摘要：本文從地方稅制運(yùn)行中存在的問題入手，在借鑒國(guó)際上地方稅成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)了中國(guó)地方稅改革的目標(biāo)規(guī)劃，最后提出了我國(guó)地方稅制改革的對(duì)策，重點(diǎn)對(duì)確立科學(xué)的分稅制模式、適當(dāng)?shù)牡胤蕉惗愂找?guī)模和合理的地方稅結(jié)構(gòu)等方面進(jìn)行了深入分析。

關(guān)鍵詞：地方稅制；分稅制；收入規(guī)模；稅收結(jié)構(gòu)

一、我國(guó)地方稅體系存在的主要問題

1 中央稅權(quán)集中，地方稅權(quán)弱化

實(shí)行分稅制財(cái)政體制，不僅要求中央與地方政府之間劃分稅種，還要求適度劃分各自的稅權(quán)，這是責(zé)任、權(quán)限、利益的有機(jī)結(jié)合和統(tǒng)一，是分稅制財(cái)政體制對(duì)稅收管理體制的基本要求，也是新體制下正確處理中央與地方財(cái)政稅收分配關(guān)系不可回避的問題。盡管分稅制已大體明確了歸屬地方的稅種，但稅權(quán)劃分上界限不明確，劃分不合理。且前幾乎所有的地方稅種的稅法、條例及其實(shí)施細(xì)則都是中央制定和頒布的，地方基本沒有稅收調(diào)整權(quán)。在這種稅權(quán)劃分體制下，中央統(tǒng)一制定的稅收法規(guī)、開征的稅種很難符合各地千差萬別的經(jīng)濟(jì)情況。有些已開征的稅種，地方卻缺乏相應(yīng)的稅源或征收費(fèi)用很高；有些充足的稅源，地方卻又無權(quán)開征相應(yīng)的稅種。這就束縛了地方政府因地制宜開拓稅源和利用稅收杠桿調(diào)控經(jīng)濟(jì)職能的發(fā)揮，阻礙了地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

2 地方稅制改革滯后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

1994年稅制改革的重點(diǎn)是流轉(zhuǎn)稅和所得稅，現(xiàn)階段的改革重點(diǎn)也是中央稅和共享稅，正是由于對(duì)地方稅稅制建設(shè)沒有引起足夠重視，導(dǎo)致地方稅稅種的建設(shè)一直停滯不前，相當(dāng)多的稅種老化嚴(yán)重，早已落后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?，F(xiàn)行的少數(shù)稅種中，除少部分是新稅制實(shí)施后出臺(tái)的，其余大多數(shù)是分稅制改革前立法的，甚至還有一些是在上個(gè)世紀(jì)50年代的稅種，與現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)情況相脫節(jié)，明顯滯后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展現(xiàn)狀。這些滯后的稅種大部分是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，課稅范圍狹窄，收入數(shù)量少，彈性差，已不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，亟待進(jìn)行改革。此外，對(duì)房產(chǎn)和土地的課稅，因不同納稅人而分設(shè)不同的稅法，有悖于稅收的國(guó)民待遇原則；個(gè)人所得稅仍然采取分類課征的辦法，存在稅收負(fù)擔(dān)不公問題?？傊?，改革遲緩使得現(xiàn)行地方稅制不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)變化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，改革刻不容緩。

3 地方政府收費(fèi)大于收稅

從西方發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家來看，政府收入來源以稅收為主，收費(fèi)為輔，并且，政府的稅費(fèi)收入已經(jīng)統(tǒng)一納入預(yù)算管理。但是，我國(guó)的現(xiàn)實(shí)狀況是，稅權(quán)高度集中、地方缺乏必要稅權(quán)、而且地方財(cái)政收支矛盾日益突出的情況下，地方稅費(fèi)問題日益膨脹。無論是稅費(fèi)種類，還是收費(fèi)數(shù)額都已經(jīng)超出了地方稅收收入規(guī)模。這與西方發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的收入分配格局形成鮮明對(duì)比。目前，我國(guó)地方政府稅費(fèi)主體多，往往是一個(gè)部門收多種費(fèi)，多個(gè)部門收一種費(fèi)。按部門分的話，各種收費(fèi)涉及近百個(gè)部門，其中主要集中于工商、交通、教育、城建、公安、土地管理及企業(yè)主管局。同時(shí)，費(fèi)政管理部門存在職權(quán)分散、多頭管理、政出多門的現(xiàn)象，致使亂稅費(fèi)現(xiàn)象日益嚴(yán)重。這種費(fèi)大于稅的情況，使大量的收費(fèi)游離于財(cái)政預(yù)算之外，嚴(yán)重侵蝕了稅基，稅收收入的萎縮反過來又助長(zhǎng)了收費(fèi)，從而形成了惡性循環(huán)。

