摘要：眾所周知，在我國農(nóng)村，土地是農(nóng)村集體所有。然而隨著城鄉(xiāng)一體化和房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，有越來越多的人到農(nóng)村購買沒有產(chǎn)權(quán)的建立在農(nóng)村集體所有制上的房子，由此產(chǎn)生了很多問題。比如濫用耕地，產(chǎn)權(quán)不清引起各種矛盾。本文利用財產(chǎn)的經(jīng)濟學(xué)理論，將注意力集中于不同權(quán)力約束如何形成一種激勵安排，使得資源使用更有效益。通過分析政府在小產(chǎn)權(quán)房交易中所起得作用，提出通過法律規(guī)制小產(chǎn)權(quán)房發(fā)展的建議，在產(chǎn)權(quán)清晰，政府“潤滑”時，屬于農(nóng)民所有的城郊農(nóng)村集體所有的宅基地上的小產(chǎn)權(quán)房和對住房有需求的中低收入者進行交易，可以大大降低交易成本。但是政府必須制定完整的制度和程序，農(nóng)民必須在國家的合理規(guī)劃范圍內(nèi)進行開發(fā)，并且向政府繳納相關(guān)稅費。嚴(yán)禁自行開發(fā)建設(shè)，嚴(yán)格控制耕地面積。這樣可以使得土地資源得到最有效的利用。

關(guān)鍵詞：小產(chǎn)權(quán)房；政府；作用；法律；規(guī)制；建議

1 小產(chǎn)權(quán)房問題的產(chǎn)生

從緊從嚴(yán)的土地調(diào)控注定成為今年房地產(chǎn)行業(yè)的主題。國務(wù)院辦公廳一月八日下發(fā)通知強調(diào)，要嚴(yán)格控制農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)模，嚴(yán)禁以各種名義擅自擴大農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)模。并且，通知明確指出，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或小產(chǎn)權(quán)房。

此前，沒有一部法律規(guī)定，小產(chǎn)權(quán)房是合法的，但也沒有規(guī)定是非法的。同時，對于農(nóng)村集體建設(shè)用地的扭轉(zhuǎn)方式一直沒有規(guī)定。在這種情況下，小產(chǎn)權(quán)房成了灰色地帶。小產(chǎn)權(quán)房經(jīng)過多年發(fā)展，在城區(qū)房價攀高的情況下，城郊的小產(chǎn)權(quán)房甚至成為一批中低收入家庭的流行選擇，然而，當(dāng)國土部門反復(fù)宣示小產(chǎn)權(quán)房絕對不合法時，小產(chǎn)權(quán)房依舊存在市場，而已形成規(guī)模的小產(chǎn)權(quán)房，既涉及到村民集體利益，又涉及到普通消費者的利益，強行拆除勢必影響社會穩(wěn)定。因此，如何使小產(chǎn)權(quán)房合理納入市場體系，并且妥善解決已形成規(guī)模的小產(chǎn)權(quán)房已經(jīng)成為全國難以破解又必須破解之題。本文將通過利用財產(chǎn)的經(jīng)濟理論，來闡述這一問題的解決方式。

2 何謂小產(chǎn)權(quán)房

事實上，法律上根本就沒有小產(chǎn)權(quán)房這個概念。所謂的小產(chǎn)權(quán)房事一些村集體組織或者開發(fā)商打著新農(nóng)村建設(shè)的名義出售在集體土地上建設(shè)的房子。目前的小產(chǎn)權(quán)房分兩種情況，一種是在集體建設(shè)用得上建設(shè)的，而事實上，在集體建設(shè)用地上即通常所說的宅基地上建成的房子；另一種是在集體企業(yè)用地上或者占用耕地違法建設(shè)的。這些小產(chǎn)權(quán)房通常地處城郊，實際上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至村委會在集體土地上開發(fā)，沒有國家產(chǎn)權(quán)證的“集體房”。由于不用繳納土地出讓金和其他稅費，成本大大減少，售價“水落船低”。顯然，小產(chǎn)權(quán)實際上是沒產(chǎn)權(quán)。由此可見，小產(chǎn)權(quán)房是建立在農(nóng)村集體土地所有制土地上的。

3 如何解決小產(chǎn)權(quán)房問題

小產(chǎn)權(quán)房成為全社會關(guān)注的問題，主管部門采取什么嚴(yán)厲措施杜絕出現(xiàn)新的小產(chǎn)權(quán)房，避免助長頂風(fēng)違法、進一步惡化形成無法收拾的爛攤子。村民在集體土地上是否可以建房，相關(guān)法律沒有明令禁止。如果允許建設(shè)，帶來的不僅是規(guī)劃問題，并且不可避免的流入“不要名分有個窩住”的城市中低收入家庭。購買小產(chǎn)權(quán)房的市民往往會有法不責(zé)眾的賭的心態(tài)，用預(yù)期利益賭國家的政策動向改變，賭國家的政策執(zhí)行力。該如何解決小產(chǎn)權(quán)房問題?在以下的分析中我們將注意力集中于不同權(quán)力約束如何形成一種種激勵安排，使得資源使用更有效益。

