朱桂香

摘 要：流域生態(tài)補償是世界各國為應(yīng)對全球的水危機和水污染而提出的，旨在保護(hù)流域的水質(zhì)和水環(huán)境，提高流域環(huán)境保護(hù)者的積極性，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會平衡協(xié)調(diào)發(fā)展。分析流域生態(tài)補償?shù)母拍睢饬饔蛏鷳B(tài)補償?shù)默F(xiàn)狀和特點，總結(jié)和借鑒不同國家流域生態(tài)補償?shù)膶嵺`和經(jīng)驗，并提出我國流域生態(tài)補償發(fā)展的對策和建議具有切實的參考價值。

關(guān)鍵詞：國外流域生態(tài)；補償；模式

中圖分類號：F124.5文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1003—0751(2008)05—0069—03

自20世紀(jì)80年代以來，國內(nèi)外很多國家和地區(qū)進(jìn)行了大量的生態(tài)補償實踐，采取了一系列的生態(tài)補償措施。流域生態(tài)補償作為現(xiàn)階段國內(nèi)研究的新課題，已引起政府、研究和實際部門的高度重視。國內(nèi)一些省區(qū)對流域生態(tài)補償問題已有一些初步成果和實踐探究。但從總體上看，我國目前無論在理論研究上，還是在實踐應(yīng)用上對流域生態(tài)補償問題都還處于探索階段，還沒有真正形成補償?shù)南到y(tǒng)理論體系和完整的方法架構(gòu)。國外的一些國家在市場經(jīng)濟(jì)運行中，較早地涉及流域間利益的分配和補償問題，并對這些問題進(jìn)行了深入的研究和實踐，取得了一定的經(jīng)驗。這些經(jīng)驗可以為我國建立流域生態(tài)補償機制提供基礎(chǔ)和借鑒。

一、生態(tài)補償及流域生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵

一般說來，生態(tài)補償機制是以保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)人與自然和諧為目的，是調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)相關(guān)各方之間利益關(guān)系的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。具體來說，生態(tài)補償機制則是指為改善、維護(hù)和恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，調(diào)整相關(guān)利益者因保護(hù)或破壞生態(tài)環(huán)境活動產(chǎn)生的環(huán)境利益及其經(jīng)濟(jì)利益分配關(guān)系，以內(nèi)化相關(guān)活動產(chǎn)生的外部成本為原則的一種具有經(jīng)濟(jì)激勵特征的制度。

作為生態(tài)補償?shù)囊粋€重要組成部分的流域生態(tài)補償，是指按照“誰開發(fā)，誰保護(hù)；誰受益，誰補償”的原則，由造成水生態(tài)破壞或由此對其他利益主體造成損害的責(zé)任主體承擔(dān)恢復(fù)責(zé)任或補償責(zé)任；由水生態(tài)效益的受益主體，對水生態(tài)保護(hù)主體所投入的成本按受益比例進(jìn)行分擔(dān)；對難以明確界定受益主體的公益性生態(tài)保護(hù)成本，則由政府通過公共財政予以補償。

二、國外流域生態(tài)補償?shù)默F(xiàn)狀和探索

（一）德國流域生態(tài)補償?shù)膶嵺`和主要模式

德國是歐洲開展生態(tài)補償比較早的國家之一，其補償機制最大的特點是資金到位，核算公平，資金支出主要是橫向轉(zhuǎn)移支付。所謂“橫向轉(zhuǎn)移”，就是通過一整套復(fù)雜的計算及確定轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，由富裕地區(qū)直接向貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移支付。換句話，就是通過橫向轉(zhuǎn)移改變地區(qū)間既得利益格局，實現(xiàn)地區(qū)間公共服務(wù)水平的均衡。橫向轉(zhuǎn)移支付的基金主要由兩種資金組成：一是扣除了劃歸各州的銷售稅的25%后，余下的75%按各州居民人數(shù)直接分配給各州；二是財政較富裕的州按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)計算撥給窮州的補助金。

