摘要：新形勢下如何加強中央銀行分支機構(gòu)的案件防范工作，構(gòu)建防范的長效機制，是擺在中央銀行分支機構(gòu)面前亟待解決的重要課題。本文對央行系統(tǒng)案件的案發(fā)特點、原因進行分析，運用案防理論觀點，對如何構(gòu)建中央銀行分支機構(gòu)案件防范長效機制進行了探討。

關(guān)鍵詞：中央銀行分支機構(gòu)；案件防范；長效機制；思考；建議

中圖分類號：F832.31 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031(2008)12-0052-04

近年來，央行系統(tǒng)從教育、制度、監(jiān)督并重的懲防腐敗體系建設(shè)人手，對案件防范工作進行了大量的研究、探索和實踐，并取得了明顯成效，違法違紀案件的總體數(shù)量、金額都有較大幅度下降。但是。央行系統(tǒng)案件防范的形勢不容樂觀，特別是分支行，在要害環(huán)節(jié)、要害崗位、重要業(yè)務(wù)處理中仍然存在一些發(fā)案隱患和薄弱環(huán)節(jié)，且發(fā)案重點部位和領(lǐng)域有所變化，違法違紀案件仍然時有發(fā)生。因而，新形勢下如何加強案件防范工作，構(gòu)建防范的長效機制，是擺在央行分支行面前亟待解決的重要課題。本文對央行系統(tǒng)案件的案發(fā)特點、原因進行分析，運用案防理論觀點，對如何構(gòu)建中央銀行分支機構(gòu)案件防范長效機制進行了探討。

一、中央銀行分支機構(gòu)案件發(fā)生的主要特點及成因剖析

(一)案件發(fā)生的主要特點

縱觀近幾年央行系統(tǒng)發(fā)生的一系列案件，經(jīng)過對比分析，案件發(fā)生呈現(xiàn)五大特點：一是利用職權(quán)為個人謀取私利案件突出。二是案件發(fā)生部位較為集中。發(fā)生案件重點集中于掌管“權(quán)、錢、物”三個環(huán)節(jié)。三是發(fā)案單位上移、發(fā)案領(lǐng)域有所變化。由過去傳統(tǒng)領(lǐng)域和崗位向內(nèi)部財務(wù)、基建管理、物品采購、后勤服務(wù)等方面轉(zhuǎn)移。四是作案手法多樣、高科技作案趨多。隨著銀行電子化業(yè)務(wù)的飛速發(fā)展，中央銀行分支機構(gòu)的柜臺業(yè)務(wù)電子化程度越來越高。個別業(yè)務(wù)人員利用電腦操作，挪用客戶資金，實行智能化、電子化和專業(yè)化作案。五是案件特征相似。主要體現(xiàn)在主觀性、廣泛性、可控性三個方面。表現(xiàn)在一些職能部門未嚴格或依法履行職責、內(nèi)控機制不完善、執(zhí)行制度不力、違規(guī)違章操作等主觀性；案件發(fā)生的對象和范圍具有不確定性或廣泛性；案件可以通過建章立制，加強監(jiān)管。強化審計和深化改革等手段來進行控制和防范的可控性。

(二)案件發(fā)生的原因分析

對近幾年中央銀行分支機構(gòu)發(fā)生的案件進行分析可以發(fā)現(xiàn)，發(fā)生案件既有主觀因素，也有客觀因素，但主要還是與一些分支機構(gòu)內(nèi)部管理不到位和作案分子個人因素有直接關(guān)聯(lián)，歸納起來主要有以下幾點：

1 受不良意識影響，政治思想不過硬。一是放松思想修養(yǎng)。在市場經(jīng)濟條件下，一些干部職工認為再提理想信念教育已經(jīng)過時，放松了對理想信念的追求，放松了對世界觀的改造，放松了對自身的嚴格要求，價值觀發(fā)生扭曲，心態(tài)失衡，貪圖享受。二是受不良風氣的誘惑。在現(xiàn)實生活中，一些地方和一些領(lǐng)域長期存在一些不良風氣，“官場潛規(guī)則”對中央銀行分支機構(gòu)形成無形的沖擊，一些意志不堅、原則性不強的干部職工于是隨波逐流。三是存在從眾心理。一些干部職工受社會上拜金主義、享樂主義等腐朽思想的影響，把權(quán)力、地位作為與利益交換的法碼，心理極不平衡，價值觀發(fā)生扭曲，思想道德防線崩潰，在權(quán)利、金錢、美色的誘惑下經(jīng)受不住考驗。