3，1用財產(chǎn)的經(jīng)濟學(xué)理論分析政府在小產(chǎn)權(quán)房交易中所起的作用

按照財產(chǎn)的經(jīng)濟理論，效率要求競爭性和能夠排他性的產(chǎn)品應(yīng)該被私人占有，而非競爭性和無法排他的產(chǎn)品應(yīng)該由較大的群體，如政府來控制。那么建立在城郊農(nóng)村土地集體所有制的宅基地上的小產(chǎn)權(quán)房又沒有排他性和競爭性呢?當(dāng)然有。一個小產(chǎn)權(quán)房只能被一個所有者占有；而當(dāng)一個產(chǎn)權(quán)房被一個所有者占有，其他人就無法再占有這個小產(chǎn)權(quán)房，所以小產(chǎn)權(quán)房在消費上既有排他性又有競爭性。而我們的理論又告訴我們，效率要求每一個私人物品應(yīng)該由對其評價最高的一方使用和消費。在一個自由的市場上交換直到每個物品被對其評價最高的人持有。這樣法律可以通過清晰的界定小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)權(quán)來降低交易成本，從而能夠獲得小產(chǎn)權(quán)房這一資源的有效配置。一旦政府承認(rèn)小產(chǎn)權(quán)房的合法性，小產(chǎn)權(quán)房的所有者能夠排斥其他人的使用或者消費其產(chǎn)權(quán)，除非得到所有者的允許。所有者的這種排他權(quán)利為小產(chǎn)權(quán)房的消費和使用提供了進入自由較換的保證，從而促進了小產(chǎn)權(quán)房的有效利用。同樣我們知道私人物品的公共所有一般會導(dǎo)致配置上的扭曲。這種扭曲是指被公共所有的私人物品是由那些對他評價不是最高的人使用和消費。小產(chǎn)權(quán)房的現(xiàn)狀正是如此，雖然農(nóng)村宅基地歸農(nóng)村集體所有，而建立在農(nóng)村集體所有的宅基地上的小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)權(quán)并不屬于農(nóng)民集體所有。因為政府出臺的政策限制了農(nóng)民對小產(chǎn)權(quán)房自由處置的權(quán)利，將小產(chǎn)權(quán)房牢牢的限制在農(nóng)民身上，從而阻止了交易的發(fā)生，不能將小產(chǎn)權(quán)房這一資源提供交易從對其評價低的人轉(zhuǎn)移到對其評價高的人來實現(xiàn)和消費它。理論還告訴我們，政府在這個市場上起到潤滑的作用，而非直接干預(yù)資源的配置過程，政府限制農(nóng)民的小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)權(quán)的做法顯然不符合這一理論的要求。政府對城郊農(nóng)民宅基地產(chǎn)權(quán)的限制不僅帶來了資源配置扭曲帶來所帶來的成本，而且還帶來了政治上的討價還價成本。國務(wù)院下發(fā)通知禁止城市居民購買小產(chǎn)權(quán)房，并且農(nóng)民也不得出售小產(chǎn)權(quán)房，而地方政府又在城郊征地，將農(nóng)民集體所有制的土地改變?yōu)閲彝恋?，然后出售給開發(fā)商。據(jù)國家有關(guān)資料統(tǒng)計，被征土地征用費的收益分配比例為：城市政府占20％-30％，企業(yè)占40％-50％，村級組織占25％-30％，農(nóng)民僅占5％-10 ％，而開發(fā)商出售的商品房價格之高又讓城市中低收入者望而生畏。開發(fā)商在尋找地皮的同時又會引起尋租的發(fā)生。去年《南方周末》報道碧桂園零低價征地，一時讓社會嘩然。在這場土地資源的交易中，在各種因素的影響下，交易雙方即農(nóng)村集體所有者的農(nóng)民和需要住房的城市中低收入者的交易成本大大增加。國家雖然限制農(nóng)民和城市居民的直接交易，卻無法限制地方政府向農(nóng)民征地，然后出售給開發(fā)商，再由開發(fā)商出售給城市居民。這實際上是人為的增加了農(nóng)民和城市居民雙方交易的中間環(huán)節(jié)，加大了交易成本，扭曲了資源的有效配置。所以說，政府的這種限制是不合理的。