4 地方稅制設(shè)計(jì)不合理，主體稅種作用不明顯

一方面，從我國(guó)目前的地方稅制設(shè)計(jì)看，存在稅種多但收入規(guī)模小，稅源分散零星，征管難度大等問題。主體稅種在未來發(fā)展中的地位和優(yōu)勢(shì)不明確，這主要體現(xiàn)在主體稅種選擇不科學(xué)、財(cái)產(chǎn)稅不健全、具有特定調(diào)節(jié)功能的地方稅種缺乏等方面。地方稅制設(shè)計(jì)的不合理，弱化了地方稅體系的社會(huì)功能，不利于地方稅體系的充實(shí)和完善，也給征管部門帶來了許多問題，另一方面，從收入的結(jié)構(gòu)上看，目前的地方稅收仍以營(yíng)業(yè)稅、城建稅、地方企業(yè)所得稅、個(gè)人企業(yè)所得稅為主體稅種，但分稅制不徹底。如企業(yè)所得稅，原來按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分，中央企業(yè)所得稅歸中央，地方企業(yè)所得稅歸地方，如今已改成共享稅。這樣一來，中央稅和地方稅，互相交叉，你中有我，我中有你，邊界不清楚，削弱了地方稅主體稅種的作用。

二、國(guó)外地方稅制成功的經(jīng)驗(yàn)借鑒

1 稅收立法權(quán)和稅收管理權(quán)方面的借鑒

稅權(quán)劃分既沒有絕對(duì)的集權(quán)，也沒有絕對(duì)的分權(quán)，但有一個(gè)共同點(diǎn)，就是地方政府普遍擁有不同程度的稅收立法權(quán)。稅收立法權(quán)是稅權(quán)劃分的一個(gè)核心問題，各國(guó)的地方稅制度在這一問題上的差異相當(dāng)大，但是從總體來看，無論是集權(quán)式、分權(quán)式還是分權(quán)與集權(quán)兼顧模式，均把稅收的立法權(quán)和稅收管理權(quán)限集中在中央，注重國(guó)家宏觀政策與管理的立法，而對(duì)涉及中央和地方共同立法的稅收問題，中央制定原則性或有彈性的立法規(guī)定，允許地方在不違背原則的情況下自主立法，使統(tǒng)一性、靈活性有機(jī)結(jié)合。如日本(分權(quán)與集權(quán)兼顧模式)向地方采取適度分權(quán)的做法，地方權(quán)利機(jī)構(gòu)在地方稅的許多重大問題上擁有立法權(quán)。即使是在法國(guó)、德國(guó)這些集權(quán)型的國(guó)家，地方也有一定的機(jī)動(dòng)權(quán)。至于以分權(quán)為特征的美國(guó)，中央和地方分別管理各自的稅收，地方的稅收立法權(quán)限就更大了。

