摘 要：當前，小產(chǎn)權(quán)房成為熱點話題，褒貶不一，管理部門雖然明確指出其不合法，但卻沒有相應(yīng)的應(yīng)對措施。本文分析了小產(chǎn)權(quán)房的利與弊，并在此基礎(chǔ)上提出解決小產(chǎn)權(quán)房問題的建議。

關(guān)鍵詞：小產(chǎn)權(quán)房；土地制度；所有權(quán)

目前，許多大城市出現(xiàn)了很多價格相對便宜的小產(chǎn)權(quán)房，主要分布在城市周邊的郊區(qū)，如北京的通州、順義、懷柔、密云等地。這些小產(chǎn)權(quán)房的價格僅為同地段商品房價格的25%至30%。調(diào)查顯示，小產(chǎn)權(quán)房在西安已占商品房總量的25%至30%，在北京已占20%左右，在深圳可能接近50%。

所謂“小產(chǎn)權(quán)房”，是指在農(nóng)村集體土地上，由享有該土地所有權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)府或村委會單獨或聯(lián)合開發(fā)商開發(fā)建設(shè)住宅，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)府或村委會制作房屋權(quán)屬證書向城市居民銷售的房屋。但雙方約定沒有國家的土地使用權(quán)證和房屋所有權(quán)證，只有村集體發(fā)放的房屋所有證明，所以其不具法律效力。

一、小產(chǎn)權(quán)房熱銷的原因

既然小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)權(quán)有限，又受到諸多的限制，為何還是有這么多人去購買？從現(xiàn)實來看，小產(chǎn)權(quán)房的大量出現(xiàn)，有其一定的必然性。

首先，當今房價高居不下，而城市居民收入的漲幅遠遠低于房價的漲幅。然而小產(chǎn)權(quán)房的價格卻僅為同地段商品房價格的三分之一左右，許多購房者即使知道小產(chǎn)權(quán)房存在諸多弊端，他們?nèi)愿试该半U認購。據(jù)搜房網(wǎng)進行的“你會買小產(chǎn)權(quán)房嗎”調(diào)查顯示，80.7%的被調(diào)查者表示如果價格合適，也可以接受，僅有19.3%的被調(diào)查者表示根本不考慮；對于小產(chǎn)權(quán)房熱銷的原因，96.33%的被調(diào)查者表示是價格便宜所致。

其次，開發(fā)商和村、鎮(zhèn)集體都能從中獲取利益。開發(fā)商利用政策上的缺陷，以低成本獲得集體土地，然后建小產(chǎn)權(quán)房出售。大部分小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)用地都是以舊村改造、農(nóng)業(yè)園等名義獲得，采用這種方式無須經(jīng)過大量繁雜的審批手續(xù)，同時又逃避了土地出讓金、城市建設(shè)配套費等稅費。對開發(fā)商而言，建小產(chǎn)權(quán)房可以取得事半功倍的成效。面對蓬勃發(fā)展的房地產(chǎn)市場，村、鎮(zhèn)集體也可以從小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)中獲得豐厚的收益，這在一定程度上給了農(nóng)村集體開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房的動力。

最后，法律上的缺陷導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房買賣雙方存在僥幸心理。我國法律規(guī)定了城市土地歸國家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)土地，屬于農(nóng)民集體所有?！锻恋毓芾矸ā冯m規(guī)定“農(nóng)村宅基地屬集體所有，村民對宅基地只有使用權(quán)，農(nóng)民將房屋賣給城市居民的買賣行為不受法律保護”，但它對農(nóng)民在舊宅基地上蓋樓房，把空余的部分賣給城市人的行為沒有明確規(guī)定。在這種情況下說它違規(guī)也行，說它不違規(guī)也行。顯然，這中間有許多法律空白或缺陷。一些行政執(zhí)法部門面對小產(chǎn)權(quán)房的迅速蔓延，顯得那么的無奈，原因恐怕正在于此。許多購買小產(chǎn)權(quán)房的百姓都認為法不責眾，甚至認為小產(chǎn)權(quán)房將來可以轉(zhuǎn)為大產(chǎn)權(quán)房。

二、小產(chǎn)權(quán)房的利與弊

小產(chǎn)權(quán)房熱銷以來，國土資源部明示“小產(chǎn)權(quán)房不合法” ，建設(shè)部發(fā)出“風險提示”，但筆者認為，小產(chǎn)權(quán)房既有它不合理的一面，也有它合理的一面，而且是利大于弊。

