摘 要：文章談?wù)摿丝鐕?guó)公司對(duì)華污染轉(zhuǎn)移的主要形式，并分析了跨國(guó)公司進(jìn)行污染的原因，從法律角度提出了限制污染跨境轉(zhuǎn)移的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：污染轉(zhuǎn)移；外部原因；國(guó)內(nèi)原因；解決對(duì)策

一、跨國(guó)公司對(duì)華污染轉(zhuǎn)移的形式

跨國(guó)公司對(duì)華污染轉(zhuǎn)移，從實(shí)施方式主要分為污染直接轉(zhuǎn)移和間接轉(zhuǎn)移兩種形式。

（一）污染直接轉(zhuǎn)移

環(huán)境污染直接轉(zhuǎn)移指的是污染物直接轉(zhuǎn)移（一般是指一方向另一方輸出不符合一定環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的有害氣體、有害廢水、生產(chǎn)和生活垃圾、放射性廢料等環(huán)境污染物的行為）和污染密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。所謂污染密集型產(chǎn)業(yè)是指在生產(chǎn)過程中直接和間接產(chǎn)生危險(xiǎn)廢物的產(chǎn)業(yè)(這些廢物通常符合1989年《巴塞爾公約》規(guī)定的定義和特征)，對(duì)人類、動(dòng)植物生命的健康有害或者造成環(huán)境惡化，破壞生態(tài)環(huán)境，干擾其他合法使用者有效使用環(huán)境，如化工、塑料、陶瓷、造紙、橡膠、印染、制革等通常都屬于污染密集型產(chǎn)業(yè)。污染密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移則是指在人為控制下，將污染密集型產(chǎn)業(yè)從一國(guó)轉(zhuǎn)移到另一國(guó)境內(nèi)生產(chǎn)以及隨之出現(xiàn)的污染物和污染后果，即污染產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的全過程是在特定主體的有意識(shí)控制下進(jìn)行的，轉(zhuǎn)移污染是這些主體直接或間接追求的目的。^［1］

（二）污染間接轉(zhuǎn)移

環(huán)境污染的間接轉(zhuǎn)移要是以貿(mào)易形式出現(xiàn)的技術(shù)污染轉(zhuǎn)移，主要包括以下三種形式，即加工貿(mào)易污染轉(zhuǎn)移、一般貿(mào)易污染轉(zhuǎn)移、技術(shù)污染轉(zhuǎn)移。

加工貿(mào)易轉(zhuǎn)移污染是指跨國(guó)公司就采用境外加工貿(mào)易的方式委托別國(guó)企業(yè)生產(chǎn)高污染產(chǎn)品（主要指由于產(chǎn)品過程中會(huì)造成污染環(huán)境比較嚴(yán)重，發(fā)達(dá)國(guó)家停止生產(chǎn)類似產(chǎn)品，轉(zhuǎn)為從別國(guó)進(jìn)口），這樣既控制了價(jià)格，轉(zhuǎn)嫁了污染，又得到了超額利潤(rùn)。

一般貿(mào)易轉(zhuǎn)移污染主要是指制造個(gè)別于是也有部分跨國(guó)公司采用一般貿(mào)易的方式進(jìn)口污染源產(chǎn)品，盡管跨國(guó)公司沒有操縱價(jià)格，這種現(xiàn)象同樣加重了原產(chǎn)地國(guó)的污染情況。

技術(shù)污染轉(zhuǎn)移是指外資出資方式中可能產(chǎn)生的污染轉(zhuǎn)移主要指跨國(guó)公司將在母國(guó)淘汰的嚴(yán)重污染環(huán)境且被禁止使用的產(chǎn)品、技術(shù)和設(shè)備通過投資方式轉(zhuǎn)移到我國(guó)。

