編者按:基礎(chǔ)教育階段政府職能轉(zhuǎn)變，既是建設(shè)和諧社會(huì)的重要組成部分，也是貫徹科學(xué)發(fā)展觀的重要體現(xiàn)。但與此同時(shí)，這種轉(zhuǎn)變導(dǎo)致民辦中小學(xué)當(dāng)初的背景不復(fù)存在，從而對(duì)其構(gòu)成了新的沖擊。因此，很有必要在反思的基礎(chǔ)上，重新思考新形勢(shì)下民辦教育的發(fā)展思路。這也是當(dāng)前基礎(chǔ)教育的焦點(diǎn)與難點(diǎn)問(wèn)題。

當(dāng)前，我國(guó)提出以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，把政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能放在更加優(yōu)先的位置，以提供包括基礎(chǔ)教育在內(nèi)的公共服務(wù)為重點(diǎn)，致力于滿足社會(huì)日益增長(zhǎng)的基本公共需求。這對(duì)于前期基于基礎(chǔ)教育市場(chǎng)取向改革過(guò)程中誕生的大量基礎(chǔ)教育階段的民辦教育，構(gòu)成了新的沖擊。我們需要在對(duì)前一時(shí)期民辦教育發(fā)展背景與得失進(jìn)行反思的基礎(chǔ)上，重新思考新形勢(shì)下民辦中小學(xué)發(fā)展的出路。

一、基礎(chǔ)教育階段市場(chǎng)化取向改革的得失

我國(guó)基礎(chǔ)教育管理體制長(zhǎng)期實(shí)行的是地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理。上個(gè)世紀(jì)90年代末以來(lái)，隨著分稅制與稅費(fèi)改革的推進(jìn)，一些地區(qū)基層政府財(cái)政入不敷出的現(xiàn)象非常突出。為化解因財(cái)政危機(jī)而引發(fā)的公共教育供給危機(jī)，不少地方政府開(kāi)始摸索在基礎(chǔ)教育階段引入市場(chǎng)機(jī)制，鼓勵(lì)民辦教育發(fā)展、公辦教育轉(zhuǎn)制、名校辦民校等，進(jìn)行市場(chǎng)化傾向的改革，形成基礎(chǔ)教育階段公辦學(xué)校與各種民辦學(xué)校多樣化辦學(xué)的基本格局。

這種改革從一開(kāi)始就伴隨著不同群體代表不同利益的爭(zhēng)議聲。從基礎(chǔ)教育數(shù)量增長(zhǎng)的維度來(lái)看，世紀(jì)之交的我國(guó)基層政府公共服務(wù)缺位，教育投入嚴(yán)重不足，農(nóng)村基礎(chǔ)教育陷入了難以為繼的困境。一些地方采取“民辦教育+公辦教育民營(yíng)化”模式的市場(chǎng)取向改革，較好地解決了基礎(chǔ)教育發(fā)展中的融資問(wèn)題，緩解了基層政府的教育財(cái)政壓力，增加了基礎(chǔ)教育階段教育機(jī)會(huì)供給，滿足了當(dāng)?shù)鼐用穸鄻踊慕逃枨蟆＿@種改革在經(jīng)濟(jì)學(xué)上是符合“帕累托改進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)”的，即改革做到了在不影響其他個(gè)體接受教育的前提下，讓更多人能夠選擇接受自己所需要的學(xué)校教育。但在改革過(guò)程中一個(gè)明顯的缺陷是，政府沒(méi)有把強(qiáng)化公共服務(wù)職能、增加教育投入作為基本戰(zhàn)略，使公辦教育走上了民營(yíng)化的歧路，混淆了基礎(chǔ)教育發(fā)展中政府—市場(chǎng)、公辦—民辦的功能。

從基礎(chǔ)教育發(fā)展中的政府與市場(chǎng)關(guān)系來(lái)看，基礎(chǔ)教育市場(chǎng)取向改革，對(duì)于調(diào)整教育發(fā)展中政府與社會(huì)、市場(chǎng)之間的關(guān)系，將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入基礎(chǔ)教育領(lǐng)域，打破政府的壟斷，提高公共教育供給的效率和質(zhì)量，改變發(fā)展基礎(chǔ)教育中資金短缺的現(xiàn)狀，緩解政府財(cái)政困難等是十分有益的。但問(wèn)題在于，對(duì)基礎(chǔ)教育市場(chǎng)取向改革過(guò)程中政府行為的評(píng)價(jià)，需要關(guān)注教育投入多元化的同時(shí)，是否導(dǎo)致地方政府基礎(chǔ)教育投入不足，降低自己應(yīng)負(fù)的責(zé)任；是否在發(fā)展民辦教育發(fā)展過(guò)程中保持中立，維系公平競(jìng)爭(zhēng)。一些地方政府以改革的名義減少基礎(chǔ)教育投入，甚至通過(guò)“賣學(xué)?！钡确绞叫冻?zé)任；政府權(quán)力又不恰當(dāng)?shù)馗深A(yù)公辦學(xué)校和民辦學(xué)校之間的公平競(jìng)爭(zhēng)。