1. 由小產(chǎn)權(quán)房引出的問題

首先，小產(chǎn)權(quán)房沒有合法的所有權(quán)及土地使用權(quán)，購房者的權(quán)益得不到保障。我國的憲法第十條規(guī)定:“城市的土地屬于國家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！痹诩w土地上興建的房屋將無法取得管理部門頒發(fā)的《房屋所有權(quán)證》。如果要在農(nóng)村集體所有的土地上興建商品房出售，就必須先由國家征地，轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，再由國家出讓給建設(shè)開發(fā)單位，開發(fā)建設(shè)單位向國家繳納土地出讓金等稅費，建房后再出售給購房人，然后國家以頒發(fā)房屋所有權(quán)證書的形式確認購房人對該房屋的產(chǎn)權(quán)。所以，小產(chǎn)權(quán)房無法獲得《房屋所有權(quán)證》。

許多購房者都對新出臺的《物權(quán)法》抱以希望，然而《物權(quán)法》第59 條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，于本集體成員集體所有”，如果所開發(fā)的鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房由農(nóng)民自住，產(chǎn)權(quán)屬于集體中的農(nóng)民，將受物權(quán)法的保護。不過，現(xiàn)在大量的小產(chǎn)權(quán)房都由因城區(qū)房價較高而轉(zhuǎn)向郊區(qū)的城鎮(zhèn)居民購買，這種交易本身不合法規(guī)，購房人沒有取得房屋的產(chǎn)權(quán)證，因此雖然《物權(quán)法》的頒布將極大保障了私有財產(chǎn)，特別是不動產(chǎn)的權(quán)利，但是不會保護不合法的財產(chǎn)。

其次，小產(chǎn)權(quán)房不能在市場上交易或轉(zhuǎn)讓?！斗康禺a(chǎn)管理法》規(guī)定，沒有《房屋所有權(quán)證》的住宅將無法辦理過戶手續(xù)。根據(jù)當前《土地管理法》，集體土地只能在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，不能在市場上自由流通，因此業(yè)主不能進行房屋上市交易、轉(zhuǎn)讓、遺贈等，小產(chǎn)權(quán)房的買賣或轉(zhuǎn)讓合同無效，業(yè)主進行房屋的二次交易或轉(zhuǎn)贈不受法律保護。

最后，小產(chǎn)權(quán)房的肆意發(fā)展，必將導(dǎo)致耕地被非法侵占。目前，我國耕地面積逼近18億畝紅線，為保護我國農(nóng)村用地，2004 年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》明確規(guī)定，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地。禁止擅自通過“村改居”等方式將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)為國有土地。禁止農(nóng)村集體經(jīng)濟組織非法出讓、出租集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。然而，許多地方政府在利益的驅(qū)使下，將房地產(chǎn)開發(fā)審批為觀光農(nóng)業(yè)園、舊村改造等項目形式，出售集體土地給開發(fā)商建小產(chǎn)權(quán)房。如果這種勢頭得不到控制，那么我國的耕地面積將受到嚴峻的考驗。

2. 小產(chǎn)權(quán)房的合理性一面

第一，小產(chǎn)權(quán)房可以緩解住房壓力，抑制房價虛高上漲。由于我國城市化進程加快，大量村鎮(zhèn)人口涌入城市，導(dǎo)致對住房的需求不斷增大。然而由于城市土地供應(yīng)有限等原因，房地產(chǎn)市場的供應(yīng)遠遠不能滿足市場的需求，從而導(dǎo)致房價的不斷攀升。小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)則為城市的正統(tǒng)房地產(chǎn)市場注入了新的血液。盡管它是沒有名分的商品房，但在客觀上擴大了商品房的市場供應(yīng)，緩解了供不應(yīng)求的緊張局面。小產(chǎn)權(quán)房不僅讓一部分城鎮(zhèn)居民買到了廉價的住房，而且可以起到平抑城市商品房價格的作用。

第二，小產(chǎn)權(quán)房有利于維護農(nóng)民和村集體的利益。目前我國征用集體土地的方式是政府先將集體土地轉(zhuǎn)為國有土地，然后再出讓給開發(fā)商。政府能夠從中獲得高額的土地出讓金，而農(nóng)民只得到極少的補償，這是對農(nóng)民權(quán)利和利益的剝奪。而農(nóng)民自己開發(fā)商品房，則可以從市場中分享土地的增值，這當然要公平得多。根據(jù)國研中心課題組的調(diào)查，在目前 “合法的”房地產(chǎn)開發(fā)過程中，土地增值部分的收益分配，只有20％到30％留在鄉(xiāng)以下，其中，農(nóng)民的補償款僅占5％到10％；地方政府拿走土地增值的20％到30％；開發(fā)商則拿走土地增值收益的大頭，占40％到50％。而在小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)過程中，以北京已被叫停的房山區(qū)青龍頭村小產(chǎn)權(quán)房項目為例，按照規(guī)劃方案，村民將獲利4500 萬元、開發(fā)商獲利1500 萬元、村集體獲利公建住房與150 萬元的項目股權(quán)收益。^［1］顯然，在這個利益重構(gòu)的分配格局中，房地產(chǎn)開發(fā)的最大獲利者既不是地方政府，也不再是開發(fā)商，而是村民與村集體。