二、跨國(guó)公司對(duì)華污染轉(zhuǎn)移的原因分析

（一）跨國(guó)公司對(duì)華污染轉(zhuǎn)移的外部原因分析

1、污染物處理成本的差異

據(jù)統(tǒng)計(jì)，危險(xiǎn)廢物在非洲處置大約需40美元一噸，而在歐洲需要4-25倍的費(fèi)用，在美國(guó)為12-36倍。目前，很多發(fā)達(dá)國(guó)家在處理危險(xiǎn)廢物方面的環(huán)保法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)都日益嚴(yán)格，而發(fā)達(dá)國(guó)家通過輸出有害廢物，可以節(jié)約大量的用于環(huán)境治理的資金，還會(huì)取得國(guó)際貿(mào)易利益。在美國(guó)，1噸有毒廢物的處理費(fèi)高達(dá)400美元以上，比70年代上漲了16倍。而在一在中國(guó)部分地區(qū)處于廢物處理費(fèi)用相對(duì)低廉，個(gè)別垃圾商為從中牟利，把大批有害廢物越境轉(zhuǎn)移到中國(guó)來。^［2］

據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅英國(guó)每年以合法手續(xù)出口到中國(guó)的廢棄塑料和紙板就有70萬噸之多。歐洲“因佩爾咨詢組織”進(jìn)行的調(diào)查表明，歐洲每年向中國(guó)出口的垃圾制品中有20%是未經(jīng)分類處理的垃圾，屬于非法出口產(chǎn)品。①荷蘭當(dāng)局進(jìn)行的調(diào)查則表明，實(shí)際比例可能高達(dá)70%左右。換言之，歐洲向中國(guó)出口的大部分垃圾制品都是真正的垃圾。

2、環(huán)保法規(guī)的差異

發(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)境保護(hù)意識(shí)日益增強(qiáng)，環(huán)境保護(hù)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格，污染產(chǎn)業(yè)以及污染物的處置費(fèi)用高昂，甚至部分產(chǎn)品由于環(huán)境原因，在發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)被禁止銷售和使用；而中國(guó)普遍存在環(huán)境保護(hù)意識(shí)差、環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)低、環(huán)境保護(hù)法律缺乏、環(huán)境管理水平低的問題。決定跨國(guó)公司污染轉(zhuǎn)移的主要?jiǎng)訖C(jī)就在于中國(guó)由于環(huán)保方面的法律不健全，制造污染或生產(chǎn)高污染產(chǎn)品的成本較低，投資風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小。^［3

3、污染處罰標(biāo)準(zhǔn)的差異

污染環(huán)境在西方發(fā)達(dá)國(guó)家屬于非常嚴(yán)重的后果，西方政府處罰力度也是及其嚴(yán)格的，罰款金額動(dòng)輒以千萬美元計(jì)算。據(jù)新華社報(bào)道，美國(guó)主要電力企業(yè)——美國(guó)電力公司8日和該國(guó)司法部門達(dá)成和解協(xié)議，同意接受46億美元罰金，從而了結(jié)對(duì)其長(zhǎng)達(dá)數(shù)年的環(huán)境污染聯(lián)邦訴訟。1999年，美國(guó)9個(gè)州、相關(guān)環(huán)保組織以及美國(guó)環(huán)保局聯(lián)合把美國(guó)電力公司告上法庭。理由是該公司對(duì)火電廠進(jìn)行再建改造時(shí)，沒有按照美國(guó)《潔凈空氣法》的要求安裝污染控制設(shè)備，致使其排放物形成酸雨，對(duì)自由女神像等美國(guó)標(biāo)志性建筑以及紐約上州的阿迪朗達(dá)克山地造成無可挽回的污染損害。在1989年，?？松梨谑凸驹蛭廴经h(huán)境被處罰35億美元。而國(guó)內(nèi)涉及環(huán)境保護(hù)的法律比如《中華人民共和國(guó)水污染防治法》、《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》、《中華人民共和國(guó)環(huán)境噪聲污染防治法》、《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》關(guān)于污染處罰的標(biāo)準(zhǔn)一般是 “二萬元以上二十萬元以下罰款”，而且還是針對(duì)情節(jié)比較嚴(yán)重的污染行為，《水污染防治法》修改草案將處罰最高限額由以前的20萬元升至100萬元，提高了4倍。低標(biāo)準(zhǔn)環(huán)保處罰與動(dòng)不動(dòng)就需數(shù)百萬元以上的環(huán)保設(shè)備投入，跨國(guó)公司基于利潤(rùn)最大化的考慮，轉(zhuǎn)移污染項(xiàng)目到中國(guó)就可以理解了。

