民培訓(xùn)的扶持政策，加大新型農(nóng)民科技培訓(xùn)的投入力度，許多地區(qū)也拿出了較多的資金用于培訓(xùn)工作，如江蘇省制定了《新型農(nóng)民培訓(xùn)規(guī)劃》，省財(cái)政2006年安排4000萬(wàn)元資金用于新型農(nóng)民培訓(xùn)工作。全國(guó)各地各級(jí)政府也都有一定的財(cái)政投入，制定了一些政策，但并沒(méi)有形成制度，在許多地方，一旦財(cái)政吃緊，農(nóng)村勞動(dòng)力教育培訓(xùn)就首先成為犧牲品。造成這種現(xiàn)象的重要原因是國(guó)家對(duì)農(nóng)民教育培訓(xùn)重視不夠，立法方面還沒(méi)有形式完備的法律體系，缺乏配套的實(shí)施細(xì)則，教育培訓(xùn)的投入還缺乏制度保障。

3、培訓(xùn)資金沒(méi)有得到充分利用

通過(guò)陽(yáng)光工程實(shí)施，各省已初步建立了勞動(dòng)力培訓(xùn)轉(zhuǎn)移系統(tǒng)，不少部門都在開展勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)工作，但大多部門各自為戰(zhàn)，科委、農(nóng)業(yè)、教育、勞動(dòng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等部門各自一條線開展，部門分工不明確，沒(méi)有建立起集農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)管理、指導(dǎo)、服務(wù)于一體的專門組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。行業(yè)、部門和社會(huì)力量彼此之間缺乏溝通，各自規(guī)劃、自成體系、缺乏協(xié)調(diào)的問(wèn)題比較突出，未能實(shí)現(xiàn)培訓(xùn)資源、培訓(xùn)資金的有效整合，有限的培訓(xùn)資源沒(méi)有得到充分利用。

4、缺乏相應(yīng)的激勵(lì)措施，培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)來(lái)源單一

目前農(nóng)村勞動(dòng)力教育培訓(xùn)的多元化投入機(jī)制尚未建立，致使農(nóng)村勞動(dòng)力教育培訓(xùn)的投資渠道單一，現(xiàn)在有的企業(yè)和社會(huì)慈善組織愿意資助農(nóng)民的培訓(xùn)，但受到一些現(xiàn)行政策或規(guī)定的限制，不能如愿。因此，有關(guān)部門應(yīng)該就這方面的事務(wù)進(jìn)行專門研究，盡快拿出一套鼓勵(lì)和規(guī)范這些善舉的辦法，盡可能地動(dòng)員一切社會(huì)力量，關(guān)心和支持農(nóng)村勞動(dòng)力素質(zhì)的提高。

三、財(cái)政介入農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移教育培訓(xùn)的建議

農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移教育培訓(xùn)具有明顯的外部性，無(wú)論從教育資源配置效率的角度還是從維護(hù)社會(huì)公平的角度，都需要政府的財(cái)政補(bǔ)貼。

1、逐步加大投入力度，建立其穩(wěn)定增長(zhǎng)的內(nèi)在機(jī)制

農(nóng)民是培訓(xùn)主體和直接受益人，雖然從誰(shuí)受益誰(shuí)投入的角度來(lái)講，理應(yīng)承擔(dān)投入的絕大部分，但是農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移教育培訓(xùn)不僅屬于公共品，而且同農(nóng)民的生存和基本發(fā)展相關(guān)，具有較強(qiáng)的外部性。因此，國(guó)家應(yīng)該成為農(nóng)民教育培訓(xùn)的投入主體，對(duì)農(nóng)民教育培訓(xùn)發(fā)展做出規(guī)劃，進(jìn)一步加大中央和省級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)民教育培訓(xùn)的投入力度，并要求市、縣財(cái)政每年要按照每個(gè)農(nóng)村人口不低于一定金額的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立農(nóng)民教育培訓(xùn)專項(xiàng)資金，并按一定比例逐年提高，確保其長(zhǎng)期穩(wěn)定增長(zhǎng)，使農(nóng)民職業(yè)教育投入有一個(gè)持續(xù)的政策保障。

2、明確財(cái)政支持教育培訓(xùn)工作的重點(diǎn)

鑒于當(dāng)前財(cái)政數(shù)量上的有限性和農(nóng)村勞動(dòng)力教育需求的擴(kuò)張性，當(dāng)前農(nóng)村教育培訓(xùn)的投入上，要明確財(cái)政的投入重點(diǎn)。從內(nèi)容上來(lái)看，一方面要加強(qiáng)教育培訓(xùn)基地建設(shè)。農(nóng)村勞動(dòng)力教育培訓(xùn)必須強(qiáng)調(diào)以培養(yǎng)農(nóng)村實(shí)用型、技藝型人才為出發(fā)點(diǎn)，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行“實(shí)用性、技能性、職業(yè)性”三方面的教育培訓(xùn)活動(dòng)。因此必須加大培訓(xùn)基地建設(shè)，為有效地培訓(xùn)農(nóng)民打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。另一方面要加強(qiáng)師資隊(duì)伍建設(shè)。為適應(yīng)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)的需要，要有針對(duì)性地加強(qiáng)教師培訓(xùn)，提高教師的理論素質(zhì)和實(shí)際操作技能，建設(shè)一支素質(zhì)優(yōu)良、結(jié)構(gòu)合理、實(shí)踐性強(qiáng)、教學(xué)水平高的教師隊(duì)伍，確保農(nóng)村勞動(dòng)力教育培訓(xùn)的質(zhì)量。從支持的區(qū)域看，應(yīng)瞄準(zhǔn)老、少、邊、窮地區(qū)，勞動(dòng)力主要輸出地區(qū)。對(duì)這些地區(qū)開展農(nóng)村勞動(dòng)力教育培訓(xùn)工作予以重點(diǎn)支持。