2 法紀教育不到位，法律意識淡薄。一是法律法規(guī)宣傳教育不到位。一些干部職工法律意識淡薄，不學法、不懂法，缺乏法律知識，被動犯法。二是一些單位領(lǐng)導干部和部門負責人對案件查防工作重視不夠。有的一般號召多，采取得力措施少；有的怕影響單位和個人榮譽，出了問題大事化小、小事化了，極力袒護；有的不注意分析案件原因，不吸取教訓，致使案件隱患得不到根本消除。三是一些領(lǐng)導干部和要害部門負責人不能堅持原則，缺乏敢抓、敢管精神。不敢碰硬，怕得罪人，執(zhí)行規(guī)章制度不嚴，失去法律、制度的約束力。

3 制度建設(shè)滯后，內(nèi)容跟不上形勢，任何制度都不可能達到一勞永逸的程度，必須隨著業(yè)務(wù)發(fā)展和形勢變化不斷完善、補充。近年來，由于人民銀行業(yè)務(wù)不斷發(fā)展，有些職能發(fā)生了調(diào)整和變化，但有些制度跟不上形勢發(fā)展的需要，沒能隨著業(yè)務(wù)的發(fā)展和客觀環(huán)境的變化進行及時修訂；有些新業(yè)務(wù)已經(jīng)開展，但相應(yīng)配套制度尚不健全，加之計算機信息技術(shù)廣泛運用于中央銀行分支機構(gòu)執(zhí)行貨幣政策、維護金融穩(wěn)定、提供金融服務(wù)等方面，多種業(yè)務(wù)系統(tǒng)運行版本不斷更新?lián)Q代，但有些業(yè)務(wù)規(guī)章和操作流程制度跟不上業(yè)務(wù)運行版本的更新?lián)Q代，致使運作控制上帶有盲目性；有些制度過于概括、簡單和條文化，操作性不強，不能為業(yè)務(wù)提供充分的指導。同時，有的計算機技術(shù)防范案件意識較差，管理人員、維護人員、操作人員相互制約機制落實不到位，致使作案分子鉆了制度漏洞的空子。

4 內(nèi)部控制不到位，監(jiān)督檢查乏力。一是監(jiān)督力量分散。現(xiàn)有的監(jiān)督主體主要有紀檢、監(jiān)察、內(nèi)審、事后監(jiān)督、工會職工大會民主監(jiān)督等形式組成。紀檢主要是以黨風黨紀監(jiān)督為主。側(cè)重于對員工依法行政行為的監(jiān)督，內(nèi)審則以內(nèi)控制度的落實情況為重點，業(yè)務(wù)部門的事后監(jiān)督主要通過對業(yè)務(wù)辦理過程的事后核查，防止業(yè)務(wù)差錯。避免資金風險，而工會職工大會則以職工民主參政形式監(jiān)督。各監(jiān)督主體在各自職責范圍內(nèi)開展工作，有的未能充分整合監(jiān)督力量，難以形成監(jiān)督合力。二是監(jiān)督檢查不力。有的監(jiān)督部門不嚴格執(zhí)行監(jiān)督檢查制度，有時檢查只是進行面上及常規(guī)的檢查，監(jiān)督檢查抓不到關(guān)鍵和要點。有的重要業(yè)務(wù)部門內(nèi)部相互監(jiān)督不嚴，復核、對賬流于形式，起不到相互制約作用。三是對要害崗位人員行為的監(jiān)督和管理不深人不到位。缺乏對職工八小時以外監(jiān)督的有效措施；有的監(jiān)督管理敏銳性差，發(fā)現(xiàn)傾向性、苗頭性問題不加以控制、制止，未能發(fā)現(xiàn)案情隱患所在。致使隱患由小變大，發(fā)展成違紀違法案件。