（二）跨國(guó)公司對(duì)華污染轉(zhuǎn)移的國(guó)內(nèi)原因分析

1、國(guó)內(nèi)環(huán)保監(jiān)管制度不健全

中國(guó)由于在改革開放初期經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，國(guó)家希望吸引更多的外資發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而對(duì)外資帶來的污染問題常常忽略。加上部分地方政府擔(dān)心嚴(yán)格監(jiān)管會(huì)影響跨國(guó)公司投資，對(duì)其違法排污行為不敢依法監(jiān)管和處罰，環(huán)保監(jiān)察和執(zhí)法力度相對(duì)較弱，在客觀上縱容了某些跨國(guó)公司的非法排污行為。而發(fā)達(dá)國(guó)家一般都制定了嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)監(jiān)管制度，以瑞典環(huán)境保護(hù)為例，瑞典在1990年成立了環(huán)境保護(hù)部，環(huán)境保護(hù)部下設(shè)國(guó)家環(huán)境保護(hù)局和國(guó)家化學(xué)藥品局兩個(gè)機(jī)構(gòu)。瑞典全國(guó)國(guó)土地面積44萬平方公里，人口700萬。但到2000年，瑞典21個(gè)省級(jí)政府，289個(gè)區(qū)（地方）政府都有專門的環(huán)保工作部門；環(huán)保部有工作人員160人，國(guó)家環(huán)保局和化學(xué)藥品管理局共有630人，省級(jí)環(huán)保部門有700多人，地方環(huán)保衛(wèi)生委員會(huì)共有1500多人。為了保證環(huán)保法律的執(zhí)行，瑞典在全國(guó)5個(gè)區(qū)域設(shè)立了環(huán)保法庭，同時(shí)還設(shè)立了國(guó)家環(huán)保最高法庭，專門審理環(huán)保案件，并鼓勵(lì)公眾參與環(huán)境保護(hù)。

2、地方政府招商過多的盲目性

在過去三十年內(nèi)，國(guó)內(nèi)各地區(qū)為了吸引外資進(jìn)入紛紛出臺(tái)各種投資優(yōu)惠政策，地方政府彼此之間爭(zhēng)奪外資尤其是大的跨國(guó)公司投資的競(jìng)爭(zhēng)愈演愈烈。但各地區(qū)間在外商投資優(yōu)惠政策上的盲目攀比，造成“追高逐低”現(xiàn)象，即吸引外資是以犧牲地方環(huán)境和勞工利益所換。

三、跨國(guó)公司對(duì)華污染轉(zhuǎn)移的解決對(duì)策

（一）修改外資準(zhǔn)入領(lǐng)域的法律

經(jīng)過改革開放后30年的快速發(fā)展，我國(guó)已經(jīng)積累了巨額外匯儲(chǔ)備，內(nèi)資企業(yè)已經(jīng)具有相當(dāng)強(qiáng)大的實(shí)力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。由于過去盲目引進(jìn)外資忽略國(guó)內(nèi)環(huán)境的保護(hù)。造成污染密集型產(chǎn)業(yè)如化工、塑料、陶瓷、造紙、橡膠、印染、制革等大量進(jìn)入，嚴(yán)重污染了環(huán)境，阻礙了國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)快速、高效、均衡、可持續(xù)和諧發(fā)展。對(duì)于《中華人民共和國(guó)投資法》的立法工作，建議如下：

1、改變《中華人民共和國(guó)投資法》的立法宗旨

我們?cè)瓉沓雠_(tái)涉外投資法的宗旨主要在于“促進(jìn)外商投資，保護(hù)外商投資權(quán)益”。新投資法的立法宗旨應(yīng)該改為“促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速、高效、均衡、可持續(xù)和諧發(fā)展，保護(hù)環(huán)境，保護(hù)弱勢(shì)群體利益，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展，增加國(guó)內(nèi)就業(yè)，增強(qiáng)中國(guó)本土跨國(guó)企業(yè)和骨干企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力”。

2、整合目前現(xiàn)有的涉外投資法律

我國(guó)目前涉外投資的法律有《中華人民共和國(guó)外資企業(yè)法》、《中華人民共和國(guó)中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》、《中華人民共和國(guó)中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》、《中華人民共和國(guó)臺(tái)灣同胞投資保護(hù)法》等，我們?cè)诹⒎ㄟ^程中，可以將這四部法律整合到新的《中華人民共和國(guó)投資法》內(nèi)。