3、采取激勵(lì)措施，完善投入機(jī)制

農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移教育培訓(xùn)只依靠政府財(cái)政投入還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，必須借助社會(huì)、企業(yè)和農(nóng)民力量來(lái)進(jìn)行，政府應(yīng)采取必要的財(cái)政鼓勵(lì)政策、建立激勵(lì)機(jī)制，積極引導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織等參與農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)。一方面，要積極鼓勵(lì)社會(huì)資本興辦農(nóng)村職業(yè)學(xué)校和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，支持參與農(nóng)村職業(yè)教育和培訓(xùn)的企業(yè)和個(gè)人，在審批、稅收、財(cái)政補(bǔ)貼等方面給予適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠措施。另一方面對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力也要進(jìn)行宣傳和引導(dǎo)，使農(nóng)村勞動(dòng)力認(rèn)識(shí)到接受教育培訓(xùn)的好處和利益，使農(nóng)民能自覺(jué)接受職業(yè)教育培訓(xùn)，逐步建立起以政府投入為主導(dǎo)，用人單位和個(gè)人共同參與的多元化投入機(jī)制。

4、不斷優(yōu)化對(duì)參訓(xùn)農(nóng)村勞動(dòng)力的財(cái)政補(bǔ)助方式。

為了使農(nóng)民直接受益，調(diào)動(dòng)農(nóng)民參加培訓(xùn)的積極性，加快農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的步伐，各級(jí)地方政府有必要根據(jù)不同的培訓(xùn)內(nèi)容、時(shí)間和工種，對(duì)參訓(xùn)農(nóng)民給予一定的補(bǔ)助。目前，各地作為“培訓(xùn)補(bǔ)助”的方式主要有現(xiàn)金、培訓(xùn)券、代金券、個(gè)人培訓(xùn)貸款、獎(jiǎng)金等形式，這些補(bǔ)助方式各有長(zhǎng)短，各地應(yīng)結(jié)合本地的實(shí)際情況進(jìn)行選用、創(chuàng)新補(bǔ)助形式。

5、整合培訓(xùn)資源，重視系統(tǒng)策劃

勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移教育培訓(xùn)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。現(xiàn)在教育部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)務(wù)院扶貧辦等均對(duì)轉(zhuǎn)移培訓(xùn)投入了大量資金，由于各自的工作重點(diǎn)和培訓(xùn)對(duì)象不同，形成力量分散和部分資源浪費(fèi)。政府應(yīng)按照合力原則，依據(jù)企業(yè)、行業(yè)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)和需求，打破原有勞動(dòng)部門、教育部等各部門各自為政、專業(yè)設(shè)置和物力財(cái)力重復(fù)，低效益的局面，調(diào)整好市、縣教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)設(shè)點(diǎn)，盡可能利用縣鄉(xiāng)成人學(xué)校、職業(yè)技術(shù)學(xué)校等現(xiàn)有師資和場(chǎng)地，集中力量加大對(duì)重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)人群的培訓(xùn)投人，使政府有限的撥款經(jīng)費(fèi)“用得其所”。

6、加快勞動(dòng)力培訓(xùn)法規(guī)建設(shè)，為財(cái)政投入勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移教育培訓(xùn)提供法律保障。

雖然近幾年來(lái)農(nóng)村勞動(dòng)力教育培訓(xùn)受到了廣泛的關(guān)注，政府陸續(xù)出臺(tái)了各種關(guān)于培訓(xùn)的政策，各級(jí)地方政府都不同程度的加大了對(duì)培訓(xùn)的投入，但目前為止，對(duì)財(cái)政投入培訓(xùn)問(wèn)題并沒(méi)有形成制度，在許多地方，一旦財(cái)政吃緊，農(nóng)村勞動(dòng)力教育培訓(xùn)就首先成為犧牲品，造成這種現(xiàn)象的重要原因是，立法方面還沒(méi)有形式完備的法律體系，缺乏配套的實(shí)施細(xì)則。因此必須加快制定專門的財(cái)政對(duì)勞動(dòng)力教育培訓(xùn)投入的法規(guī)，建立制約監(jiān)督機(jī)制，對(duì)違反條例法規(guī)的行為，進(jìn)行追究并嚴(yán)格執(zhí)行，形成良好的法律氛圍，使有財(cái)政支持農(nóng)村勞動(dòng)力教育培訓(xùn)的政策、法規(guī)能真正落到實(shí)處。