摘 要： 糧食安全是國(guó)家安全的基本保障，我國(guó)在人多地少的背景下實(shí)現(xiàn)了糧食的自給自足，這不能不說是一個(gè)創(chuàng)舉。但這并不是一成不變的，現(xiàn)實(shí)的情況是我們的耕地在大面積的快速減少，人口的增加，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展造成了耕地被非農(nóng)占用的必然現(xiàn)象，這就是耕地非農(nóng)化。我們要有效保護(hù)耕地首先就要分析耕地非農(nóng)化的內(nèi)在過程。本文就是從經(jīng)濟(jì)以及制度等層面出發(fā)，用供給需求視角對(duì)耕地非農(nóng)化進(jìn)行的分析，并提出了幾點(diǎn)建議。

關(guān)鍵詞：耕地非農(nóng)化；供給需求視角；非農(nóng)占用；地方政府；耕地保護(hù)

1、引言

耕地是一種十分寶貴并且應(yīng)該倍加保護(hù)的資源，耕地為人類的糧食安全提供了保障，而且人類社會(huì)的和諧與持續(xù)發(fā)展也離不開耕地資源所提供的種種外部經(jīng)濟(jì)性。然而，隨著世界經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，隨著世界工業(yè)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，耕地非農(nóng)占用的現(xiàn)象越來越普遍，耕地非農(nóng)化問題顯得尤為突出，已經(jīng)成為了一個(gè)全球性的問題。

我國(guó)是一個(gè)人均耕地面積偏少的國(guó)家，但我們的耕地被非農(nóng)占用的情況很嚴(yán)重，GDP超過十年兩位數(shù)的增長(zhǎng)同時(shí)是大量的耕地被城鎮(zhèn)化和工業(yè)化所非農(nóng)化。人口的巨量增長(zhǎng)，更高生活水平的追求都在加劇著耕地非農(nóng)化的速度和絕對(duì)數(shù)量。耕地被非農(nóng)占用的必然性，耕地?cái)?shù)量不斷減少的不可逆轉(zhuǎn)性是我們研究耕地非農(nóng)化的起點(diǎn)，也是在我們十分珍惜和利用每一寸土地時(shí)必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)前提。

2、耕地非農(nóng)化的供給需求分析

耕地非農(nóng)化是人口不斷增加，經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的必然現(xiàn)象，具體的表現(xiàn)是住宅、交通、城鎮(zhèn)等對(duì)耕地的不斷侵占。概括的說，這種現(xiàn)象反映的是農(nóng)業(yè)用地和非農(nóng)用地之間的結(jié)構(gòu)變化，這種結(jié)構(gòu)變化反映的是耕地資源在第一產(chǎn)業(yè)與第二產(chǎn)業(yè)間的配置問題。對(duì)于一種資源在不同部門間的流動(dòng)配置問題，我們完全可以從經(jīng)濟(jì)的供給和需求角度進(jìn)行分析。列舉影響耕地非農(nóng)化的因素，然后從供給的角度和需求的視角進(jìn)一步研究耕地非農(nóng)化的深層次原因。

但是，有一個(gè)事實(shí)我們必須承認(rèn)，那就是土地在我國(guó)不準(zhǔn)私有，也就是我們不能對(duì)耕地非農(nóng)化做純經(jīng)濟(jì)視角的分析，因?yàn)橥恋氐漠a(chǎn)權(quán)制度，國(guó)有土地的轉(zhuǎn)讓制度，土地的征用制度和補(bǔ)償制度，政府的行為等互相交織在一起，使得耕地在非農(nóng)化過程中不是純市場(chǎng)性的，因此我們?cè)趶墓┙o需求的經(jīng)濟(jì)角度分析時(shí)一定要兼顧分析里面涉及的制度層面。

2.1 供給視角下的耕地非農(nóng)化

在供給視角下研究耕地非農(nóng)化就是研究哪些因素促使耕地提供者愿意供給耕地使用者以非農(nóng)化的方式使用耕地。從追求利益最大化的角度看，供給耕地的意愿取決于那種方式會(huì)使耕地收益最大化（當(dāng)然，這里的利益僅指經(jīng)濟(jì)理性人追求的經(jīng)濟(jì)利益）。從既得利益的分配角度來看，耕地非農(nóng)化的程度決定于利益獲得者的角色。