5 崗位人員不足，存在不合理兼崗現(xiàn)象。近年來，受自然減員和部分員工調(diào)離等因素影響，縣(市)支行人員緊張，內(nèi)部兼崗現(xiàn)象比較普遍，有些兼崗屬合理的。有些兼崗則違反了內(nèi)控制度的有關(guān)規(guī)定，尤其是會計、國庫、發(fā)行等重要業(yè)務(wù)部門及崗位不合理兼崗，不利于防范崗位風險，對防范案件有弊無利。而且由于人員偏緊，有的單位重要業(yè)務(wù)崗位強制休假、崗位輪換(調(diào)整)制度得不到落實，埋下了風險和案件隱患。

二、中央銀行分支機構(gòu)案件防范的重點部門及風險表現(xiàn)形式

(一)案件防范的重點部門及崗位

1 有決策管理權(quán)的部門。主要指各級領(lǐng)導干部及有決策權(quán)、管理權(quán)、審批權(quán)、檢查權(quán)、處罰權(quán)和支配權(quán)等權(quán)力的部門及崗位，這些權(quán)力如果不正確使用或濫用，失去制約監(jiān)督，容易發(fā)生以權(quán)謀私，違反組織紀律和受賄等案件。主要涉及行級領(lǐng)導及組織人事、貨幣信貸、會計、國庫、貨幣金銀、內(nèi)審、外匯管理、后勤、紀檢監(jiān)察等部門。潛在的案件風險為：一是違反民主集中制原則，個人或少數(shù)人決定重大事項，或不執(zhí)行或擅自改變黨組織的重大決定。二是違反領(lǐng)導干部廉政準則，利用職權(quán)和職務(wù)上的便利為本人或親友及他人謀取利益，私自從事營利活動，假公濟私、化公為私、揮霍公款等。三是違反人民銀行規(guī)章制度，授意、指使、縱容、包庇其他人員從事違規(guī)違法活動；越權(quán)、濫用職權(quán)或失職、瀆職等。

2 涉及資金的重要部門。主要指財務(wù)管理、聯(lián)行管理、國庫退庫管理、發(fā)行庫房管理及大宗物品采購、會議接待等直接或間接與錢打交道的部位及環(huán)節(jié)。主要涉及會計、國庫、貨幣金銀、后勤及營業(yè)室等部門。其中會計、國庫、貨幣金銀部門是基層人行易發(fā)案件風險部位及環(huán)節(jié)最集中的地方，也是案件防范的重中之重。從近些年央行系統(tǒng)發(fā)生的案件看，這些部位及環(huán)節(jié)所發(fā)案件數(shù)量較多。潛在的風險部位表現(xiàn)為：一是財務(wù)管理、固定資產(chǎn)購置、基本建設(shè)招投標領(lǐng)域。二是發(fā)行基金管理領(lǐng)域。三是再貸款發(fā)放與管理領(lǐng)域。四是國庫資金支撥領(lǐng)域。五是賬戶管理、反洗錢管理、人民幣管理領(lǐng)域。

3 管理內(nèi)部事務(wù)的部門。主要指守庫值班管理、槍支彈藥管理、消防管理、網(wǎng)絡(luò)安全管理、事后監(jiān)督管理、會計和人事檔案管理等負有重要管理職責，且不直接與錢打交道的部位和環(huán)節(jié)。這些部位和環(huán)節(jié)雖然發(fā)案率不高，但易發(fā)生突發(fā)性案件。潛在的案件風險表現(xiàn)為：有章不循及監(jiān)督檢查不到位，失職、瀆職，易引發(fā)重大責任事故和違法違紀案件。

(二)風險主要表現(xiàn)形式

1 出現(xiàn)貪污公款行為。指利用權(quán)力和職務(wù)便利將國家資財、集體財產(chǎn)據(jù)為已有。包括私分國有資產(chǎn)、貪污國家、集體和單位資金。

2 出現(xiàn)盜用、挪用公款行為。主要指會計人員、國庫、后勤、發(fā)行庫管庫人員、保衛(wèi)人員利用職務(wù)之便偷盜、挪用公款或發(fā)行基金。

3 出現(xiàn)收受賄賂行為。主要指具有管理、審批、監(jiān)督職能的管理崗位、監(jiān)督崗位、物資采購等崗位，利用審批資金、干部任用、行政處罰、物資采購權(quán)力，接受或索取受益人的賄賂。