實際上，國務(wù)院下發(fā)的這一通知從根本上說，我認(rèn)為是為了限制土地過度開發(fā)為住宅，保護耕地。然而，也許政策會事與愿違。這一政策下發(fā)后仍舊會出現(xiàn)小產(chǎn)權(quán)房的地下交易，而開發(fā)商依舊會光明正大的征地，占有農(nóng)民的耕地。我們知道當(dāng)資源處于非擁擠狀態(tài)，界定維持的成本就較低，但是隨著時間的推移，擁擠問題可能會變得嚴(yán)重，界定維持的成本可能會改善。最終，將會達(dá)到一點，此時私人所有的成本要比公共進入的成本低。一個經(jīng)濟理性的社會會在界定維持成本低于資源濫用的時候私有化資源。所有，我們現(xiàn)在并不是要鼓勵、促進土地資源的開發(fā)，而是要限制土地資源過度轉(zhuǎn)化為住宅，防止土地耕地的減少。限制了農(nóng)民對集體所有的土地產(chǎn)權(quán)，使得土地資源的開發(fā)權(quán)利轉(zhuǎn)移到地方政府手中，不僅會引起開發(fā)商的尋租活動，而且地方政府也可能為了表現(xiàn)業(yè)績而大面積征地，過度浪費土地資源。

3，2對通過制定法律規(guī)制小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展的建議

根據(jù)財產(chǎn)的經(jīng)濟理論，交易的產(chǎn)生需要尋找交易對手，而一個交易是在雙方進行，交易只有執(zhí)行了才能完成。交易還存在著搜尋成本，討價還價成本和執(zhí)行成本。當(dāng)交易成本為零時，私人談判會使資源得到最優(yōu)配置，而且這與法律是如何規(guī)定產(chǎn)權(quán)無關(guān)；當(dāng)交易成本特別高，以至于阻礙談判進行時，資源的有效使用取決于產(chǎn)權(quán)的分配。針對小產(chǎn)權(quán)房來說，它的搜尋成本并不是特別高，因為需要房子的人會主動搜尋賣方信息，而如今房產(chǎn)中介的出現(xiàn)更是降低了搜尋成本。而小產(chǎn)權(quán)房的討價還價成本會相當(dāng)高，因為一般的大量的私人信息需要轉(zhuǎn)化為公共信息時，談判的成本就相當(dāng)?shù)母?。不僅如此，當(dāng)談判者權(quán)利非常明晰時，他們希望合作，而當(dāng)權(quán)利含糊時，雙方是不愿意合作，按照正常理解，小產(chǎn)權(quán)房不但存在大量的私人信息，并且產(chǎn)權(quán)是很不清晰的。最后，小產(chǎn)權(quán)房的交易的執(zhí)行是復(fù)雜的，這方面成本也會很高。綜上所述，小產(chǎn)權(quán)房交易成本不但不為零，而且會很高。但為什么交易成本很高，仍存在小產(chǎn)權(quán)房交易呢?這只能說明對交易雙方來說，交易所帶來的收益大于交易成本。而當(dāng)交易成本不為零，產(chǎn)權(quán)的配置對資源的有效配置是重要的。法律通過降低交易成本從而有助于談判的進行。因此，制定法律，明確農(nóng)村土地宅基地及小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)權(quán)對土地這一稀有資源的有效使用是很有必要的。而今年1月8日國務(wù)院下發(fā)的通知，農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或小產(chǎn)權(quán)房。這實際上是將農(nóng)村集體所有制上的小產(chǎn)權(quán)房捆綁在了農(nóng)民身上，限制了農(nóng)村住宅用地及小產(chǎn)權(quán)房的流通。農(nóng)村的土地所有權(quán)屬于農(nóng)村集體所有，但是農(nóng)村集體對農(nóng)村土地并沒有完全的產(chǎn)權(quán)，因為他們不可以自由的行使財產(chǎn)權(quán)利。這樣的規(guī)定限制了農(nóng)村土地這一資源的有效配置，如果法律權(quán)利進行轉(zhuǎn)移，便可產(chǎn)生正的剩余，這是因為法律制定最初分配將產(chǎn)權(quán)配置給了錯誤的一方。在小產(chǎn)權(quán)房上，法律“最初的配置”是農(nóng)村集體擁有農(nóng)村土地，但是農(nóng)民并沒有將土地轉(zhuǎn)讓買賣的權(quán)利?！板e誤的一方”是指對農(nóng)民來說評價并不高的城郊宅基地。法律可以明確農(nóng)村土地所有制，是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)明確。農(nóng)村耕地可以由法律強制規(guī)定不能改變其用途，但是所有權(quán)必須歸農(nóng)民集體所有。但是對于農(nóng)民集體所有的處于城郊農(nóng)村宅基地在法律上的處置權(quán)應(yīng)當(dāng)相當(dāng)靈活。與其讓城郊農(nóng)民偷偷摸摸蓋房子，讓城市中低收入者帶著風(fēng)險購買小產(chǎn)權(quán)房，不如讓政府主動幫助農(nóng)民進行規(guī)劃。現(xiàn)在為了節(jié)約資源和更好的利用資源，在經(jīng)濟上更好的優(yōu)化配置資源并且達(dá)到規(guī)模經(jīng)濟，在城郊農(nóng)村也應(yīng)當(dāng)倡導(dǎo)建立單元樓房。法律上明確規(guī)定農(nóng)村宅基地屬于農(nóng)村集體所有。并且將這些農(nóng)村的宅基地作為農(nóng)村集體所有的資本，城郊農(nóng)民按照他們所占有這項資本的比例分配股份，這樣，城郊農(nóng)民是農(nóng)村集體所有的宅基地的股東。首先政府劃分出宅基地。在城郊有發(fā)展的農(nóng)村如果有必要在宅基地上進行單元樓、小區(qū)建設(shè)，需要向政府提交報告。政府進行調(diào)查后劃分出可以建設(shè)樓盤的宅基地，組織農(nóng)民進行建設(shè)。農(nóng)民集體以自身所有的宅基地土地進行投資蓋房，并且向政府繳納一定的規(guī)劃費用及相關(guān)稅費。然后出售房屋，并且對房屋的出售制定一定的政策，比如對小產(chǎn)權(quán)房的出售規(guī)定期限。不管是城郊農(nóng)村宅基地還是其上的小產(chǎn)權(quán)房，它們的產(chǎn)權(quán)屬于農(nóng)村集體所有。農(nóng)村集體可以出售小產(chǎn)權(quán)房，但須通過農(nóng)村集體成員的同意，并且小產(chǎn)權(quán)房的購買有時問的有效期。不過有效期可以相對很長。這就是說城市中的中低收入者之可以買下小產(chǎn)權(quán)房幾十年的所有權(quán)。這樣一方面，由于小產(chǎn)權(quán)房向政府繳納稅費，又包含了村民的投資收益，所以其房價會有所上升，避免了小產(chǎn)權(quán)房的需求過旺，使小產(chǎn)權(quán)房和產(chǎn)權(quán)房的房價趨于平衡；另一方面，有政府的統(tǒng)一規(guī)劃，既限制了小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展規(guī)模，保護了耕地，又提高了土地資源的有效利用率。由此可以看出泰國芬蘭名曲農(nóng)村集體所有制上的農(nóng)村宅基地上的小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)權(quán)，并且國家制定相關(guān)政策輔助，可以降低小產(chǎn)權(quán)房的交易成本，從而便利了私人之間的交易；而且有利于將土地這一資源的利用，從對其評價低的一方轉(zhuǎn)移到對其評價高的一方。這樣也更優(yōu)化了資源的配置。

