陳美球　洪土林　許兵杰　王艷華

摘 要：耕地是一個(gè)典型的準(zhǔn)公共物品，不僅給農(nóng)民帶來(lái)經(jīng)濟(jì)收益，而且為社會(huì)公眾提供了大量的、具有強(qiáng)烈外部性的非生產(chǎn)性功能。這在客觀上要求耕地保護(hù)不僅僅是農(nóng)民的責(zé)任，更應(yīng)是全社會(huì)的共同責(zé)任。從外部性理論、準(zhǔn)公共物品理論和產(chǎn)權(quán)理論三個(gè)方面看，強(qiáng)調(diào)我國(guó)耕地保護(hù)社會(huì)責(zé)任更有其必要性。這就要求我們提高全社會(huì)耕地保護(hù)意識(shí)，分擔(dān)農(nóng)民耕地保護(hù)成本，建立和完善耕地保護(hù)社會(huì)責(zé)任監(jiān)督機(jī)制。

關(guān)鍵詞：耕地保護(hù)；社會(huì)責(zé)任；外部性

中圖分類(lèi)號(hào)：F301.21文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003—0751(2008)05—0119—05

一、引言

作為一個(gè)人多地少、人均耕地占有量低的國(guó)家，切實(shí)保護(hù)耕地是我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策。雖然黨中央、國(guó)務(wù)院多次強(qiáng)調(diào)要實(shí)行“世界上最嚴(yán)格的耕地保護(hù)”，但多年來(lái)我國(guó)耕地保護(hù)的實(shí)效卻不容樂(lè)觀。“十五”期間全國(guó)耕地凈減少9240萬(wàn)畝，全國(guó)人均耕地降為1.4畝。^［1］面對(duì)如此嚴(yán)峻的耕地保護(hù)形勢(shì)，如何提高耕地保護(hù)的效果，及時(shí)調(diào)整和完善我國(guó)的耕地保護(hù)策略，已成為一個(gè)迫切需要解決的課題。

一直以來(lái)學(xué)術(shù)界致力于我國(guó)耕地保護(hù)政策的研究，如錢(qián)忠好對(duì)現(xiàn)行的中國(guó)農(nóng)地保護(hù)政策進(jìn)行了分析，認(rèn)為以耕地總量動(dòng)態(tài)平衡、土地用途管制、農(nóng)地征用管制為主要內(nèi)容的農(nóng)地保護(hù)政策并沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的政策目標(biāo)，其原因在于農(nóng)地保護(hù)政策目標(biāo)出現(xiàn)了偏差及農(nóng)地保護(hù)政策執(zhí)行具有不完全性。^［2］曲福田等認(rèn)為我國(guó)耕地減少的原因既有市場(chǎng)失靈，也有政府失靈，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，客觀需要一定的代價(jià)性耕地?fù)p失，但應(yīng)盡量避免過(guò)度性損失。^［3］李邊疆等的研究表明地方政府在個(gè)體理性支配下的博弈行為是耕地保護(hù)政策失效的主要原因之一。^［4］郭春華則認(rèn)為我國(guó)耕地保護(hù)的多個(gè)主體——國(guó)家或政府、農(nóng)民集體、農(nóng)民個(gè)人和用地單位，在追求目標(biāo)上存在差異性，導(dǎo)致其在耕地保護(hù)中的行為明顯不同。^［5］這些學(xué)者從不同角度對(duì)耕地保護(hù)進(jìn)行的研究，已形成一種基本共識(shí)，即在我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度下，耕地保護(hù)不力的原因主要在于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益的低下、耕地保護(hù)主體的實(shí)際缺位、耕地非農(nóng)化制度的不健全三個(gè)方面，這些原因最終歸結(jié)為一點(diǎn)，就是耕地保護(hù)并沒(méi)有成為全社會(huì)的共識(shí)，個(gè)別地方或部門(mén)為了局部的短期利益，而置切實(shí)保護(hù)耕地這一基本國(guó)策于不顧。