在德國的流域生態(tài)補償實踐中，比較成功的例子就是易北河的生態(tài)補償政策。易北河貫穿兩個國家，上游在捷克，中下游在德國。1980年前從未開展流域整治，水質(zhì)日益下降。1990年后，德國和捷克達(dá)成共同整治易北河的協(xié)議，成立雙邊合作組織。整治的目的是長期改良農(nóng)用水灌溉質(zhì)量，保持兩河流域生物多樣，減少流域兩岸排放污染物。雙方設(shè)置了8個專業(yè)小組：行動計劃組負(fù)責(zé)確定、落實目標(biāo)計劃；監(jiān)測小組確定監(jiān)測參數(shù)目錄、監(jiān)測頻率，建立數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)；研究小組來研究采用何種經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等手段保護(hù)環(huán)境；沿海保護(hù)小組則主要解決物理方面對環(huán)境的影響；災(zāi)害組的作用是解決化學(xué)污染事故，預(yù)警污染事故，使危害減少到最低限度；水文小組負(fù)責(zé)收集水文資料數(shù)據(jù)；還有從事宣傳工作，每年出一期公告，報告雙邊工作組織工作情況和研究成果的公眾小組以及法律政策小組。根據(jù)雙方協(xié)議，德國在易北河流域建立了7個國家公園，占地1500m2；兩岸流域有200個自然保護(hù)區(qū)，禁止在保護(hù)區(qū)內(nèi)建房、辦廠或從事集約農(nóng)業(yè)等影響生態(tài)保護(hù)的活動。經(jīng)過一系列的整治，目前易北河上游的水質(zhì)已基本達(dá)到飲用水標(biāo)準(zhǔn)，收到了明顯的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。

在易北河流域整治的過程中，德國多方籌集資金和經(jīng)費，目前的來源主要有以下幾個部分：財政貸款；研究津貼；排污費（居民和企業(yè)的排污費統(tǒng)一交給污水處理廠，污水廠按一定的比例保留一部分資金后上交國家環(huán)保部門）；下游對上游經(jīng)濟(jì)補償。在2000年，德國環(huán)保部就拿出了900萬馬克給捷克，用于建設(shè)捷克與德國交界的城市污水處理廠，在滿足各自發(fā)展要求的同時，實現(xiàn)了互惠互贏。

（二）美國流域生態(tài)補償?shù)膶嵺`和主要模式

美國作為當(dāng)今世界上的經(jīng)濟(jì)大國、強國，在經(jīng)歷了傳統(tǒng)的工業(yè)發(fā)展道路之后，也面臨著生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護(hù)的許多問題，因此要尋求環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)的科學(xué)之路，生態(tài)補償便作為一種選擇越來越引起人們的重視。

在流域生態(tài)補償上，政府承擔(dān)了大部分的資金投入。為加大流域上游地區(qū)對生態(tài)保護(hù)工作的積極性，采取了一些補償機制，即由流域下游受益區(qū)的政府和居民向上游地區(qū)做出環(huán)境貢獻(xiàn)的居民進(jìn)行貨幣補償。

在補償標(biāo)準(zhǔn)的確定上，美國政府借助競標(biāo)機制和遵循責(zé)任主體自愿的原則來確定與各地自然和經(jīng)濟(jì)條件相適應(yīng)的租金率，這種方式確定的補償標(biāo)準(zhǔn)實際上是不同責(zé)任主體與政府博弈后的結(jié)果，化解了許多潛在的矛盾。

在美國，生態(tài)補償實踐的典型代表是紐約市與上游Catskills流域（位于特拉華州）之間的清潔供水交易。紐約市約90%的用水來自于上游Catskills和特拉華河。1989年美國環(huán)保局要求，所有來自于地表水的城市供水，都要建立水的過濾凈化設(shè)施，除非水質(zhì)能達(dá)到相應(yīng)要求。在這種背景下，紐約市經(jīng)過估算，如果要建立新的過濾凈化設(shè)施，需要投資60億—80億美元，加上每年3億—5億美元的運行費用，則總費用至少要63億美元。而如果對上游Catskills流域在10年內(nèi)投入10億—15億美元以改善流域內(nèi)的土地利用和生產(chǎn)方式，水質(zhì)就可以達(dá)到要求。因此，紐約市經(jīng)過比較權(quán)衡之后，最后決定通過投資購買上游Catskills流域的生態(tài)環(huán)境服務(wù)。

在政府決策得以確定后，水務(wù)局通過協(xié)商確定流域上下游水資源與水環(huán)境保護(hù)的責(zé)任與補償標(biāo)準(zhǔn)，通過對水用戶征收附加稅、發(fā)行紐約市公債及信托基金等方式籌集補償資金，以補貼上游地區(qū)的環(huán)境保護(hù)主體，激勵他們采取有利于環(huán)境保護(hù)的友好型生產(chǎn)方式，從而改善Catskills流域的水質(zhì)。