2.1.1 耕地利用的利益最大化與耕地非農(nóng)化

使用耕地的方式不同，單位時(shí)間內(nèi)耕地產(chǎn)生的價(jià)值或者價(jià)格是不同的，由于我國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式還沒有實(shí)現(xiàn)規(guī)模種植，因此耕地的農(nóng)業(yè)價(jià)值是比較低的，而且在我國(guó)，耕地的價(jià)值在市場(chǎng)化時(shí)并沒有把耕地的生態(tài)服務(wù)功能和社會(huì)保障功能物化在里面，所以在農(nóng)業(yè)、旅游、工業(yè)、城市、交通、水利等用途中，耕地的農(nóng)業(yè)收益是比較落后的。根據(jù)1990年的數(shù)據(jù)，我國(guó)每公頃土地的年產(chǎn)值，耕地是3 115·05元，城鎮(zhèn)、工礦用地是116 236·05元，交通用地是18 214·35元^［1］。

耕地的農(nóng)業(yè)收益相對(duì)較低，按照經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，資源就會(huì)自動(dòng)流到收益較高的領(lǐng)域，因此，大量的耕地自然的就供給給了城市和工業(yè)發(fā)展。

2.1.2 利益獲得者與耕地非農(nóng)化

耕地非農(nóng)化過程中有三個(gè)主體是必須分析研究的，這三個(gè)主體是中央政府、地方政府與農(nóng)民。通過分析可以得出這樣一種結(jié)論：中央政府是耕地保護(hù)的最高倡導(dǎo)者；地方政府是耕地非農(nóng)使用的積極推動(dòng)者；農(nóng)民是耕地非農(nóng)化過程中的最大“吃虧者”。

耕地資源的不可替代性，糧食安全，生態(tài)和諧等方方面面的考慮使得中央政府更加珍惜保護(hù)和利用耕地，“耕地總量平衡”，“保護(hù)基本農(nóng)田”措施的出臺(tái)和實(shí)施就是為了最大限度的保護(hù)耕地，制約耕地非農(nóng)化過程中的種種違規(guī)違法現(xiàn)象，所以中央政府的視野是全局的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的。

地方政府與中央政府不一樣，他們更加關(guān)注自己的政績(jī)，形象工程的建設(shè)，建筑交通的發(fā)展，GDP的多少。所有這些都需要大量的耕地被占用才能實(shí)現(xiàn)，而且耕地的非農(nóng)占用可以給當(dāng)?shù)卣畮泶罅康呢?cái)政收入，可以用來提高政績(jī)或者提高福利。因此，在極大的利益驅(qū)動(dòng)下，地方政府成了耕地非農(nóng)化最大的推動(dòng)者，使得耕地的對(duì)于非農(nóng)使用的供給很容易實(shí)現(xiàn)。僅2003年，在建設(shè)占用的22.9萬(wàn)hm2耕地中，屬于未批先建的有4.4萬(wàn)hm2，約占20%，比2002年增加56%。2004年上半年，全國(guó)共發(fā)現(xiàn)土地違法行為4.69萬(wàn)件，涉及土地面積2.7萬(wàn)hm2，其中耕地1.5萬(wàn)hm2。突出地表現(xiàn)在一些地方無(wú)視土地管理法律法規(guī)的規(guī)定，違法批地、越權(quán)批地，拆細(xì)報(bào)批、未批先用、少批多用、邊批邊用，擅自改變土地用途^［2］。

農(nóng)民處于社會(huì)的最基層。在耕地非農(nóng)化過程中，從意愿上講，大部分農(nóng)民是不愿意讓出耕地的，在我國(guó)，耕地不僅給提供糧食保障，一定意義上也給社會(huì)提供穩(wěn)定保障。千百年來的失地農(nóng)民對(duì)于今天手中的耕地是倍為珍惜的，即使外出打工的人也普遍把土地當(dāng)做最可靠的保障。與出讓耕地獲得的收益相比，他們更關(guān)心“種田無(wú)地，就業(yè)無(wú)崗，社保無(wú)份”的狀況，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局有關(guān)調(diào)查統(tǒng)計(jì)也表明，耕地非農(nóng)化中，失地農(nóng)民生活水平下降的現(xiàn)象很普遍。從耕地非農(nóng)化的過程來看，“集體所有”導(dǎo)致的產(chǎn)權(quán)不明晰也大大損害了農(nóng)民的利益，因?yàn)閷?duì)于耕地的出讓，農(nóng)民不是作為第一當(dāng)事人和征用方展開耕地價(jià)格談判的，村干部還有當(dāng)?shù)卣摹鞍迪洳僮鳌鄙踔琳饔谜叩谋┝ν{往往是價(jià)格形成的基礎(chǔ)。所以。農(nóng)民是耕地非農(nóng)化過程中最大的“吃虧者”。