綜上所述，本文主要圍繞國務(wù)院今年下發(fā)的通知，城市居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或小產(chǎn)權(quán)房，和針對這一通知所引起的社會各界的爭論，利用所學(xué)財產(chǎn)的經(jīng)濟理論，以形成一種激勵安排，使得資源從評價低的人轉(zhuǎn)移到對其評價高的人手中，從而最有效的配置資源為主旨。通過對產(chǎn)權(quán)屬于不同主體的交易成本大小的分析，認(rèn)為當(dāng)產(chǎn)權(quán)清晰，政府“潤滑”時，屬于農(nóng)民所有的城郊農(nóng)村集體所有的宅基地上的小產(chǎn)權(quán)房和對住房有需求的中低收入者進行交易，可以大大降低交易成本。但是政府必須制定完整的制度和程序，農(nóng)民必須在國家的合理規(guī)劃范圍內(nèi)進行開發(fā)，并且向政府繳納相關(guān)稅費。嚴(yán)禁自行開發(fā)建設(shè)，嚴(yán)格控制耕地面積。這樣可以使得土地資源得到最有效的利用。相反，如果限制了農(nóng)民開發(fā)利用土地的權(quán)利，而將這項權(quán)利交給地方政府，由地方政府向農(nóng)民征地，再將土地賣與開發(fā)商，最終由開發(fā)商出售給城市居民，這樣會加大了交易成本，而且各方會從自身利益出發(fā)，盲目開發(fā)土地造成土地資源的浪費，而國家、農(nóng)民、城市居民也會付出巨大的代價。并且無法禁止小產(chǎn)權(quán)房的暗自交易，從而帶來一系列難以解決的問題。