（三）哥斯達(dá)黎加流域生態(tài)補償?shù)默F(xiàn)狀和主要模式

在流域生態(tài)補償方面，比較成功的例子還包括哥斯達(dá)黎加的生態(tài)補償實踐。哥國內(nèi)的Energia Global(簡稱EG)是一家位于Sarapiqui流域、為四萬多人提供電力服務(wù)的私營水電公司，其水源區(qū)是面積為5800 hm2的兩個支流域。由于水源不足使公司無法正常生產(chǎn)，為使河流年徑流量均勻增加，保證水量供應(yīng)，同時減少水庫的泥沙沉積，Energia Globa按照每公頃土地18美元的標(biāo)準(zhǔn)向國家林業(yè)基金提交資金，國家政府基金則在此基礎(chǔ)上按每公頃土地另外添加30美元，以現(xiàn)金的形式支付給上游的私有土地主，同時要求這些私有土地主必須同意將他們的土地用于造林、從事可持續(xù)林業(yè)生產(chǎn)或保護(hù)有林地，而那些剛剛采伐過的林地或計劃用人工林來取代天然林的土地主將沒有資格獲得補助。另外兩家哥斯達(dá)黎加公共水電公司和一家私營公司也都通過國家林業(yè)基金向保護(hù)流域水體的個人進(jìn)行補償。

三、國外流域生態(tài)補償對我國的借鑒意義

總體來說，國外流域生態(tài)補償能夠綜合運用公共財政手段和市場手段，在補償付費方面采用了公共交易、私人交易、生態(tài)標(biāo)記等一些方式，補償方式透明、開放、自由和靈活，并能提供相應(yīng)的法律制度保障和相關(guān)的政策配套的支撐，保證了補償工作有序、有理、有節(jié)地開展。我國在開展生態(tài)補償?shù)倪^程中，可以適當(dāng)?shù)亟梃b國外的這些成功經(jīng)驗和做法。

目前我國在建立流域水環(huán)境保護(hù)的生態(tài)補償機制中，存在著政府主導(dǎo)的交易和市場主導(dǎo)的交易兩類流域生態(tài)環(huán)境服務(wù)的方式。多年來，大部分河流的上游地區(qū)都開展了積極的生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)工作，但我國大多數(shù)河流的上游地區(qū)又是經(jīng)濟(jì)相對貧困、生態(tài)相對脆弱的區(qū)域，難以獨自承擔(dān)建設(shè)和保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境的重任，加之這些地區(qū)對于擺脫貧困的需求又十分強烈，導(dǎo)致流域上游區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)與保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境的矛盾十分突出，如何協(xié)調(diào)好這種關(guān)系，就需要下游受益區(qū)和中央政府來幫助流域上游區(qū)分擔(dān)生態(tài)建設(shè)的重任。

為保障各流域的生態(tài)安全、保證流域水資源的可持續(xù)利用，理順流域上下游間的生態(tài)關(guān)系和利益關(guān)系，加快上游地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展并有效保護(hù)上游的生態(tài)環(huán)境，以促進(jìn)全流域的社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，建議在以下方面采取相應(yīng)的措施：

1.規(guī)劃流域生態(tài)補償?shù)目傮w思路。一是確定流域的尺度；二是要確定流域生態(tài)補償?shù)母骼嫦嚓P(guān)方即責(zé)任主體，在上一級環(huán)保部門的協(xié)調(diào)下，按照各流域水環(huán)境功能區(qū)劃的要求，建立流域環(huán)境協(xié)議，明確流域在各行政交界斷面的水質(zhì)要求，按水質(zhì)情況確定補償或賠償?shù)念~度；三是按照上游生態(tài)保護(hù)投入和發(fā)展機會損失來測算流域生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)；四是選擇適宜的生態(tài)補償方式；五是給出不同流域生態(tài)補償?shù)恼摺?/p>

