摘要：政府采購預(yù)算是部門預(yù)算的一個組成部分，是各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會團(tuán)體使用財(cái)政性資金進(jìn)行采購的依據(jù)。本文結(jié)合?？谑姓少忣A(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行中存在的問題，就進(jìn)一步規(guī)范和完善管理提出對策建議。

關(guān)鍵詞：政府采購預(yù)算；預(yù)算編制；預(yù)算執(zhí)行；存在問題機(jī)制思考

中圖分類號：F811.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-9031(2008)12-0086-03

一、問題的提出

政府采購預(yù)算是指采購機(jī)關(guān)根據(jù)事業(yè)發(fā)展計(jì)劃和行政任務(wù)編制的、并經(jīng)過規(guī)定程序批準(zhǔn)的年度政府采購計(jì)劃。政府采購預(yù)算是事業(yè)行政單位部門預(yù)算的一個組成部分，是各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織使用財(cái)政性資金進(jìn)行采購的基礎(chǔ)，是政府職能部門監(jiān)督各個采購單位資金使用情況、資金使用是否合理的依據(jù)?！墩少彿ā返谌龡l規(guī)定：負(fù)有編制部門預(yù)算職責(zé)的部門在編制下一財(cái)政年度部門預(yù)算時，應(yīng)當(dāng)將該財(cái)政年度政府采購的項(xiàng)目及資金預(yù)算列出，報(bào)本級財(cái)政部門匯總。部門預(yù)算的審批，按預(yù)算管理權(quán)限和程序進(jìn)行。

構(gòu)建規(guī)范的政府采購預(yù)算管理機(jī)制，是規(guī)范政府采購工作、提高政府采購效率的必要前提，也是政府采購不斷成熟的重要標(biāo)志；能有效的規(guī)范財(cái)政支出管理，節(jié)約使用財(cái)政資金。降低政府采購的成本，提高政府采購的效率；能從源頭上預(yù)防和治理采購中滋生的腐敗，為滿足預(yù)算單位、社會團(tuán)體履行公共管理和公共服務(wù)提供制度保障。

海口市政府采購中心是政府采購預(yù)算執(zhí)行的集中采購機(jī)構(gòu)，成立于2004年，隨著政府采購量逐年增長，政府采購范圍的不斷擴(kuò)大，政府采購過程中出現(xiàn)的問題也越來越多，原有的模式已經(jīng)越來越不能適應(yīng)政府采購工作的要求。在新的形勢下，如何不斷完善政府采購機(jī)制，更好地節(jié)約利用財(cái)政資金，為預(yù)算單位提供高效服務(wù)是本文探討的目的。

二、海口市政府采購預(yù)算管理存在的問題

1 預(yù)算單位對政府采購預(yù)算的編制不重視。編制政府采購預(yù)算是實(shí)施政府采購的源頭性工作，對政府采購的宏觀監(jiān)管起著決定性的指導(dǎo)意義和規(guī)范作用，而一些預(yù)算單位對政府采購還不太了解，對政府采購預(yù)算編制不重視，認(rèn)識不到編制政府采購預(yù)算是擴(kuò)大采購規(guī)模、節(jié)約采購資金、提高采購質(zhì)量、促進(jìn)政府采購工作規(guī)范化運(yùn)行的有效手段。有的單位在編報(bào)政府采購預(yù)算時不經(jīng)過研究和討論，任意想象虛編政府采購項(xiàng)目；有的漏報(bào)或不報(bào)屬于政府采購的項(xiàng)目；有的在編報(bào)采購項(xiàng)目時。任意擴(kuò)大政府采購資金計(jì)劃，采購預(yù)算與實(shí)際采購計(jì)劃差距較大，采購預(yù)算無法執(zhí)行等，

另外，長期以來人們已經(jīng)形成了自行分散采購習(xí)慣，認(rèn)為編不編政府采購預(yù)算無所謂，預(yù)算歸預(yù)算，執(zhí)行歸執(zhí)行，等到需要采購時再打報(bào)告調(diào)指標(biāo)也不遲，造成實(shí)際采購過程措手不及，迫使監(jiān)管部門及采購機(jī)構(gòu)棄公開招標(biāo)為競爭性談判或單一來源，要么改集中采購為部門采購、自行采購。這些行為影響了政府采購形象，也使采購機(jī)構(gòu)承擔(dān)了因采購預(yù)算編制無計(jì)劃性和隨意性而產(chǎn)生的矛盾和壓力。