2 地方稅收入規(guī)模方面的借鑒

從總體來看，無論是集權(quán)式、分權(quán)式還是分權(quán)與集權(quán)兼顧模式，都保證了政府收入的主導(dǎo)地位，而各國(guó)的地方稅收入規(guī)模及其在整個(gè)國(guó)家稅收總額中的份額有所不同。一般來說，地方稅分權(quán)型或者適度分權(quán)型的國(guó)家，地方稅收收入規(guī)模就大。比如美國(guó)，是以稅源形式劃分各級(jí)政府的所屬稅種，地方稅收人的比重可以達(dá)到46％，又如適度分權(quán)型的日本，地方稅收入占全國(guó)的比重比較高，而且不斷上升，1950年為24.8％，1970年為32.5％，1993年進(jìn)一步增至34.6％。而集中型或者相對(duì)集中型的國(guó)家，地方稅收入規(guī)模就小，其收入比重也相應(yīng)低一些。比較典型的國(guó)家就是法國(guó)和德國(guó)，它們地方稅收收入的比重分別約為18％和16％。但是，在保證中央主體地位的同時(shí)，也考慮了地方政府的財(cái)政和事權(quán)需要和提供地方性公共產(chǎn)品的可能性和可行性，幾乎所有國(guó)家都對(duì)沒有達(dá)到一定收入規(guī)模的地方政府采取比較完善的轉(zhuǎn)移支付制度等予以補(bǔ)助。這一點(diǎn)也是中國(guó)地方稅改革值得借鑒的。

3 地方稅主體稅選擇方面的借鑒

雖然世界各國(guó)稅收制度和稅種的構(gòu)成有所不同，甚至差異很大，但普遍都設(shè)立了中央的固定稅和地方的固定稅，而且地方一般都有若干個(gè)主體稅種，形成了相對(duì)健全的地方稅體系。從地方稅主體稅的選擇來看，各國(guó)普遍趨向于選擇財(cái)產(chǎn)稅或所得稅。其中，美國(guó)、加拿大、法國(guó)、英國(guó)等國(guó)家的地方稅主體稅種均為財(cái)產(chǎn)稅，所得稅為地方稅收收入的第二大稅種，再輔助以其他地方稅種，構(gòu)成相對(duì)獨(dú)立的地方稅體系。財(cái)產(chǎn)稅之所以能擔(dān)當(dāng)?shù)胤蕉愔黧w稅種的重任，是因?yàn)樨?cái)產(chǎn)稅稅源充足、區(qū)域性強(qiáng)、稅基穩(wěn)定性好，而且非常適合地方政府征管。所得稅也是一個(gè)優(yōu)良的地方稅主體稅種，上述國(guó)家均為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國(guó)家，所得稅稅源充足，而且征管水平高，所以所得稅也能成為其地方稅主體稅種的現(xiàn)實(shí)選擇。

三、中國(guó)地方稅改革的目標(biāo)選擇

1 短期目標(biāo)

短期目標(biāo)通常是指時(shí)間在一至兩年內(nèi)的目標(biāo)，是中期目標(biāo)和長(zhǎng)期目標(biāo)的具體化、現(xiàn)實(shí)化和可操作化，是最清楚的目標(biāo)。從短期目標(biāo)來看，地方稅制改革的首要任務(wù)是完善地方稅的稅種?，F(xiàn)行地方稅法規(guī)、政策，有的滯后，早已經(jīng)不適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，有的又過于超前，可操作性不強(qiáng)。地方稅制是要有階段性的目標(biāo)，先從容易操作的開始，逐步推進(jìn)。正如本文前面所述，我國(guó)大多數(shù)地方稅稅種是分稅制改革前立法的，甚至還有一些是在上個(gè)世紀(jì)50年代的稅種，已不適應(yīng)現(xiàn)狀，需要廢除一批、改革完善一批、新設(shè)一批。

2 長(zhǎng)期目標(biāo)

長(zhǎng)期目標(biāo)為五年以上的目標(biāo)(沒有明確規(guī)定實(shí)現(xiàn)時(shí)間，在一定范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)即可)，它通常是具有挑戰(zhàn)性的，也是和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合的。從長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)來看，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人民生活水平的提高，個(gè)人財(cái)富的增加，完全可以建立以財(cái)產(chǎn)稅為主體稅種，并與營(yíng)業(yè)稅配合，形成以財(cái)產(chǎn)稅、營(yíng)業(yè)稅為主體稅種，其他稅種相配合的地方稅制結(jié)構(gòu)。其中，財(cái)產(chǎn)稅的主要稅種包括房地產(chǎn)稅、車船稅、遺產(chǎn)稅和耕地占用稅。也就是說，地方稅制的改革方向已不是對(duì)個(gè)別稅種的修修補(bǔ)補(bǔ)和新設(shè)小稅種了，而是有一個(gè)優(yōu)化中國(guó)地方稅稅制結(jié)構(gòu)的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，一個(gè)與中國(guó)特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的地方稅制體系遠(yuǎn)期目標(biāo)。