耕地是一個(gè)準(zhǔn)公共物品，為公眾提供了大量的、具有強(qiáng)烈外部性的非生產(chǎn)性功能，因此世界上很多國(guó)家都把耕地保護(hù)作為公共目標(biāo)和全社會(huì)的責(zé)任，并采取了一系列社會(huì)化保護(hù)措施，這既提高了全民耕地保護(hù)意識(shí)，又較好地處理了社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與耕地保護(hù)的關(guān)系。當(dāng)前我國(guó)耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的矛盾日益突出，我們必須提高全民的耕地保護(hù)意識(shí)，明確耕地保護(hù)的社會(huì)責(zé)任，進(jìn)而采取一系列的社會(huì)化扶持措施，以改善耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的矛盾。這是關(guān)系到耕地保護(hù)成敗的關(guān)鍵因素。

二、我國(guó)耕地保護(hù)的社會(huì)責(zé)任依據(jù)

1.耕地保護(hù)的外部性

外部性是由英國(guó)福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古首先提出，并由美國(guó)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家科斯加以豐富和完善的一個(gè)重要經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，外部性一詞在經(jīng)濟(jì)世界里被廣泛地使用。道格拉斯·諾斯認(rèn)為：個(gè)人收益或成本與社會(huì)收益或成本之間的差異，意味著有第三方或者更多方在沒(méi)有他們?cè)S可的情況下獲得或者承擔(dān)一些收益或者成本，這就是外部性。^［6］根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)中的外部性含義，我們可以把耕地保護(hù)的外部性理解為耕地保護(hù)的邊際私人成本或邊際收益與邊際社會(huì)成本或邊際社會(huì)收益相偏離，土地使用者對(duì)耕地保護(hù)所帶來(lái)的收益被其他社會(huì)成員分享。耕地的合理保護(hù)所帶來(lái)的這種良好社會(huì)效益和生態(tài)效益，在土地使用者的收益中卻得不到完全體現(xiàn)。

誠(chéng)然，耕地作為一種自然資源，具有經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出功能，能給農(nóng)民帶來(lái)一定的經(jīng)濟(jì)效益，這個(gè)經(jīng)濟(jì)行為具有排他性，可以為經(jīng)營(yíng)者獨(dú)享。但是耕地作為人類(lèi)社會(huì)的一個(gè)特殊的重要資源，其作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是單純的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)效能，而是其強(qiáng)烈的社會(huì)效益和生態(tài)效益，且表現(xiàn)出很強(qiáng)的“積極的”(或“正的”)外部性，突出體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一，耕地的社會(huì)穩(wěn)定作用。無(wú)農(nóng)不穩(wěn)，糧食生產(chǎn)是社會(huì)發(fā)展的頭等大事，是國(guó)泰民安的基礎(chǔ)，是任何時(shí)候都不能忽視的問(wèn)題。“民以食為天”。在當(dāng)今風(fēng)云變幻的世界政治舞臺(tái)上，糧食早已成為國(guó)際政治舞臺(tái)的斗爭(zhēng)武器，一些西方國(guó)家在糧食貿(mào)易中不但索取高價(jià)，還往往要附加政治條件。因此，作為一個(gè)擁有13億人口的大國(guó)，我國(guó)人多地少，耕地資源匱乏，尤其要警惕在吃飯問(wèn)題上不能受制于人，而要自力更生。

穩(wěn)定的耕地面積是糧食總產(chǎn)穩(wěn)定增長(zhǎng)的基礎(chǔ)，只有保持穩(wěn)定的耕地面積和質(zhì)量才能保證糧食總產(chǎn)的穩(wěn)定增長(zhǎng)，保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，進(jìn)而保證社會(huì)發(fā)展乃至中華民族子孫后代生存與發(fā)展的大計(jì)。因此，耕地保護(hù)無(wú)疑在全社會(huì)人們的心中是一顆“定心丸”。