2 政府采購預(yù)算編制不規(guī)范。在實(shí)際工作中，一些工作人員對編制采購預(yù)算不夠慎重，使采購預(yù)算沒有可操作性。有的編了部門預(yù)算沒編政府采購預(yù)算。有的編了全單位的采購預(yù)算，卻沒有編到詳細(xì)的采購項(xiàng)目，簡單地照搬財(cái)政支出預(yù)算。采購預(yù)算有金額沒具體項(xiàng)目。有的簡單地摘錄采購項(xiàng)目，缺少采購預(yù)算金額等現(xiàn)象。這些不規(guī)范的預(yù)算編制，使采購預(yù)算喪失操作性，給監(jiān)管部門和采購采購執(zhí)行機(jī)構(gòu)造成了不應(yīng)有的麻煩。

3 預(yù)算外資金和其他資金進(jìn)行的采購沒有納入政府采購預(yù)算。預(yù)算外資金和其他資金包括預(yù)算單位各種行政事業(yè)性收費(fèi)、政府基金、政府間捐贈資金、單位自有資金、貸款、事業(yè)性收入等。這些資金來源和資金數(shù)額有許多不確定因素，很多預(yù)算單位沒有按正常的程序，將政府采購的項(xiàng)目編到采購預(yù)算中，而是將這些使用預(yù)算外資金和其他資金的采購進(jìn)行分散采購，使政府采購的項(xiàng)目缺乏監(jiān)督，很容易滋生腐敗，使《政府采購法》喪失嚴(yán)肅性。

4 國庫集中支付網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中政府采購監(jiān)督管理系統(tǒng)缺位運(yùn)行，國庫集中支付改革是我國財(cái)政支出改革中的“三駕馬車”之一，它與部門預(yù)算改革和政府采購制度改革是相互制衡和相互制約的。國庫集中支付系統(tǒng)包括有預(yù)算指標(biāo)管理、用款計(jì)劃管理、用款申請管理、賬務(wù)處理等多個功能模塊。政府采購支出作為公共支出管理中的一個主要功能模塊，也包含在國庫集中支付的政府采購監(jiān)督管理網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中。?？谑姓少彵O(jiān)督管理工作一直在堅(jiān)持不斷的摸索和不斷完善，但整個采購的監(jiān)督管理和采購業(yè)務(wù)流程還是停留在手工操作和紙質(zhì)傳遞階段。因沒有明確的年度采購預(yù)算，沒有建立網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，而是每次采購一個項(xiàng)目，都走一次審批，非常繁瑣，采購工作離規(guī)范化、科學(xué)化標(biāo)準(zhǔn)有很大差距。而國庫集中支付網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中政府采購監(jiān)督管理系統(tǒng)沒有起到多大作用，系統(tǒng)監(jiān)管嚴(yán)重缺位。

5 政府采購資金的拔付形式多樣，資金監(jiān)管困難。從采購資金撥付的方式來看，目前政府采購資金撥付存在多種方式。預(yù)算內(nèi)部分有從國庫撥付給采購人基建賬戶或基本賬戶，然后再從這些賬戶支付給供應(yīng)商，極少部分也有從國庫直接支付給供應(yīng)商。預(yù)算外和其他的資金則由財(cái)政或單位賬戶從各個專戶撥付給預(yù)算單位賬戶或支付給供應(yīng)商。多種撥付方式存在許多弊端：一是重復(fù)和分散設(shè)立賬戶，導(dǎo)致財(cái)政資金活動透明度不高，不利于實(shí)施有效管理和全面監(jiān)督；二是撥款環(huán)節(jié)多，大量資金經(jīng)常滯留在預(yù)算單位，降低了財(cái)政性資金使用效率；三是預(yù)算資金使用隨意，容易滋生腐敗現(xiàn)象，擠占、挪用難免發(fā)生。按照國庫集中支付改革制度，以上做法顯然不符合采購資金實(shí)行國庫直接撥付的要求，不利于規(guī)范政府采購資金收支管理。