3、設(shè)立投資項(xiàng)目準(zhǔn)入分類制度

設(shè)立投資項(xiàng)目準(zhǔn)入制度并不等同于設(shè)立投資壁壘，限制外商投資流向已經(jīng)成為發(fā)展中國(guó)家普遍采取的做法，限制外商投資流向目的在保護(hù)環(huán)境，保護(hù)民族產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)外資投向東道國(guó)最需要的地方，更好地促進(jìn)東道國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。2006年，全球外國(guó)直接投資流入量已經(jīng)連續(xù)第三年增長(zhǎng)，但與此同時(shí)，各國(guó)政府對(duì)外資采取的限制性措施也在持續(xù)增多。2000-2006年，各國(guó)政府實(shí)施的限制外資政策數(shù)目依次為3項(xiàng)、14項(xiàng)、12項(xiàng)、24項(xiàng)、36項(xiàng)、41項(xiàng)和37項(xiàng)，占當(dāng)年世界各國(guó)新發(fā)布外資政策總數(shù)的比例依次為2%、6.8%、4.9%、9.9%、13.3%、20.0%和20.1%，而這項(xiàng)比例在1992-1999年間最低為0，最高為14.0%（超過10%的只有1996年和1997年）。②對(duì)于投資項(xiàng)目準(zhǔn)入分類的制定，我們可以借鑒印尼新投資法《Law of the republic of Indonesia number 25 of 2007 regarding Investment》的經(jīng)驗(yàn)，建議對(duì)可造成環(huán)境污染的行業(yè)設(shè)限，限制或禁止高污染、高能耗、的外資項(xiàng)目進(jìn)入，具體如下：

（1）禁止外資類行業(yè) 主要包括小型造紙、制革、印染、染料、煉焦、煉硫、煉砷、煉汞、煉油、電鍍、農(nóng)藥、石棉、水泥、玻璃、鋼鐵、火電以及其他嚴(yán)重污染水環(huán)境的生產(chǎn)項(xiàng)目。

（2）限制外資類行業(yè) 主要包括食品、飲料、日化、電力、鋼鐵、有色金屬、建材、煉油等。

4、提高環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)

由于跨國(guó)公司往往利用中國(guó)的低環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)向中國(guó)轉(zhuǎn)移污染，在《中華人民共和國(guó)投資法》的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定上，我們可以這樣規(guī)定“關(guān)于國(guó)外投資的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)原則上以中國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)為準(zhǔn)；如國(guó)外投資方的母國(guó)標(biāo)準(zhǔn)高于中國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)不低于投資方母國(guó)標(biāo)準(zhǔn)；如果投資方為境外離岸公司，投資方所執(zhí)行環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)以目前已實(shí)施的國(guó)際最高環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)為準(zhǔn)?！薄ｊP(guān)于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定，盡管根據(jù)世界貿(mào)易組織“國(guó)民待遇原則”，外國(guó)投資者、跨國(guó)公司在東道國(guó)投資的企業(yè)應(yīng)該享受國(guó)民待遇，但世貿(mào)組織的國(guó)民待遇原則不是在可持續(xù)發(fā)展條件下制定的，目前已越來越受到可持續(xù)發(fā)展理論、戰(zhàn)略和實(shí)踐的挑戰(zhàn)，世貿(mào)組織也在考慮重新定義國(guó)民待遇問題。^［2］

(二) 修改國(guó)內(nèi)環(huán)保領(lǐng)域的法律

1、增加污染處罰標(biāo)準(zhǔn)

國(guó)內(nèi)已經(jīng)出臺(tái)的涉及環(huán)境保護(hù)的法律已有《中華人民共和國(guó)水污染防治法》、《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》、《中華人民共和國(guó)環(huán)境噪聲污染防治法》、《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》、《中華人民共和國(guó)放射性污染防治法》。關(guān)于污染處罰的標(biāo)準(zhǔn)一般是 “二萬元以上二十萬元以下罰款”，而且還是針對(duì)情節(jié)比較嚴(yán)重的污染行為。建議污染處罰的標(biāo)準(zhǔn)修改為“違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，由縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令限期建設(shè)配套設(shè)施，可以處二百萬元以上二億元以下罰款，對(duì)于污染情節(jié)特別嚴(yán)重的行為，不設(shè)罰款上限，環(huán)保執(zhí)法部門有權(quán)根據(jù)污染造成損失大小決定罰款數(shù)量，原則上不應(yīng)低于污染造成的損失”。