第二，耕地的社會(huì)保障作用。在我國(guó)，雖然城市社會(huì)保障體系已逐步完善，但在農(nóng)村，這方面建設(shè)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。耕地對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)具有重要的社會(huì)保障功能。依靠土地，可以解決近9億農(nóng)村人口的吃飯、就業(yè)、養(yǎng)老等問(wèn)題；農(nóng)民失去土地，就意味著其社會(huì)保障能力的最終喪失，生存問(wèn)題受到挑戰(zhàn)，很容易造成大量的種田無(wú)地、就業(yè)無(wú)崗、社保無(wú)份的“三無(wú)”游民，給社會(huì)帶來(lái)許多不穩(wěn)定因素。因此，耕地保護(hù)關(guān)系到農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，關(guān)系到國(guó)家和社會(huì)的穩(wěn)定，關(guān)系到大多數(shù)農(nóng)民的生存保障。

第三，耕地是社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，首先要求的是自然資源的可持續(xù)利用。而土地作為稀缺的自然資源，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中起著基礎(chǔ)性、決定性的作用，是生存的源泉，是發(fā)展的基石，是立國(guó)富民之本。中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展有賴(lài)于土地資源的可持續(xù)利用，而土地資源可持續(xù)利用的核心是耕地資源的可持續(xù)利用，因此保護(hù)耕地就是保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要前提條件。如果不加強(qiáng)對(duì)耕地資源的保護(hù)利用，不顧長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，對(duì)土地資源實(shí)行過(guò)度開(kāi)發(fā)來(lái)獲取較快的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，那是竭澤而漁、飲鴆止渴。這種經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)難以持久，到頭來(lái)定要受到大自然的懲罰。

第四，耕地豐富的生態(tài)功能。眾所周知，耕地在農(nóng)田耕作傳統(tǒng)文化、開(kāi)放空間、農(nóng)村獨(dú)特景觀、生物棲息、空氣與地下水的凈化等方面為社會(huì)提供了豐富的生態(tài)效益，這些生態(tài)效益，具有強(qiáng)烈的非排他性。以空氣與地下水的凈化為例，農(nóng)戶作為耕地的經(jīng)營(yíng)者，當(dāng)然可以享受到耕地對(duì)空氣與地下水的凈化的好處，但這些好處隨著空氣流通和地下水的活動(dòng)，為周?chē)用衲酥寥鐣?huì)所共同享受，農(nóng)戶無(wú)法限制他人分享因耕地而凈化的空氣與地下水。而耕地為生物棲息提供場(chǎng)所，維持生物的多樣性，其效益更為全人類(lèi)共同分享。

上述關(guān)于耕地的種種社會(huì)效益和生態(tài)效益都是難以量化的，也難以明確具體的受益主體，這種效益給整個(gè)社會(huì)帶來(lái)了實(shí)惠，而且人們對(duì)這種生態(tài)效益的需求隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人們生活水平的提高而迅速增強(qiáng)。因此，必須由全社會(huì)來(lái)共同承擔(dān)相應(yīng)的耕地保護(hù)責(zé)任，而這種責(zé)任也應(yīng)隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷增強(qiáng)。

應(yīng)當(dāng)注意的是，耕地保護(hù)的外部性具有一定的時(shí)空特性：一是代內(nèi)外部性和代際外部性，二是空間區(qū)域的延伸性。通常我們所說(shuō)的外部性多是指代內(nèi)的外部性問(wèn)題，主要是從當(dāng)時(shí)的利益來(lái)考慮資源是否合理配置。而代際外部性問(wèn)題主要是要解決人類(lèi)代際之間行為的相互影響，尤其是要消除前代對(duì)后代的不利影響，可以把這種外部性稱(chēng)為“當(dāng)前向未來(lái)延伸的外部性”。^［7］向未來(lái)延伸的外部性，是指現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中產(chǎn)生的一部分收益或成本要在未來(lái)才能表現(xiàn)出來(lái)，而當(dāng)前無(wú)法享受或不必承擔(dān)。因此，在考慮耕地保護(hù)外部性的時(shí)候，不能僅局限于一個(gè)地區(qū)、一個(gè)時(shí)期的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，而應(yīng)該從整體利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益出發(fā)來(lái)加以分析，例如生態(tài)破壞、環(huán)境污染、資源枯竭、淡水短缺等問(wèn)題，不僅是對(duì)一個(gè)地區(qū)和當(dāng)代人產(chǎn)生影響，而且對(duì)整個(gè)社會(huì)和我們的子孫后代的生存都會(huì)產(chǎn)生危害。