三、完善海口市政府采購預(yù)算管理機(jī)制的對策建議

政府采購制度改革是我國財(cái)政改革的重要內(nèi)容，也是我國“金財(cái)工程”中關(guān)于實(shí)行陽光財(cái)政的重要內(nèi)容之一。針對?？谡少忣A(yù)算管理工作中出現(xiàn)的問題，筆者結(jié)合實(shí)際，就進(jìn)一步規(guī)范和完善?？谑械恼少徆芾碇贫忍岢鲆恍Σ吆徒ㄗh。

1 規(guī)范政府采購預(yù)算編制。?？谑胸?cái)政部門在編制下一財(cái)政年度部門預(yù)算時，可以按照海南省政府規(guī)定的采購目錄和標(biāo)準(zhǔn)，同時下達(dá)政府采購預(yù)算的編制表式和口徑。然后在一上和二上時，對政府采購預(yù)算進(jìn)行審核，歸口業(yè)務(wù)科室應(yīng)對有關(guān)主管部門報(bào)送的政府采購預(yù)算按照項(xiàng)目支出預(yù)算管理的要求進(jìn)行審核，重點(diǎn)審查采購項(xiàng)目的必要性、采購資金來源及采購數(shù)量和配置標(biāo)準(zhǔn)等，經(jīng)審核匯總后，再送政府采購監(jiān)督管理科進(jìn)行審查。政府采購監(jiān)督管理科應(yīng)對所涉及的政府采購目錄、采購類型、技術(shù)參數(shù)及配置需求、參考單價的合理性等進(jìn)行審查，并返回歸口業(yè)務(wù)科室；歸口業(yè)務(wù)科室將政府采購監(jiān)督管理科審查后的政府采購預(yù)算修改匯總后送預(yù)算管理科；預(yù)算管理科審核、匯總、平衡后，編制成年度市級政府采購預(yù)算，作為部門預(yù)算的組成部分與部門預(yù)算一并按規(guī)定程序報(bào)批。年度市級政府采購預(yù)算按規(guī)定程序批準(zhǔn)后，與批復(fù)的年度部門預(yù)算一并通知各部門、各單位。

2 編制政府集中采購目錄實(shí)施計(jì)劃。政府集中采購目錄實(shí)施計(jì)劃，是指預(yù)算單位依據(jù)經(jīng)批復(fù)的年度預(yù)算，對屬于政府集中采購目錄的項(xiàng)目，按照項(xiàng)目構(gòu)成、資金來源、使用單位、采購數(shù)量、技術(shù)規(guī)格、使用時間、采購組織方式(集中采購或分散采購)、采購方式(公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、詢價采購、單一來源采購)、資金支付方式(國庫直接支付、授權(quán)支付)以及交貨時間等其他事項(xiàng)的實(shí)際需求情況而編制的實(shí)施計(jì)劃，以作為采購具體實(shí)施操作的計(jì)劃，預(yù)算單位編制政府集中采購目錄和部門集中采購項(xiàng)目的實(shí)施計(jì)劃。報(bào)市財(cái)政部門備案，抄送集中采購機(jī)構(gòu)。

3 加強(qiáng)政府采購工作宣傳和政府采購預(yù)算編制的培訓(xùn)。預(yù)算單位對政府采購的認(rèn)識和重視不夠，財(cái)政部門要加強(qiáng)對采購預(yù)算的編制宣傳和培訓(xùn)，在每年編制年度部門預(yù)算前，財(cái)政部門要組織預(yù)算單位進(jìn)行學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，對年度采購預(yù)算編制要求、節(jié)點(diǎn)、表格、文字說明等要進(jìn)行明確要求，使預(yù)算單位在編制采購預(yù)算過程中不出現(xiàn)漏報(bào)、不報(bào)、不合實(shí)際的錯報(bào)等現(xiàn)象，從而減少采購預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)的不必要的麻煩。