2.2 需求視角下的耕地非農(nóng)化

耕地作為一種自然性的資源，它的用途是可以多方面的，用途的選擇取決于需求的選擇。如果我們必須需要得到大量糧食等農(nóng)產(chǎn)品，而且這種需要能夠使利益最大化，那么耕地就會(huì)作為農(nóng)業(yè)用地用來生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品；相反，如果在某一階段滿足耕地的非農(nóng)需求比滿足耕地的農(nóng)業(yè)用地需求能夠獲得更大收益，那么耕地被非農(nóng)化就不可避免了。需求視角下的耕地非農(nóng)化研究就是分析什么因素對(duì)耕地構(gòu)成了強(qiáng)大的非農(nóng)需求。從直接現(xiàn)象來看，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)下的固定資產(chǎn)投資的增加無(wú)疑占用了大量的耕地開辟交通道路，建造廠房和民宅等。從具體國(guó)情來看，在我國(guó)，人口增加帶來的方方面面的需求給現(xiàn)有耕地帶來了無(wú)法回避的壓力，其結(jié)果就是有一部分耕地必須被占用。

2.2.1 人口與耕地非農(nóng)化

中國(guó)的人口數(shù)量在世界是是最多的，雖然我們采取了許多具有力度的措施來控制人口的過快增長(zhǎng)并取得了成就，但巨大的人口基數(shù)帶來的人口增長(zhǎng)帶給中國(guó)未來的壓力也是巨大的，壓力之一就是人均耕地的面積越來越小，2003年為9.55×10-2hm2/人，不到世界平均水平的1／2，即使與世界第2個(gè)人口大國(guó)印度相比，中國(guó)人均耕地資源數(shù)量也很低，不到其2／3^［3］。人口的增加引起了衣食住行方面產(chǎn)品的增加，增加這些產(chǎn)品的供給導(dǎo)致了工廠的擴(kuò)建，道路的修筑，住房的建設(shè)等。人口的增加對(duì)耕地非農(nóng)化的促進(jìn)是明顯的，所以在我國(guó)，人口的增加是促使耕地非農(nóng)化的重要因素。

2.2.2 固定資產(chǎn)投資與耕地非農(nóng)化

經(jīng)濟(jì)的被拉動(dòng)和經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)離不開投資的增加，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長(zhǎng)背后也離不開投資的持續(xù)增加，特別是固定資產(chǎn)投資的增加，而固定資產(chǎn)投資增加需要大量的耕地被占用來作為支撐。僅2003年，全國(guó)新增建設(shè)用地42·8萬(wàn)hm2，比前5年年均高出8萬(wàn)hm2;全年建設(shè)占用耕地22·9萬(wàn)hm2，比2002年增加3·3萬(wàn)hm2^［4］。1992年以來的“開發(fā)區(qū)熱”中，我國(guó)建立的開發(fā)區(qū)數(shù)目過多，已有省級(jí)以上開發(fā)區(qū)近700個(gè)，包括國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的各類開發(fā)區(qū)110個(gè)和各省、直轄市人民政府批準(zhǔn)的各類開發(fā)區(qū)584個(gè)。還出現(xiàn)了省轄市、縣、甚至鄉(xiāng)級(jí)開發(fā)區(qū)。開發(fā)區(qū)的總數(shù)，根據(jù)國(guó)家計(jì)委統(tǒng)計(jì)是1 700多個(gè)，國(guó)務(wù)院特區(qū)辦統(tǒng)計(jì)是1 800多個(gè)，國(guó)家土地管理局統(tǒng)計(jì)是2 700多個(gè)，農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)是9 000多個(gè)。土地出讓量過大，占地總面積達(dá)150×104hm2，而且多為耕地，尤其是近城郊的優(yōu)良耕地^［5］。

固定資產(chǎn)投資中交通和城鎮(zhèn)建設(shè)的占用耕地是重中之重。有學(xué)者曾經(jīng)對(duì)我們未來經(jīng)濟(jì)中的耕地非農(nóng)占用做過估算，魯明中等在《我國(guó)耕地非農(nóng)占用及其發(fā)展趨勢(shì)分析》一文中有過下面的結(jié)論。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情、地形地貌特征和未來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，到2030年，如果我國(guó)每萬(wàn)人擁有鐵路、公路的通車?yán)锍添毞謩e達(dá)到0.9公里和30公里，屆時(shí)交通占用耕地至少為4140萬(wàn)畝。自1996年起到2030年年間，實(shí)現(xiàn)上述公路、鐵路通車?yán)锍棠昃煌ńㄔO(shè)需占耕地約118余萬(wàn)畝。以建設(shè)部頒布的城市人均占地100平方米、農(nóng)村人均占地110平方米的標(biāo)準(zhǔn)，以及通用的預(yù)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)2030年中國(guó)將達(dá)到65%的城市化水平。屆時(shí)，屆時(shí)還需占用耕地5250萬(wàn)畝，年均150萬(wàn)畝。對(duì)于我國(guó)未來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略測(cè)算。屆時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展至少要占用耕地2.2-2.8億畝。