由于耕地空間分布的不均衡性、耕地與非農(nóng)用地的比較利益差別、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡等一些因素，耕地保護(hù)的外部性往往突破空間區(qū)域界線，表現(xiàn)出空間區(qū)域的延伸性。我國(guó)國(guó)土面積遼闊，不同地區(qū)差異明顯，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，人均糧食支出占其消費(fèi)總支出的比重已處在較低水平，根據(jù)恩格爾定律，這種情況可以預(yù)見(jiàn)有進(jìn)一步下降之勢(shì)，即使糧食價(jià)格出現(xiàn)上漲的情況也對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)決策構(gòu)不成重要影響。因而，發(fā)達(dá)地區(qū)只享受他人保護(hù)耕地的好處，而沒(méi)有承擔(dān)耕地保護(hù)的責(zé)任。對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民而言，生產(chǎn)糧食越多，意味著利益流失越大，同時(shí)需付出的耕地保護(hù)成本也就越高，這無(wú)論對(duì)不發(fā)達(dá)地區(qū)還是對(duì)土地經(jīng)營(yíng)主體農(nóng)戶來(lái)說(shuō)都是不公平的。在同一區(qū)域內(nèi)，農(nóng)戶耕地保護(hù)成本大小與其占有耕地面積的大小成正比，農(nóng)戶占有耕地面積越大，其耕地保護(hù)成本就越高，承擔(dān)耕地保護(hù)的責(zé)任也就越大，耕地保護(hù)帶來(lái)的生態(tài)效益和社會(huì)效益流失就越大。因此，要保證耕地保護(hù)的公平性，就必須把責(zé)任上升到全社會(huì)的層面，由整個(gè)社會(huì)來(lái)分?jǐn)偢乇Ｗo(hù)的成本。

2.耕地的公共物品屬性決定耕地保護(hù)需要社會(huì)承擔(dān)責(zé)任

在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，一般根據(jù)效用、消費(fèi)和受益等經(jīng)濟(jì)特性，把產(chǎn)品分為兩類(lèi)：公共物品和私人物品。公共物品是指具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性?xún)蓚€(gè)特征的物品或勞務(wù)，在效用上不可分割，且為社會(huì)公眾范圍享有，比如地球上的陽(yáng)光、空氣等。非競(jìng)爭(zhēng)性指一個(gè)使用者對(duì)該物品的消費(fèi)并不減少該物品對(duì)其他使用者的供應(yīng)。非排他性指使用者不能被排除在對(duì)該物品的消費(fèi)之外。^［8］兼具競(jìng)爭(zhēng)性和排他性的是私人物品?，F(xiàn)實(shí)生活中大量的物品既不是完全公共物品，也不能將其歸納到私人物品中去，是介于純公共物品和純私人物品之間的產(chǎn)品，即“俱樂(lè)部物品”，我們將其稱(chēng)之為準(zhǔn)公共物品。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家布坎南認(rèn)為這類(lèi)物品有兩大消費(fèi)特征：其一，有限的非競(jìng)爭(zhēng)性。即在一定的消費(fèi)容量下，單個(gè)會(huì)員對(duì)某種俱樂(lè)部物品的消費(fèi)不會(huì)影響其他會(huì)員對(duì)該物品的消費(fèi)，一旦超過(guò)某個(gè)臨界點(diǎn)，非競(jìng)爭(zhēng)性就會(huì)消失，擁擠就會(huì)出現(xiàn)。其二，局部的排他性。即俱樂(lè)部物品對(duì)于俱樂(lè)部的全體成員來(lái)說(shuō)是非排他的，但對(duì)于非會(huì)員來(lái)說(shuō)則是排他的。