2、強(qiáng)化地方政府的環(huán)保責(zé)任

根據(jù)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策要求，對(duì)于一些小型造紙、制革、印染、染料、煉焦、煉硫、煉砷、煉汞、煉油、電鍍、農(nóng)藥、石棉、水泥、玻璃、鋼鐵、火電以及其他嚴(yán)重污染水環(huán)境的生產(chǎn)項(xiàng)目，由所在地的市、縣人民政府責(zé)令關(guān)閉。但污染源所在地的政府出于地方GDP的考慮，有意拖延關(guān)閉不符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的污染項(xiàng)目。這就需要在相關(guān)環(huán)保立法中規(guī)定地方政府的環(huán)保職責(zé)和相應(yīng)處罰措施，對(duì)于危害重大的污染事件，依法追求污染源所在地政府主管領(lǐng)導(dǎo)的刑事責(zé)任。建議將《中華人民共和國(guó)刑法》第六章第六節(jié)第三百三十八條“違反國(guó)家規(guī)定，向土地、水體、大氣排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)或者其他危險(xiǎn)廢物，造成重大環(huán)境污

染事故，致使公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失或者人身傷亡的嚴(yán)重后果的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金；后果特別嚴(yán)重的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金。”建議修改如下“違反國(guó)家規(guī)定，向土地、水體、大氣排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)或者其他危險(xiǎn)廢物，造成重大環(huán)境污染事故，致使公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失或者人身傷亡的嚴(yán)重后果的直接責(zé)任人、企業(yè)主管領(lǐng)導(dǎo)和所在縣市主管領(lǐng)導(dǎo)，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金；后果特別嚴(yán)重的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金?！?/p>

3、完善環(huán)保部門的執(zhí)法體系建設(shè)

目前我國(guó)環(huán)保部門面臨的就是處罰權(quán)利有限和環(huán)保執(zhí)法隊(duì)伍力量比較薄弱。國(guó)內(nèi)環(huán)保部門能執(zhí)行的罰款數(shù)額有限：對(duì)于污染企業(yè)，縣一級(jí)環(huán)保部門一次處罰最高為1萬元，市一級(jí)最高罰5萬元，省一級(jí)最高也僅罰20萬元，這樣有些過時(shí)的處罰手段很難再對(duì)企業(yè)形成威懾。中國(guó)環(huán)保部門僅有正式人員4萬人、2000個(gè)機(jī)構(gòu)，有的基層部門甚至連檢測(cè)儀器都沒有，卻要“對(duì)付”全國(guó)23萬家達(dá)標(biāo)企業(yè)和幾百萬家鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，實(shí)在是力不從心。這就需要政府一方面通過立法加大環(huán)保部門的執(zhí)法權(quán)限，一方面加快環(huán)保部門的力量建設(shè)。

注釋：

① 數(shù)據(jù)引用見《進(jìn)口洋垃圾：暴利背后的道德淪喪》，http://www.sina.com.cn ，2007年02月05日13:51，“中國(guó)質(zhì)量萬里行”

②相關(guān)報(bào)告見聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)議和商務(wù)部投資促進(jìn)局等機(jī)構(gòu)2007年10月16日在北京發(fā)布了《2007年世界投資報(bào)告》

參考文獻(xiàn)：

［1］ 陳 彬 鐘筱紅：《外資準(zhǔn)入中的污染轉(zhuǎn)移及其控制》，《國(guó)際經(jīng)貿(mào)探索》， 2007年第4期

［2］ 沈綠野 肖田：《在WTO框架下對(duì)我國(guó)面臨的跨境污染輸出問題的法律思考》，“我的論文網(wǎng)”，http://www.gzu521.com/paper/article/sociology/200607/18536.htm

［3］ 李培良：《綠色壁壘對(duì)國(guó)際投資法的影響》，《經(jīng)濟(jì)師 》2004年04期

（作者通訊地址：重慶郵電大學(xué)法學(xué)院 400065）