從教育公平的角度來(lái)看，這場(chǎng)教育改革在前期使更多的人有了接受教育與選擇教育的機(jī)會(huì)，無(wú)疑具有促進(jìn)教育公平的功能。但隨著改革的深入，基礎(chǔ)教育的公平性就受到了質(zhì)疑。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者阿馬蒂亞·森在《以自由看待發(fā)展》中認(rèn)為：更好的基礎(chǔ)教育和衛(wèi)生保健直接提高了生活的質(zhì)量；它們還提高了一個(gè)人獲得收入的能力，使其免于貧困；越好的基礎(chǔ)教育與衛(wèi)生保健，潛在的窮人就越可能有較好的機(jī)會(huì)脫離貧困。首先，基礎(chǔ)教育采取市場(chǎng)取向的改革模式，無(wú)疑大大增加了當(dāng)?shù)鼐用竦慕逃С?，這場(chǎng)改革的受益者不能說(shuō)就是當(dāng)?shù)氐膶W(xué)生，因?yàn)樵揪蛻?yīng)該由政府提供的良好的教育，現(xiàn)在必須要學(xué)生及家庭花高額的費(fèi)用才能享有，政府通過(guò)改革把自己沒(méi)有盡到的義務(wù)轉(zhuǎn)嫁給學(xué)生及社會(huì)來(lái)承擔(dān)，加劇了當(dāng)?shù)鼐用癫还降母惺?，甚至出現(xiàn)了“教育致貧”現(xiàn)象。其次，改革形成了學(xué)校發(fā)展的“馬太效應(yīng)”，一些優(yōu)質(zhì)學(xué)校可以通過(guò)高收費(fèi)進(jìn)一步發(fā)展，拉大與一般學(xué)校之間的差距，并用經(jīng)濟(jì)排斥手段將一些經(jīng)濟(jì)困難家庭子女排除在外，造成學(xué)校分層與學(xué)生分化。

從教育規(guī)律與教育質(zhì)量的角度來(lái)看，基礎(chǔ)教育改革主要訴求的是解決教育資源不足問(wèn)題，而非“教育本位”的。正是因?yàn)楦母锏脑O(shè)計(jì)較少地考慮“教育性”，導(dǎo)致改革過(guò)程中出現(xiàn)了一些有損教育公益性、公平性、教育質(zhì)量的問(wèn)題，諸如巨型學(xué)校、大班化、教師頻繁流動(dòng)等問(wèn)題。此外，改革也進(jìn)一步將應(yīng)試教育推向了極致，這是因?yàn)樯词敲褶k學(xué)校生存的根本，而生源競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)鍵是升學(xué)率，入學(xué)的競(jìng)爭(zhēng)演變成了升學(xué)的競(jìng)爭(zhēng)。

二、基礎(chǔ)教育政府職能轉(zhuǎn)變對(duì)民辦教育的挑戰(zhàn)

自2006年我國(guó)對(duì)《義務(wù)教育法》進(jìn)行修訂以來(lái)，我國(guó)政府進(jìn)一步明確了基礎(chǔ)教育的公益性，政府在基礎(chǔ)教育階段的職能定位于促進(jìn)基礎(chǔ)教育公平與均衡發(fā)展，為社會(huì)盡可能提供優(yōu)質(zhì)的教育資源方面。具體政策體現(xiàn)在：一是實(shí)行義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制，逐步實(shí)行并完善義務(wù)教育免費(fèi)制度和助學(xué)制度，讓農(nóng)村基礎(chǔ)教育階段家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生都能享受到“兩免一補(bǔ)”（免書(shū)本費(fèi)、免雜費(fèi)、補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)）；二是積極推進(jìn)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展，堅(jiān)持城鄉(xiāng)義務(wù)教育的協(xié)調(diào)發(fā)展，淡化義務(wù)教育階段的非均衡發(fā)展，加大對(duì)薄弱學(xué)校的改造，進(jìn)行有效的財(cái)政補(bǔ)助、政府間的轉(zhuǎn)移支付、對(duì)口支援，將公共教育資源優(yōu)先考慮西部地區(qū)、貧困落后地區(qū)，向弱勢(shì)群體傾斜；三是努力實(shí)施和完善保證底線公平的義務(wù)教育政策，讓“加大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付”落到實(shí)處，繼續(xù)實(shí)施“國(guó)家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程”“農(nóng)村中小學(xué)危房改造工程”“農(nóng)村現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育工程”“西部地區(qū)農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)工程”。