通過對(duì)往年的數(shù)據(jù)匯總和曲線分析，我們也可以清楚的發(fā)現(xiàn)固定資產(chǎn)投資于耕地非農(nóng)化的密切關(guān)系（圖1）。所以，固定資產(chǎn)投資的增加直接導(dǎo)致了耕地非農(nóng)化。

注：1．?dāng)?shù)據(jù)來源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局歷年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)；

2．曲線經(jīng)3年滑動(dòng)平均處理。

3、結(jié)論

耕地非農(nóng)化是一個(gè)必然的趨勢(shì)，耕地非農(nóng)化是一個(gè)復(fù)雜的過程，在這個(gè)過程中，有經(jīng)濟(jì)方面的，有自然層面的又有制度和社會(huì)層面的。所以促使耕地非農(nóng)化的因素主要包括：人口的增加，經(jīng)濟(jì)利益最大化的導(dǎo)向，固定資產(chǎn)投資的增加，地方政府的自私，制度的缺失等。

就如本文開頭所說，耕地非農(nóng)化一定程度是可以是一個(gè)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，基于這一點(diǎn)，我們可以通過經(jīng)濟(jì)以及市場(chǎng)的手段減少耕地的非農(nóng)占用。首先，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，選擇內(nèi)涵式擴(kuò)大再生產(chǎn)可以減少固定資產(chǎn)的中的耕地非農(nóng)占用量，換句話說，就是以提高單位耕地的非農(nóng)利用率和產(chǎn)出率來代替耕地的粗放式占用。另外，努力提高耕地的非農(nóng)使用價(jià)格，提高非農(nóng)占用的成本，為什么實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，可以通過完善農(nóng)業(yè)耕地補(bǔ)貼提高占用耕地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等使耕地的農(nóng)業(yè)利用與非農(nóng)利用產(chǎn)生的實(shí)際價(jià)格趨同，這種情況下，會(huì)使得投資者在土地和勞動(dòng)力之間權(quán)衡成本得失而不是一味的非農(nóng)占用廉價(jià)的耕地。

但同時(shí)耕地非農(nóng)化又不是一個(gè)單純的經(jīng)濟(jì)問題，里面涉及了國(guó)家安全，制度因素，農(nóng)民權(quán)益維護(hù)問題，政府不作為失職問題等。因此，我們?cè)诒Ｗo(hù)耕地減少非農(nóng)化時(shí)必須在這些層面進(jìn)行相關(guān)改革。特別是要加強(qiáng)土地市場(chǎng)的管理工作，這需要推進(jìn)土地市場(chǎng)的法制化管理，規(guī)范耕地非農(nóng)占用的市場(chǎng)行為，尤其是要嚴(yán)格控制地方政府的土地征用行為，完善土地利用規(guī)范約束機(jī)制，提高地方政府保護(hù)耕地資源的自覺性。另外，要嚴(yán)格控制國(guó)家征地，進(jìn)一步嚴(yán)格區(qū)分“公益性”與“經(jīng)營(yíng)性”用地性質(zhì)。改革土地征收的征用制度。改進(jìn)土地征收的補(bǔ)償機(jī)制。完善土地所有權(quán)的改革，完善市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的改革，完善征地程序的改革，在集體土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地過程中，保證農(nóng)民充分分享城市化和工業(yè)化成果帶來的好處。

參考文獻(xiàn)：

［1］吳傳均，郭煥成(主編).中國(guó)土地利用［M］.北京:科學(xué)出版社， 1994.

［2］王健生.土地違法案件查處力度加大.中國(guó)改革報(bào)，2004-3-25

［3］全國(guó)農(nóng)業(yè)普查辦公室.中國(guó)第一次農(nóng)業(yè)普查綜合提要.北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2000.38-215

［4］張晏.建設(shè)占地規(guī)模增大趨勢(shì)明顯，發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)占用耕地較多.中國(guó)國(guó)土資源報(bào)，2004-2-25

［5］馬洪(主編)·中國(guó)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)投資指南［M］·北京:中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，1995·

（作者通訊地址：華南師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院廣東 廣州 510006）