4 出現(xiàn)侵權(quán)瀆職行為。指賦有再貸款管理與審批、國庫資金管理、賬戶管理、人民幣管理、假幣收繳管理等職能的部門和人員，由于不履行或不正確履行職能，以及在履行職能中違反法律法規(guī)，導致國家、集體、客戶資金財產(chǎn)遭受重大損失。

5 其他違法違紀行為。指超出以上形式外的違法違紀行為。

三、完善中央銀行分支機構(gòu)案件防范長效機制的路徑選擇

“善除害者察其身，善理疾者絕其源”。一些違法違紀問題和案件發(fā)生，充分說明了案件防范工作的艱巨性和長期性，揭示了中央銀行分支機構(gòu)監(jiān)督管理機制建設(shè)的重要性。為此，中央銀行分支機構(gòu)要最大限度地預防案件發(fā)生，必須整體有序地推進教育、制度、監(jiān)督、改革、糾風、懲處等工作，在完善懲防腐敗體系的基礎(chǔ)上，健全“五大機制”，布控“五道防線”，構(gòu)建案件防范的長效機制。

(一)強化領(lǐng)導，健全責任機制，構(gòu)筑嚴明的體制防線

1 建立健全案件防范工作領(lǐng)導機制。央行各分支機構(gòu)黨委(黨組)要高度重視、定期研究案件防范工作，“一把手”要切實負起第一責任人的責任，各級黨委(黨組)成員和職能部門要管好職責范圍內(nèi)的案件防范工作，落實“一崗雙責”。而且案件防范工作還要納入各單位、部門目標管理考核內(nèi)容，與業(yè)務(wù)工作同安排部署，同檢查督促，同總結(jié)考核。

2 層層分解落實案件防范目標任務(wù)。各單位要把每年案件防范總的工作目標定位在“零案件”上，并把其作為黨風廉政建設(shè)責任制量化考核必須完成的一項“硬任務(wù)”，增強干部職工的責任意識，在明確防范目標的同時，每年年初把案件防范的各項工作任務(wù)細化分解，對領(lǐng)導干部廉潔自律、警示教育和職業(yè)道德教育、制度建設(shè)、內(nèi)部控制與內(nèi)部管理、要害崗位人員的管理、監(jiān)督檢查等工作均規(guī)定具體的工作任務(wù)，提出量化指標，層層分解落實到各部門、各崗位。

3 狠抓案件防范責任制的落實。堅持把案件防范工作作為“一把手”工程，注重抓好各級領(lǐng)導干部特別是“一把手”的責任落實。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，在各級領(lǐng)導干部中落實黨風廉政建設(shè)和案件防范責任制一任一簽制度，落實責任主體，形成“一把手”親自抓、主管領(lǐng)導具體抓、一級抓一級、層層抓落實的案件防范工作機制。

(二)注重學習，健全教育機制，構(gòu)筑牢固的思想防線

教育是搞好案件防范工作的基礎(chǔ)，是增強干部職工“拒腐免疫力”的基本途徑。案件防范工作必須從控制思想道德風險抓起。

1 做好學習教育規(guī)劃的科學安排。在學習內(nèi)容安排上，盡量考慮內(nèi)容的兼容性和多樣性，既要考慮必要的政治理論學習，又要安排最新政策學習；既要學習有關(guān)黨風廉政建設(shè)的規(guī)定，又要進行理想信念和宗旨的學習教育；既要開展正面典型人物的示范教育，又要通過剖析反面典型進行警示教育；既要開展崗位業(yè)務(wù)學習教育，又要開展職業(yè)道德教育；既要開展人總行《崗位風險防范指南》的學習，又要進行案件危害性的教育。

2 建立健全各項學習教育制度。要認真構(gòu)思年度學習計劃、學習的方式及時間、學習成果的總結(jié)與考核等，并將其以條文形式形成制度，用切實的制度條款規(guī)范和引導員工的學習行為，建立行之有效的經(jīng)常性學習教育機制。