基礎(chǔ)教育階段政府職能轉(zhuǎn)變，是建設(shè)和諧社會(huì)的重要組成部分，也是貫徹科學(xué)發(fā)展觀的重要體現(xiàn)。同時(shí)，這種轉(zhuǎn)變使得民辦中小學(xué)當(dāng)初發(fā)展的背景不復(fù)存在，各種不同形式的民辦學(xué)校面臨的挑戰(zhàn)與命運(yùn)也迥然不同。

首先，民辦學(xué)校和公辦學(xué)校的競(jìng)爭(zhēng)出現(xiàn)新的變化。隨著近年來(lái)政府教育投入增加，公辦學(xué)校的辦學(xué)條件、教師待遇明顯改善，公辦學(xué)校校均規(guī)模急劇擴(kuò)張以及優(yōu)質(zhì)教育資源的逐步擴(kuò)大，加上各地著力進(jìn)行高水平、高質(zhì)量地普及義務(wù)教育，基礎(chǔ)教育階段學(xué)校的基礎(chǔ)設(shè)施和教育技術(shù)裝備也基本達(dá)到現(xiàn)代化的水平。原先民辦學(xué)校在硬件和教師待遇等方面的優(yōu)勢(shì)便不復(fù)存在，導(dǎo)致許多地方出現(xiàn)民辦學(xué)校學(xué)生、教師回流到公辦學(xué)校的情況，一些水平一般的民辦中小學(xué)招生出現(xiàn)困難。政策環(huán)境的改變，抬高了公辦與民辦學(xué)校的競(jìng)爭(zhēng)平臺(tái)，民辦學(xué)校辦學(xué)成本越來(lái)越高，導(dǎo)致民辦教育生存空間逐漸縮小。

其次，民辦中小學(xué)與當(dāng)?shù)卣年P(guān)系變得更加復(fù)雜微妙。由于學(xué)校的所有制、舉辦者不同，通常自上而下委托模式的民辦學(xué)校與政府有良好關(guān)系，容易得到當(dāng)?shù)卣恼J(rèn)可和支持；而大量自下而上的低定位的鄉(xiāng)村民辦學(xué)校，在政府職能轉(zhuǎn)變過(guò)程中，則較多受到排斥、漠視，經(jīng)常面臨關(guān)閉的困境。在不少經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，政府往往對(duì)招商引資、大資本進(jìn)入的民辦學(xué)校與本土的民辦學(xué)校，實(shí)行不同的政策待遇，使學(xué)校之間的關(guān)系更為復(fù)雜。

再次，地方政府的強(qiáng)勢(shì)介入使得不同的民辦學(xué)校出現(xiàn)不平等競(jìng)爭(zhēng)。本來(lái)學(xué)校之間的競(jìng)爭(zhēng)主要體現(xiàn)在學(xué)校硬件投入、學(xué)校管理制度、學(xué)校教育教學(xué)理念、學(xué)校教育教學(xué)質(zhì)量等方面。這本是非常正常的競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)于促進(jìn)一個(gè)地區(qū)的教育發(fā)展，無(wú)疑是有積極作用的。在轉(zhuǎn)變政府職能的過(guò)程中，一些地方政府部門公權(quán)力的不恰當(dāng)介入，使得各民辦學(xué)校的競(jìng)爭(zhēng)出現(xiàn)不和諧音。這有兩種完全不同的情況：一是以提高基礎(chǔ)教育質(zhì)量與擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源的名義，用行政權(quán)力維系公辦學(xué)校的強(qiáng)勢(shì)地位，遏止民辦學(xué)校做大，或者通過(guò)“名校辦民校”實(shí)行不公平競(jìng)爭(zhēng)。另一種情況是看到民辦教育有利可圖，為熟人或自己營(yíng)造生財(cái)之道，給有特殊關(guān)系的民辦學(xué)校若干特權(quán)，人為地打壓另一部分民辦學(xué)?；蚬k學(xué)校。

三、新形勢(shì)下民辦中小學(xué)的定位與發(fā)展取向

在我國(guó)基礎(chǔ)教育階段政府職能轉(zhuǎn)變的新形勢(shì)下，基礎(chǔ)教育的競(jìng)爭(zhēng)也日益趨向飽和。盡管一些地區(qū)的民辦學(xué)校多為實(shí)行高收費(fèi)的優(yōu)質(zhì)教育資源，目前仍有旺盛的需求和較強(qiáng)的生命力?？蓮拈L(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，隨著新形勢(shì)的發(fā)展，招生困難等挑戰(zhàn)可能會(huì)逐漸加大。無(wú)論地方政府還是民辦中小學(xué)都應(yīng)看到這一趨勢(shì)，積極思考如何應(yīng)對(duì)。