4 把預(yù)算外資金和其他資金進(jìn)行的采購納入政府采購預(yù)算。按照《政府采購法》的規(guī)定，國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會團(tuán)體使用財(cái)政性資金購買貨物、服務(wù)和工程的活動，都應(yīng)實(shí)行政府采購制度。其中，財(cái)政性資金由財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金、預(yù)算外資金和其他資金組成。預(yù)算外資金和其他資金相對于預(yù)算內(nèi)資金其來源較分散、難掌握，并帶有不確定性，在主管部門沒有明確要求的情況下預(yù)算單位往往易于忽略。預(yù)算外資金和其他資金也屬于財(cái)政性資金，《政府采購法》對其有明確的規(guī)定，缺少預(yù)算外資金和其他資金的政府采購預(yù)算是不完整的政府采購預(yù)算。只要是財(cái)政資金配套的采購項(xiàng)目，都必須實(shí)行政府集中采購。如果不把預(yù)算外資金和其他資金編入年度政府采購預(yù)算，那么采購執(zhí)行就變得零散，不能統(tǒng)一，更談不上采購的效率和節(jié)約資金，《政府采購法》也成為一紙空文。

5 實(shí)現(xiàn)政府采購監(jiān)督管理系統(tǒng)與電子化政府采購平臺有機(jī)統(tǒng)一。電子化政府采購平臺也是金財(cái)工程的重要組成部分，是政府采購制度改革的發(fā)展方向。電子化政府采購是政府利用信息技術(shù)，確立公共部門采購貨物、工程和服務(wù)的一種采購形式，核心內(nèi)容是打破傳統(tǒng)采購方式的時間和空間障礙，增強(qiáng)采購信息透明度，實(shí)現(xiàn)信息互享，從整體上提高預(yù)算資金安排的效率與可行性，為參與政府采購活動的各相關(guān)人員提供便利。?？谑幸獜募訌?qiáng)政府采購預(yù)算管理入手，利用現(xiàn)有國庫集中支付的預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)，逐步建立起監(jiān)督管理與采購操作執(zhí)行的管理網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)政府采購監(jiān)督管理系統(tǒng)與電子化政府采購平臺有機(jī)統(tǒng)一。將政府采購監(jiān)督管理和操作執(zhí)行融合一體，實(shí)現(xiàn)部門預(yù)算、采購監(jiān)督和采購操作執(zhí)行電子化同步實(shí)施的網(wǎng)絡(luò)化管理。

6 規(guī)范政府采購資金的撥付形式，監(jiān)管好政府采購資金的使用。政府采購資金是指采購機(jī)關(guān)獲取貨物、工程和服務(wù)時支付的資金，包括財(cái)政性資金(預(yù)算資金和預(yù)算外資金)和與財(cái)政性資金相配套的單位自籌等其他資金。政府采購資金財(cái)政直接撥付是指財(cái)政部門按照政府采購合同約定。將政府采購資金通過代理銀行直接支付給中標(biāo)供應(yīng)商的撥款方式。

?？谑袘?yīng)當(dāng)將預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外財(cái)政資金均進(jìn)行政府采購的預(yù)算編制，并且統(tǒng)一包含進(jìn)部門預(yù)算大本，使所有的財(cái)政收支都納入國庫集中支付的管理和監(jiān)督范圍。在這種管理體制下。除預(yù)算內(nèi)財(cái)政資金通過國庫單一賬戶體系直接支付外，預(yù)算外資金、其他資金通過現(xiàn)有的國庫集中支付系統(tǒng)(即預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng))和預(yù)算外資金清算銀行統(tǒng)一管理和集中支付也就成為可能。但此支付方式的前提是必須將預(yù)算外資金和其他資金均存人預(yù)算外資金清算銀行的清算專戶。

在采購資金支付順序上，屬于各類資金來源都有的“拼盤”采購項(xiàng)目的資金支付順序，應(yīng)先使用其他資金，后預(yù)算外資金再到預(yù)算內(nèi)資金。這種支付順序的優(yōu)點(diǎn)在于無論是利用預(yù)算內(nèi)還是預(yù)算外或其他資金進(jìn)行政府采購，其節(jié)約資金都留存在了國庫單一賬戶和預(yù)算外資金清算專戶。這對于政府采購統(tǒng)一管理、采購項(xiàng)目績效考核、控制節(jié)約資金、按比率分成獎勵等都將起到積極的作用。

總之，規(guī)范和完善政府采購制度，要將政府采購的預(yù)算編制、監(jiān)督管理和預(yù)算執(zhí)行電子化操作作為一個整體進(jìn)行全方位來考慮，通過規(guī)范和完善政府采購制度，節(jié)約財(cái)政資金，提高財(cái)政資金的利用率，使之成為真正意義的“陽光工程”。