耕地的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益、生態(tài)效益，其效用、消費(fèi)和受益等經(jīng)濟(jì)特性是完全不一樣的。基于經(jīng)濟(jì)效益的耕地保護(hù)行為，是典型的私人物品，具有競(jìng)爭(zhēng)性和排他性。這是由于耕地的生產(chǎn)需要成本投入，這一成本即可排除某些人對(duì)耕地資源的消費(fèi)或受益，同時(shí)在選擇耕種作物品種、農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)售等方面也存在競(jìng)爭(zhēng)性。而基于社會(huì)效益和生態(tài)效益的耕地保護(hù)行為，卻表現(xiàn)出明顯的公共物品特征：耕地所帶來(lái)的各種社會(huì)效益、生態(tài)效益是向整個(gè)社會(huì)提供的，而且享受的社會(huì)成員增多并不增加耕地的社會(huì)效益、生態(tài)效益等公共效益的成本，一個(gè)成員享用耕地的社會(huì)效益、生態(tài)效益等公共效益并不影響其他成員的享用，所以邊際生產(chǎn)成本為零，邊際擁擠成本也為零，即它具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性。長(zhǎng)期以來(lái)，由于我國(guó)工、農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的價(jià)格機(jī)制沒(méi)有得到理順，農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)價(jià)格一直偏低，造成當(dāng)前農(nóng)村耕地的功能主要是社會(huì)保障功能，而不是資本功能。^［9］也就是說(shuō)，耕地發(fā)揮主要作用并不是經(jīng)濟(jì)效益，而是社會(huì)效益和生態(tài)效益，因此綜合耕地的經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益、生態(tài)效益的經(jīng)濟(jì)特征，我們認(rèn)為耕地是準(zhǔn)公共物品，而且是公共物品性遠(yuǎn)大于私有物品屬性的準(zhǔn)公共物品。

正由于此，耕地帶來(lái)的社會(huì)效益、生態(tài)效益等被置于了公共領(lǐng)域，為全社會(huì)成員所共同享受，人們?cè)谙硎芨氐纳鐣?huì)效益、生態(tài)效益時(shí)，并不減少或排斥他人對(duì)其的享受，因此就不可避免地會(huì)出現(xiàn)“搭便車(chē)”現(xiàn)象。而就耕地使用者的農(nóng)戶而言，他們沒(méi)有能力、也根本不可能控制這種“搭便車(chē)”現(xiàn)象。這在一定程度上會(huì)使農(nóng)民失去耕地保護(hù)的積極性，造成社會(huì)效益、生態(tài)效益等公共效益供給效率低下，從而影響耕地的保護(hù)。為了提高公共效益供給效率及保持其良性循環(huán)，社會(huì)公眾必須要承擔(dān)起耕地保護(hù)的社會(huì)責(zé)任，通過(guò)社會(huì)的扶持來(lái)鼓勵(lì)農(nóng)戶的耕地保護(hù)行為，進(jìn)而調(diào)動(dòng)農(nóng)民耕地保護(hù)的積極性，減少農(nóng)民耕地保護(hù)的成本，體現(xiàn)社會(huì)效益的公平性。

3.我國(guó)實(shí)行土地社會(huì)主義公有制更具全民保護(hù)耕地的優(yōu)勢(shì)

人類(lèi)的歷史是一個(gè)以各種團(tuán)體方式共同謀求生存與發(fā)展的歷史。在維系團(tuán)體所必需的各種社會(huì)關(guān)系中，責(zé)權(quán)利關(guān)系是最基本的關(guān)系。^［10］對(duì)一個(gè)社會(huì)而言，能否根據(jù)大家認(rèn)可的原則來(lái)處理內(nèi)部成員之間的責(zé)權(quán)利關(guān)系，是決定其生存與發(fā)展與否的重要因素。“責(zé)權(quán)利相結(jié)合”原則要求：一是責(zé)權(quán)利三位一體，即責(zé)任、權(quán)利、利益均統(tǒng)一于責(zé)任承擔(dān)者一體，責(zé)任者既是責(zé)任的承擔(dān)者也是權(quán)利的擁有者和利益的享受者；二是責(zé)權(quán)利互相掛鉤，使成員能夠有責(zé)有權(quán)有利，克服有責(zé)無(wú)權(quán)或有責(zé)無(wú)利的責(zé)權(quán)利脫節(jié)狀況；三是責(zé)權(quán)利明晰化，使成員知道具體的責(zé)任內(nèi)容、權(quán)利范圍和利益大小。實(shí)踐表明，責(zé)權(quán)利三者之間的結(jié)合越合理，人們的積極性發(fā)揮得就越好。