四、我國(guó)地方稅體系改革的對(duì)策和建議

1 確立科學(xué)的分稅制模式

確立科學(xué)的分稅制模式，從中國(guó)目前的國(guó)情出發(fā)，應(yīng)該分為兩個(gè)步驟。

第一，要明確劃分中央與地方的事權(quán)，從而確定中央與地方的財(cái)權(quán)和稅權(quán)。根據(jù)稅權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的分稅制原則，在事權(quán)界定清楚的基礎(chǔ)上劃分其財(cái)權(quán)，即按照各級(jí)政府的事權(quán)，劃分各級(jí)政府的財(cái)政支出，再根據(jù)各級(jí)政府的財(cái)政支出確定其財(cái)政收入，劃分各自的稅種和稅收收入，做到中央應(yīng)該辦的事堅(jiān)決由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)，地方應(yīng)該處理的事務(wù)相應(yīng)的由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。

第二，傳統(tǒng)的稅權(quán)過度集中，我們應(yīng)該走適度分權(quán)的道路。也就是說，從中國(guó)國(guó)情和現(xiàn)實(shí)問題出發(fā)，賦予地方一定的稅收立法權(quán)。具體應(yīng)該如何分權(quán)，筆者認(rèn)為應(yīng)該注意如下幾點(diǎn)：(1)原則問題。以中央立法為主，不擠占中央的資源，不影響中央的宏觀調(diào)控能力；以地方立法為輔，這需要考慮本地實(shí)際情況，因地制宜；中央、地方分級(jí)分稅管理。(2)在中央立法為主的前提下，可考慮對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)影響較小的地方稅稅種，中央向地方適度分權(quán)。更具體一點(diǎn)，中央只是負(fù)責(zé)這些稅種的基本稅法的制定，但具體實(shí)施辦法、稅目和稅率調(diào)整，以及稅收減免等權(quán)限應(yīng)賦予地方，在一定程度上，使地方能夠擁有促使其經(jīng)濟(jì)和事業(yè)發(fā)展的稅收立法權(quán)和政策制定權(quán)。(3)整頓規(guī)范地方的收費(fèi)權(quán)。具體而言，我們應(yīng)該做到：一要發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，增收減支，從源頭上減少政府的收費(fèi)；二要進(jìn)一步實(shí)施“費(fèi)改稅”；三要取消不合理的收費(fèi)項(xiàng)目，降低不合理的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；四耍保留少量收費(fèi)，但有適當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格的規(guī)定。

2 確定適當(dāng)?shù)牡胤蕉愂杖胍?guī)模

地方稅稅收收入規(guī)模以一定時(shí)期地方政府為提供地方公共產(chǎn)品所需要的基本財(cái)力為度?，F(xiàn)有比較成型的地方稅收入規(guī)模理論區(qū)間為：必要支出+(選擇支出一其他財(cái)政收入)≤地方稅收入≤地方財(cái)政支出。(注釋：地方政府的職能可分為必要職能和選擇職能，相應(yīng)的，地方財(cái)政支出分為必要支出和選擇支出，其中，選擇支出是為了滿足政府選擇職能的支出。選擇職能通常是政府參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的經(jīng)濟(jì)職能，如調(diào)控貨幣量。)從上述的理論公式出發(fā)，我們能在確定地方稅稅收收入規(guī)模得到一些啟示：第一，公式左半部分表明，地方稅收收入是滿足政府必要支出的主要來源，最高的規(guī)模限度也就是保證政府必要支出，但是，并不是唯一的來源。此外，在必要支出確定的情況下，如果其他財(cái)政收入難以彌補(bǔ)選擇支出，其缺口必然由地方稅收收入負(fù)擔(dān)，這無形之中提高了地方的稅收負(fù)擔(dān)水平。結(jié)合到中國(guó)的實(shí)際情況，目前地方稅占全國(guó)稅收總額的比重在世界各國(guó)中不算低，可以說是比較高的，維持現(xiàn)有的地方稅收人規(guī)模是一個(gè)明智的選擇，依靠降低中央稅比重加大地方稅收入規(guī)模的做法不可取，若要減少地方政府的財(cái)政赤字，關(guān)鍵還是發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)。第二，公式右半部分表明，一個(gè)地方的地方稅收入通常是不能滿足地方財(cái)政支出的，地方財(cái)政支出不能僅僅靠地方稅收收入，特別是在中國(guó)西部?jī)?nèi)陸地區(qū)，在大多數(shù)時(shí)候，經(jīng)常發(fā)生收不抵支的狀況，這個(gè)時(shí)候，我們就可以借鑒國(guó)外地方稅制成功的經(jīng)驗(yàn)：對(duì)沒有達(dá)到一定收入規(guī)模的地方政府采取比較完善的轉(zhuǎn)移支付制度等予以補(bǔ)助。這樣一方面可以緩解地方財(cái)政吃緊的現(xiàn)狀，另一方面，確保了地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)需要，同時(shí)，為地方政府提供地方性公共產(chǎn)品創(chuàng)造了可能性。