3 抓好學習教育制度的落實。根據(jù)制定的學習計劃，堅持定期和不定期的組織學習，并把學習記錄、學習筆記、學習測試、學習交流等情況列入年終考核內(nèi)容進行全面考核，提高職工學習的主動性和自覺性，變“要我學”為“我要學”，樹立終身學習理念，營造全員參與、人人學習的氛圍。

4 講求學習教育效果。通過實施學習教育機制，力求實現(xiàn)四大目的：一是使干部職工充分認識加強案件防范的重要性，增強主人翁精神和責任意識，筑牢防范案件的思想道德防線。二是實現(xiàn)業(yè)務(wù)操作知識的超前化，做到金融政策超前掌握、業(yè)務(wù)技能超前精通，從而避免因不熟悉業(yè)務(wù)操作而出現(xiàn)差錯的現(xiàn)象。三是政策規(guī)章和內(nèi)控要求人人清楚，依規(guī)操作、按章辦事成為自覺行動，變要我防為我要防。四是實現(xiàn)案防警鐘長鳴，常樹風險意識，常思規(guī)章要求，形成一個人人遵規(guī)章、個個防案件的氛圍，不斷提高全體干部職工的免疫力和案件防范的自我約束力。

(三)突出內(nèi)控，健全約束機制，構(gòu)筑完善的制度防線

制度建設(shè)是做好案件防范工作的保證，是加強內(nèi)部控制和內(nèi)部管理，實現(xiàn)案件防范目標的關(guān)鍵所在。

1 注重建立健全規(guī)范的業(yè)務(wù)流程和操作規(guī)程，實施有效控制。要重點圍繞“權(quán)、錢、人”三個環(huán)節(jié)，特別是對容易發(fā)生案件的崗位和環(huán)節(jié)，建立和完善制度及規(guī)范的操作規(guī)程，使每項業(yè)務(wù)流程都有嚴格的操作和可控制程序，都有預防案件的措施，保證制度覆蓋到每個部門、每個崗位和各個環(huán)節(jié)，不留死角。

2 注重根據(jù)業(yè)務(wù)發(fā)展的新變化、新要求，及時修訂和完善不適宜的條款。做到制度建設(shè)與業(yè)務(wù)發(fā)展同步跟進，哪里有新業(yè)務(wù)哪里就有新制度，以增強制度的適用性和可操作性，使每項業(yè)務(wù)操作始終處于制度的約束之中。

3 注重探索、建立以計算機控制的機防監(jiān)控制度管理體系，創(chuàng)新防范機制。積極探索開發(fā)“會計、國庫業(yè)務(wù)內(nèi)控管理流程系統(tǒng)”等新的監(jiān)控系統(tǒng)，努力通過計算機系統(tǒng)來制約職責的履行和制度的執(zhí)行。對會計、國庫管理及其他重要環(huán)節(jié)實現(xiàn)事前控制、過程控制和事后監(jiān)督相結(jié)合，形成監(jiān)督工作的人、機并用的多方式制約機制。

4 注重制度的落實，提高制度執(zhí)行力。重視抓好職工對規(guī)章制度的學習掌握，確保全行性制度人人了解。本部門制度人人熟知，本崗位制度人人精通，促進職工提高貫徹執(zhí)行規(guī)章制度的自覺性和堅定性。要查找制度執(zhí)行過程中的薄弱環(huán)節(jié)，有效辨別制度運行各個環(huán)節(jié)胳個崗位的權(quán)力風險點、管理風險點和人員素質(zhì)風險點，進一步健全預防措施。要建立健全督查督辦機制，發(fā)揮紀檢監(jiān)察、內(nèi)審、事后監(jiān)督和各職能部門的監(jiān)督作用，加強對制度執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，及時發(fā)現(xiàn)和糾正問題，保證各項制度落到實處。

(四)防微杜漸，健全督查機制，構(gòu)筑扎實的監(jiān)督防線

監(jiān)督檢查是保證各項規(guī)章制度落實到位的重要手段，是深化案件防范工作的必要措施。

1 強化對權(quán)力運行過程的監(jiān)督制約。加大對各項決策和領(lǐng)導權(quán)力運用的督察力度。規(guī)范權(quán)力運行，鏟除案件賴以滋生的“土壤”，真正做到將隱患消除于未然，將風險降到最低限度。