公有制作為人類(lèi)社會(huì)一定階段的生產(chǎn)資料所有制關(guān)系，具有自己的不同實(shí)現(xiàn)形式。事實(shí)上，在不同的歷史階段，隨著生產(chǎn)力發(fā)展任務(wù)和體制的不同，它采取了各種不同的實(shí)現(xiàn)形式，有原始社會(huì)的公有制，有不同時(shí)期的國(guó)家所有制形式，還有傳統(tǒng)的社會(huì)主義公有制形式，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。但不管其采取哪種實(shí)現(xiàn)形式，責(zé)權(quán)利關(guān)系是所有制關(guān)系中的基本關(guān)系。

《中華人民共和國(guó)憲法》明確規(guī)定，中華人民共和國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。耕地作為農(nóng)村土地，法律上屬于勞動(dòng)群眾集體所有，而廣大農(nóng)民只是土地（耕地）的直接使用者，并非土地的所有者。在現(xiàn)實(shí)生活中，勞動(dòng)群眾集體的經(jīng)濟(jì)組織主體并沒(méi)有人格化，耕地實(shí)際上缺乏一個(gè)真正的執(zhí)行主體，因此可以把耕地的所有者視為社會(huì)公眾。既然如此，社會(huì)公眾擁有耕地的權(quán)利，也在享受耕地帶來(lái)的種種社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益，那么就必須承擔(dān)起耕地保護(hù)的義務(wù)。從西方土地私有制情況看，耕地為私人所有，根據(jù)責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合原則，耕地保護(hù)的主要責(zé)任人是農(nóng)戶，但實(shí)際上很多國(guó)家都采取了包括稅收優(yōu)惠政策、耕地用途管制、城鎮(zhèn)理性增長(zhǎng)控制、耕地發(fā)展權(quán)的多種社會(huì)措施來(lái)強(qiáng)化耕地的保護(hù)。我國(guó)作為公有制國(guó)家，社會(huì)應(yīng)承擔(dān)起更多的耕地保護(hù)責(zé)任，從產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析，我國(guó)耕地保護(hù)的社會(huì)措施也應(yīng)更具有優(yōu)勢(shì)。

三、增強(qiáng)我國(guó)耕地保護(hù)社會(huì)責(zé)任的對(duì)策建議

1.加強(qiáng)耕地保護(hù)社會(huì)責(zé)任的理論研究

在我國(guó)，耕地保護(hù)的社會(huì)責(zé)任是一個(gè)比較新興的研究課題，很多相關(guān)的理論依據(jù)、責(zé)任量化標(biāo)準(zhǔn)與方法、相關(guān)責(zé)任行為等都在不斷完善之中。因此，加強(qiáng)耕地保護(hù)社會(huì)責(zé)任的理論研究已成為推行耕地保護(hù)社會(huì)責(zé)任的一個(gè)客觀要求。當(dāng)前，特別要加強(qiáng)耕地保護(hù)社會(huì)行為的責(zé)任主體及承擔(dān)責(zé)任方式的理論研究。這是因?yàn)槿魏紊鐣?huì)行為都必須明確執(zhí)行主體，落實(shí)具體的責(zé)任人，如果社會(huì)行為的主體虛化或缺位，就很有可能落入“公地的悲哀”的境地，即名義上人人都有責(zé)任，實(shí)際上人人都無(wú)行動(dòng)。而耕地保護(hù)社會(huì)行為的承擔(dān)責(zé)任方式，是社會(huì)采取耕地保護(hù)的具體措施的落實(shí)，是通過(guò)國(guó)家加大農(nóng)田基礎(chǔ)建設(shè)投入或進(jìn)一步加大對(duì)農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)直補(bǔ)，還是采取其他措施，這些措施分別有什么理論依據(jù)與優(yōu)缺點(diǎn)等，都必須通過(guò)系統(tǒng)的理論研究來(lái)提供理論支持。