一是要將基礎(chǔ)教育階段的民辦教育定位于“拾遺補(bǔ)缺”，適應(yīng)基礎(chǔ)教育多樣化需求。在新的形勢(shì)下，公辦學(xué)校應(yīng)該追求公平和均衡化的發(fā)展，民辦學(xué)校則要重點(diǎn)滿足人們對(duì)教育多樣化的需求，更需要形成自己的特色和不可替代的定位。例如政府對(duì)留守兒童服務(wù)的缺失，導(dǎo)致鄉(xiāng)村低端定位、服務(wù)于留守兒童、規(guī)模相對(duì)較小的民辦學(xué)校雖然生存困難，但廣受歡迎。對(duì)于高端民辦教育而言，則要不斷吸納、擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源，滿足人們對(duì)更高質(zhì)量基礎(chǔ)教育的要求。

二是要使得民辦中小學(xué)確實(shí)辦出特色?？煽康慕虒W(xué)質(zhì)量和鮮明的辦學(xué)特色，將成為民辦基礎(chǔ)教育發(fā)展的基石。目前大部分基礎(chǔ)教育階段的民辦學(xué)校，對(duì)學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)特色給予了一定關(guān)注，但實(shí)際效果難盡如人意。著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，民辦中小學(xué)只有切實(shí)從家長(zhǎng)的期望和學(xué)生的實(shí)際狀況出發(fā)，利用民辦學(xué)校特有的優(yōu)勢(shì)和條件，在“質(zhì)量”和“特色”上下工夫，才能更好地滿足社會(huì)對(duì)基礎(chǔ)教育階段的選擇需求，使民辦基礎(chǔ)教育在接受市場(chǎng)選擇、參與教育質(zhì)量競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)程中立于不敗之地。例如一些民辦學(xué)校相對(duì)公辦學(xué)校不僅管理嚴(yán)格，而且辦學(xué)有特色，注重藝術(shù)、圖畫(huà)、英語(yǔ)等，教學(xué)質(zhì)量較高，備受當(dāng)?shù)匕傩諝g迎。一些地區(qū)在適齡兒童的數(shù)量逐漸減少的情況下，選擇就讀民辦學(xué)校的兒童數(shù)量反而在增加。

三是要積極促進(jìn)民辦教育發(fā)展方向的調(diào)整。隨著學(xué)齡人口的發(fā)展變化、公辦學(xué)校布局結(jié)構(gòu)的調(diào)整以及政府對(duì)公辦教育投入的增加，義務(wù)教育與普通高中教育的競(jìng)爭(zhēng)將日趨激烈，民辦中小學(xué)也應(yīng)積極探索如何進(jìn)行辦學(xué)方向與布局的調(diào)整，比如選擇向更有廣闊前景的職業(yè)教育發(fā)展等。

四是要規(guī)范政府辦學(xué)行為，確實(shí)提供民辦中小學(xué)發(fā)展公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。大力發(fā)展民辦教育仍然是我國(guó)基礎(chǔ)教育發(fā)展的重要舉措之一。但一些地方政府在新形勢(shì)下，忙于將改制的公辦學(xué)校偷梁換柱，將原本屬于免費(fèi)提供的公共服務(wù)變成需要高價(jià)“購(gòu)買”，極大地?fù)p害了公辦教育的公益性，有違教育公平的價(jià)值和準(zhǔn)則。同時(shí)，仍然積極實(shí)行“名校辦民校”，破壞公平競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)教育學(xué)校發(fā)展秩序，妨礙了真正的民辦學(xué)校的發(fā)展，在一定程度上抵消了大力發(fā)展民辦教育的政策效率，不利于公辦學(xué)校和民辦學(xué)校的協(xié)調(diào)發(fā)展。如何為民辦學(xué)校創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境和政策環(huán)境，是政府管理和制度選擇面臨的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。在一些地區(qū)的“假民辦”學(xué)校，校長(zhǎng)任免、教師身份待遇和學(xué)校管理等方面仍然沿用公辦學(xué)校的制度規(guī)定，這就使其同時(shí)享有“公辦”和“民辦”兩種優(yōu)勢(shì)。這種保留公辦學(xué)校人事制度、管理制度的特殊政策必須改變，與民辦學(xué)校一視同仁，建立符合自身特點(diǎn)、又是責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的相關(guān)制度。也只有如此，辦學(xué)體制改革學(xué)校才能擁有立足的條件和基礎(chǔ)，民辦基礎(chǔ)教育才能真正擁有一個(gè)良好的發(fā)展環(huán)境。

（責(zé) 編 子 君）