2 加強對重點環(huán)節(jié)和重點部位的監(jiān)督。首先，加強對干部民主推薦、民主測評、考核考察、討論決定等各個環(huán)節(jié)的監(jiān)督，加強對競爭上崗、任前公示等制度落實的監(jiān)督。其次，按照“公開、公平、公正”原則。進一步規(guī)范預算資金的分配和使用，提高財務(wù)透明度，強化財務(wù)監(jiān)督機制。按照節(jié)儉、優(yōu)質(zhì)、高效的原則，推行基建工程招投標和集中采購制度，加強對招投標和集中采購過程的監(jiān)督，防止腐敗案件發(fā)生。再次，加強對要害部門、要害崗位人員的監(jiān)督。嚴格實行定期崗位輪換、交流、強制休假、離任審計等制度，并確保重要崗位人員配備到位。

3 充分發(fā)揮各監(jiān)督主體的合力作用。建立健全紀檢監(jiān)察、內(nèi)審、事后監(jiān)督等部門相互協(xié)調(diào)配合，全行上下聯(lián)動、齊抓共管，資源共享、職能互補、工作協(xié)調(diào)一致的“大監(jiān)督”工作格局，對要害部門、崗位和重點環(huán)節(jié)以及人為的盲區(qū)、盲點進行突擊和經(jīng)常性的監(jiān)督檢查，把事前、事中、事后全過程的監(jiān)督貫穿各個環(huán)節(jié)，把苗頭性和傾向性的隱患及時處置到位，消滅在萌芽狀態(tài)，并切實做好后續(xù)跟蹤檢查，保證各項措施得到有效落實，增強檢查監(jiān)督實效。

4 積極探索有效的監(jiān)督方式。在監(jiān)督的方法上，注重交叉檢查方式，確保檢查內(nèi)容的真實性和原始性。通過不同單位、不同部門的相互檢查，使檢查的深度更大、廣度更寬、針對性更強，有效地促進監(jiān)督檢查從查弊到防范的轉(zhuǎn)移。在監(jiān)督的手段上，注重“事中監(jiān)督”，并著重從加強事中監(jiān)督方面創(chuàng)新監(jiān)督方式。

(五)獎罰并舉，健全考評機制，構(gòu)筑嚴肅的懲誡防線

1 嚴格執(zhí)行責任追究。央行分支機構(gòu)要緊密結(jié)合本單位實際，建立一套系統(tǒng)、科學的業(yè)務(wù)風險控制管理責任追究制度體系。按照《中國人民銀行崗位風險防范指南》和有關(guān)責任追究規(guī)定。制訂切實可行的業(yè)務(wù)風險管理的崗位考核量化標準。明確行領(lǐng)導、各部門領(lǐng)導、內(nèi)控檢查員在業(yè)務(wù)風險控制管理中所承擔的具體責任，并明確不同操作崗、管理崗的責、權(quán)、利，做到科學考核、量化到人。

2 開展風險控制考核評價。央行分支機構(gòu)要按照《中國人民銀行內(nèi)部控制建設(shè)指引》，制定“內(nèi)部控制評價考核辦法”，對被評價單位和部門內(nèi)部控制運行管理及其效果開展調(diào)查、測試、分析和評估，綜合反映被評價單位(部門)內(nèi)部控制充分性、合規(guī)性和有效性。內(nèi)部控制評價采取計分、測定等級和提交評價報告的方法進行，并根據(jù)得分結(jié)果劃分等級實行獎罰。通過內(nèi)部控制評價考核，加強風險管理，有效地預防各類案件的發(fā)生。

3 加強對違法違紀行為的懲處。擴大震懾效果。凡重大案件線索一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，務(wù)必及時立案，迅速組織力量查處和追堵資金，最大限度地減少損失。對領(lǐng)導干部不認真履行職責，造成重大工作失誤的，實行領(lǐng)導干部“問責制”，嚴格追究責任，對領(lǐng)導干部在用人、財務(wù)開支、固定資產(chǎn)購置中存在的嚴重腐敗問題，要一查到底，絕不姑息遷就。對已查出的違法、違紀、違規(guī)人員，要依法依紀嚴肅處理，使違法違紀違規(guī)人員付出沉重代價。