2.提高全社會(huì)耕地保護(hù)意識(shí)

要在全社會(huì)中形成耕地保護(hù)的自覺(jué)行動(dòng)，讓全民都把耕地保護(hù)作為自己的責(zé)任，這就需要形成全民的耕地保護(hù)意識(shí)。然而，雖然黨中央、國(guó)務(wù)院多次強(qiáng)調(diào)耕地保護(hù)是我國(guó)長(zhǎng)期堅(jiān)持的一項(xiàng)基本國(guó)策，關(guān)系到我國(guó)的糧食安全、社會(huì)穩(wěn)定及可持續(xù)發(fā)展能否順利實(shí)現(xiàn)等重大問(wèn)題，但目前我國(guó)民眾的耕地保護(hù)意識(shí)并不強(qiáng)，有相當(dāng)一部分民眾認(rèn)為耕地只是農(nóng)民自己的事情。^［11］因此，提高全社會(huì)的耕地保護(hù)意識(shí)，是推行耕地保護(hù)社會(huì)行為的首要任務(wù)，不僅要加大耕地在保證糧食安全、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面重要作用的宣傳，還要普及耕地在農(nóng)田耕作傳統(tǒng)文化、開(kāi)放空間、農(nóng)村獨(dú)特景觀、生物棲息、空氣與地下水的凈化等方面為社會(huì)提供的生態(tài)功能方面的知識(shí)，讓人們認(rèn)識(shí)到耕地不只是為農(nóng)戶帶來(lái)經(jīng)濟(jì)收益，更多是為全社會(huì)帶來(lái)了諸多的社會(huì)效益和生態(tài)效益，全社會(huì)人人都是耕地保護(hù)的受益者，只有這樣，才有望形成全民提倡耕地保護(hù)的氛圍。

3.分擔(dān)農(nóng)民耕地保護(hù)成本

農(nóng)戶作為耕地的直接使用者，在耕地保護(hù)中擔(dān)當(dāng)著重要的角色，尤其在耕地質(zhì)量的保護(hù)上，農(nóng)戶是關(guān)鍵因素。耕地保護(hù)的實(shí)質(zhì)是保護(hù)耕地的生產(chǎn)能力，而耕地生產(chǎn)能力與土壤培肥、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施、耕作制度選擇、污染防護(hù)（治）等行為密切相關(guān)，這些都離不開(kāi)農(nóng)戶的直接參與。從這一角度上看，任何缺乏或忽視農(nóng)戶主動(dòng)行為的耕地保護(hù)機(jī)制，注定是一個(gè)殘缺、低效的機(jī)制。因此，如何提高農(nóng)戶的耕地保護(hù)主動(dòng)性和責(zé)任心，對(duì)于實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)的戰(zhàn)略目標(biāo)至關(guān)重要。然而，現(xiàn)實(shí)的情況是當(dāng)前農(nóng)民耕地生產(chǎn)積極性并不高，耕地保護(hù)的積極性也不高，甚至有相當(dāng)一部分農(nóng)戶還希望自己的承包地能被征用。^［12］究其原因，最主要的就是耕地生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)效益太低，在收成比較好的年份，耕地能夠給農(nóng)民帶來(lái)一定的收入，一旦碰到自然災(zāi)害或是其他不確定的災(zāi)難時(shí)，耕地留給農(nóng)民的只有可惜和無(wú)奈，而耕地給社會(huì)帶來(lái)的豐富的社會(huì)效益和生態(tài)效益，農(nóng)民難以在經(jīng)濟(jì)上得到補(bǔ)償。因此，社會(huì)必須分擔(dān)農(nóng)民耕地保護(hù)的成本，應(yīng)把耕地產(chǎn)生社會(huì)、生態(tài)效益的成本轉(zhuǎn)移到社會(huì)，由社會(huì)來(lái)承擔(dān)，從而減輕農(nóng)民耕地保護(hù)的負(fù)擔(dān)，調(diào)動(dòng)其耕地保護(hù)的積極性。這種耕地保護(hù)社會(huì)成本的分擔(dān)，最主要的途徑就是進(jìn)一步加大國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”的扶持力度，特別是對(duì)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)村生產(chǎn)基本建設(shè)的資金投入，讓農(nóng)民享受更多的社會(huì)福利。