第三，小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)提高了土地的利用率。從實質(zhì)上來說，這樣的小產(chǎn)權(quán)房不但沒有改變土地性質(zhì)，也沒有減少耕地面積，反而大大提高了土地的利用率，是符合國家“十分珍惜和合理利用每一寸土地”這個基本國策的。小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)建設(shè)，也可以推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，加快新農(nóng)村建設(shè)，加快農(nóng)村的城市化進程。

三、妥善解決小產(chǎn)權(quán)房問題的建議

既然小產(chǎn)權(quán)房有利也有弊，那么對其有利的一面應(yīng)合理引導(dǎo)，其存在風險的地方應(yīng)加強監(jiān)管。

1. 完善集體土地制度及相關(guān)的法律法規(guī)

解決我國當前商品房市場中存在的問題，必須首先從解決土地所有權(quán)出發(fā)，重慶認識和修正我國憲法和法律中所規(guī)定的土地所有權(quán)制度。^［2］面臨小產(chǎn)權(quán)房這樣的新事物，政府的應(yīng)對之道，不應(yīng)是警告和查處，而是要修改土地管理法，把被部分剝奪了的集體土地開發(fā)權(quán)、處分權(quán)還給農(nóng)民集體，允許集體土地進入建設(shè)用地市場，給小產(chǎn)權(quán)房與國有土地上的商品房同樣的產(chǎn)權(quán)，同時將小產(chǎn)權(quán)房用地與國有建設(shè)用地同樣納入規(guī)劃管理和計劃管理的軌道。

當越來越多的消費者成為“小產(chǎn)權(quán)房主”，當“非法商品”成為他們必然的消費品，這本身也就凸顯出法律在相關(guān)權(quán)利保障以及市場規(guī)制上，本身存在著問題。這時，一種對法律的倒逼也就必然形成，即助推法律改革與運行，來賦予小產(chǎn)權(quán)房與商品房一樣的權(quán)利屬性，來打擊房地產(chǎn)市場中存在的種種不正當行為。^［3］應(yīng)當重新審視農(nóng)村土地集體所有制，承認農(nóng)村集體土地所有者的權(quán)利，修改農(nóng)村集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓中的不合理規(guī)定，讓農(nóng)民真正成為土地的主人。如果不賦予農(nóng)村集體土地所有者真正的物權(quán)，那么，《物權(quán)法》也將變得毫無價值。

2. 政府應(yīng)當把小產(chǎn)權(quán)房融入我國的住房保障體系

政府應(yīng)通過限制其流轉(zhuǎn)、回購等辦法， 將小產(chǎn)權(quán)房納入廉租房、經(jīng)濟適用房等住房保障體系。政府必須在完善住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)和住房保障體系上下工夫， 建立起滿足不同購房群體需求的住房體系， 加大各階層住房供應(yīng)量， 尤其是經(jīng)濟適用房、廉租房等一系列保障性住房的供應(yīng)， 完善房地產(chǎn)市場秩序。只有這樣， 新出現(xiàn)的小產(chǎn)權(quán)房市場才能逐步健全和規(guī)范， 老百姓才能真正實現(xiàn)居有定所。

3. 對小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)進行最嚴格的監(jiān)管

我們要尊重所有人的所有權(quán)益完整性， 而不是限制， 也應(yīng)該承認農(nóng)村土地使用權(quán)流通、交易的合理、合法性地位。但在法律法規(guī)上應(yīng)當對小產(chǎn)權(quán)房進行規(guī)定和限制， 讓它在一個符合秩序的情況下發(fā)揮自己的作用。對違反農(nóng)村用地規(guī)劃，擅自占用耕地建商品房的，必須依法處理。對于正在建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房的管理辦法， 如用地類型、容積率、建筑密度等指標要符合城市規(guī)劃的要求， 建筑質(zhì)量、戶型設(shè)置等要接受建設(shè)部門的審查與管理。

四、結(jié)束語

小產(chǎn)權(quán)房發(fā)展至今，給房地產(chǎn)市場注入了活力，也存在許多的問題。解決這些問題，必須從完善我國法律制度出發(fā)，賦予小產(chǎn)權(quán)房合法的權(quán)利。同時政府行政機構(gòu)應(yīng)對其進行嚴格的監(jiān)督和管理，引導(dǎo)其健康有秩序的發(fā)展。

參考文獻：

［1］ 劉彥. 謝良兵： “小產(chǎn)權(quán)房”暗戰(zhàn)土地收益，中國新聞周刊，2007，26

［2］ 喬新生.“小產(chǎn)權(quán)房”拷問土地集體所有制度，西部論叢，2007，8

［3］ 單士兵. “小產(chǎn)權(quán)房”是對市場與法律的雙重倒逼，中國經(jīng)濟時報，2007，6

（作者通訊地址： 重慶大學建設(shè)管理與房地產(chǎn)學院碩士 400045）