3 確定合理的地方稅結(jié)構(gòu)

(1)我國(guó)地方稅主體稅種的確定

主體稅種的選擇必須符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際水平和稅制結(jié)構(gòu)的變化，應(yīng)分階段、動(dòng)態(tài)地確實(shí)地方主體稅種。從近期來看，不需要做太大結(jié)構(gòu)上的調(diào)整，應(yīng)維持現(xiàn)有的以營(yíng)業(yè)稅、個(gè)人所得稅為地方稅主體稅種地位的現(xiàn)狀。如果考慮到未來幾年的費(fèi)改稅(如社會(huì)保障稅)，它們也難以構(gòu)成地方稅主體稅種，這是因?yàn)樗鼈兌际怯刑囟ㄓ猛镜氖杖搿５?，?duì)鐵道部門、各銀行總行、各保險(xiǎn)總公司集中繳納的營(yíng)業(yè)稅應(yīng)劃歸地方，作為固定收入，使?fàn)I業(yè)稅成為真正意義的地方稅種。從長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)來看，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人民生活水平的提高，個(gè)人財(cái)富的增加，完全可以建立以財(cái)產(chǎn)稅為主體稅種，并與營(yíng)業(yè)稅和城市維護(hù)建設(shè)稅配合，形成以財(cái)產(chǎn)稅、營(yíng)業(yè)稅和城市維護(hù)建設(shè)稅為主體稅種。由于財(cái)產(chǎn)存量將迅速增加，使得財(cái)產(chǎn)稅的稅源日益擴(kuò)張，因此財(cái)產(chǎn)稅應(yīng)當(dāng)有能力成為主體稅種；因?yàn)闋I(yíng)業(yè)稅覆蓋了整個(gè)第三產(chǎn)業(yè)，而第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間較大，所以與之關(guān)系密切的營(yíng)業(yè)稅也將有較大的增長(zhǎng)空間，營(yíng)業(yè)稅在地方稅體系中重要地位不會(huì)改變；須將城市維護(hù)建設(shè)稅作為一個(gè)獨(dú)立的稅種劃歸地方，因?yàn)槌鞘芯S護(hù)建設(shè)稅的稅基比較廣泛，其數(shù)量在地方稅體系中也將可觀，應(yīng)有能力充當(dāng)?shù)胤蕉惖闹黧w稅種。

(2)優(yōu)化現(xiàn)有地方稅種體系，堅(jiān)持廢、改、立

優(yōu)化現(xiàn)有地方稅種體系，第一，廢除那些收入規(guī)模小且征收成本高、征管難度大的稅種，如筵席稅、屠宰稅、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅；補(bǔ)充和完善1994年稅制改革頒布實(shí)施的征管條例，如現(xiàn)行的營(yíng)業(yè)稅、個(gè)人所得稅、城市維護(hù)建設(shè)稅等；由于現(xiàn)階段地方存在很多不規(guī)范的收費(fèi)，所以應(yīng)從清理整頓收費(fèi)開始，適時(shí)開征一些新稅種，如物業(yè)稅、遺產(chǎn)稅、環(huán)境保護(hù)稅、燃油稅、社會(huì)保障稅等等。