4.建立和完善耕地保護(hù)社會(huì)責(zé)任監(jiān)督機(jī)制

所謂社會(huì)責(zé)任監(jiān)督，就是指非國(guó)家權(quán)力監(jiān)督，即不具備國(guó)家權(quán)力性質(zhì)和法律約束力的監(jiān)督，包括政黨之間和政黨內(nèi)部的監(jiān)督、社會(huì)團(tuán)體的監(jiān)督、社會(huì)輿論監(jiān)督和人民群眾的直接監(jiān)督等。建立耕地保護(hù)社會(huì)責(zé)任監(jiān)督機(jī)制也就是發(fā)動(dòng)社會(huì)各種力量共同承擔(dān)耕地保護(hù)的責(zé)任，充分發(fā)揮社會(huì)對(duì)耕地保護(hù)的輔助和監(jiān)督作用。建立和完善耕地保護(hù)社會(huì)責(zé)任監(jiān)督機(jī)制主要從以下幾個(gè)方面考慮：一是明確耕地保護(hù)的目標(biāo)責(zé)任?？梢栽谕晟片F(xiàn)有的基本農(nóng)田保護(hù)政策基礎(chǔ)上，進(jìn)一步強(qiáng)化相關(guān)的政策制度建設(shè)，特別是要建立基本農(nóng)田檔案，并進(jìn)行質(zhì)量變化的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。二是加大耕地保護(hù)的監(jiān)督力度?？梢越柚b感等高新技術(shù)及時(shí)對(duì)耕地變化進(jìn)行監(jiān)控，并向社會(huì)公布，接受全社會(huì)的監(jiān)督。三是充分發(fā)揮輿論監(jiān)督作用。輿論監(jiān)督作為社會(huì)監(jiān)督的一種重要形式，是公民或社會(huì)組織表達(dá)一種針對(duì)政府機(jī)構(gòu)、團(tuán)體或個(gè)人的批評(píng)性言論的活動(dòng)，是制約權(quán)力機(jī)制的一種形式。當(dāng)耕地保護(hù)在全社會(huì)達(dá)成真正的共識(shí)之時(shí)，耕地保護(hù)的監(jiān)督也就會(huì)成為全社會(huì)的共同責(zé)任，從而破壞耕地、浪費(fèi)耕地的行為難有立足之處。

總而言之，耕地是一種典型的準(zhǔn)公共物品，具有強(qiáng)烈的外部性，除了具有生產(chǎn)性功能外，還具有強(qiáng)烈的非生產(chǎn)性功能，由此決定了耕地保護(hù)并非是某個(gè)集體或個(gè)人的責(zé)任，而是整個(gè)社會(huì)的責(zé)任。在國(guó)外，許多國(guó)家在耕地保護(hù)的社會(huì)化扶持方面已相繼建立了一些較為完善的措施體系，而在我國(guó)，要實(shí)現(xiàn)真正意義上的耕地保護(hù)由社會(huì)承擔(dān)責(zé)任，還需要一定的時(shí)間。因此，我們應(yīng)充分借鑒國(guó)外有關(guān)耕地保護(hù)社會(huì)化扶持等方面的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)的基本國(guó)情，積極探索構(gòu)建具有我國(guó)特色的耕地保護(hù)社會(huì)化機(jī)制與模式，從而使耕地保護(hù)這一基本國(guó)策得到真正貫徹落實(shí)。

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責(zé)任編輯：海 玉