2.制定流域生態(tài)補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)?？茖W(xué)的計算和確定補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和價格，是進(jìn)行流域生態(tài)補償?shù)闹攸c和難點。通過機會成本法粗略計算水生態(tài)保護(hù)的補償價格，可以作為一種值得參考的方法。在確定補償標(biāo)準(zhǔn)的時候，應(yīng)充分考慮流域保護(hù)地區(qū)的政府、企業(yè)和個人為保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境而付出的經(jīng)濟(jì)成本，即實際的經(jīng)濟(jì)投入；又要考慮到區(qū)域發(fā)展的機會成本的損失，即無形的經(jīng)濟(jì)投入。此外，確定的標(biāo)準(zhǔn)還要綜合考慮各方面的因素，如相應(yīng)的物價波動、水價，以及下游支付主體的支付能力和支付意愿等。不難看出，補償標(biāo)準(zhǔn)是整個補償過程中最難確定和實施的，只有考慮全面、公正，制定的補償標(biāo)準(zhǔn)才能更科學(xué)合理，才能夠更好的促進(jìn)公平，保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境。要始終以實現(xiàn)上下游地區(qū)平等的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)為目標(biāo)，并且建立可操作性的生態(tài)補償法規(guī)體系，科學(xué)公正的補償標(biāo)準(zhǔn)才能確定和執(zhí)行。

3.選擇生態(tài)環(huán)境服務(wù)的支付方式。當(dāng)補償區(qū)域為小尺度流域，生態(tài)環(huán)境服務(wù)的受益者較少并且比較明確，生態(tài)環(huán)境服務(wù)的提供者在可控制的數(shù)量之內(nèi)時，宜采取一對一的交易方式。當(dāng)補償區(qū)域為大尺度流域，生態(tài)環(huán)境服務(wù)的受益者眾多、生態(tài)環(huán)境服務(wù)的提供者眾多時，建議采取公共支付的方式。當(dāng)生態(tài)環(huán)境服務(wù)可被標(biāo)準(zhǔn)化為可分割、可交易的商品形式，建立起市場交易體系和規(guī)則時，可以采取市場交易的方式；而當(dāng)能為以生態(tài)環(huán)境友好的方式生產(chǎn)出來的產(chǎn)品提供可信的認(rèn)證服務(wù)時，生態(tài)標(biāo)記的方法相對來說較適宜。具體說來，流域生態(tài)保護(hù)補償不僅包括由國家通過直接財政補貼、財政援助、稅收減免、稅收返還的形式進(jìn)行資金、實物補償，而且還包括國家和地方（包括共享區(qū)）在建設(shè)項目、技術(shù)交流、人員培訓(xùn)等方面的扶持與援助，即技術(shù)補償和智力補償。

4.補償基金的籌措。（1）征收水資源開發(fā)使用費。對于在直接開發(fā)、占用、利用和使用水資源的單位和個人收繳一定標(biāo)準(zhǔn)的費用，并在其中拿出一定比例的資金作為生態(tài)補償?shù)馁Y金。該部分費用直接來源于水資源的使用價值，而不以是否有人類勞動的凝結(jié)或管理投入為轉(zhuǎn)移。其費用的多少，通常根據(jù)開發(fā)使用的水量、水質(zhì)以及緊缺程度、所獲利益的大小來確定。征收的水資源開發(fā)使用費主要用于水源區(qū)的生態(tài)服務(wù)功能的保護(hù)和管理，更好的促進(jìn)我國生態(tài)補償工作的開展。（2）完善排污收費制度。在今后的一段時間里，應(yīng)逐步擴(kuò)大排污收費的范圍，嚴(yán)格執(zhí)行新的排污收費制度，將各種污染源納入收費范圍內(nèi)。進(jìn)一步提高排污收費的標(biāo)準(zhǔn)，以激勵企業(yè)加大對污染控制方面的投資，降低污染物的排放量。同時，各級財政應(yīng)加強對排污收費制度的管理，將排污收費資金納入各級財政預(yù)算綜合管理，重點用于流域水環(huán)境的污染防治、生態(tài)補償，堅持?？顚Ｓ玫脑瓌t，提高征收資金的使用效率。此外，在征收排污費的同時，應(yīng)當(dāng)積極探索征收水資源生態(tài)稅，從征收的生態(tài)稅來獲取流域生態(tài)補償?shù)幕穑詽M足國家提供公共物品和服務(wù)的能力需要，保證政府履行環(huán)保職能的財力需要。（3）國家財政投入和地方政府財政配套。政府對于生態(tài)補償主要采用財政轉(zhuǎn)移支付，在政府進(jìn)行財政補貼、資金投入的過程中，要特別注重補償?shù)摹拜斞焙汀霸煅惫δ艿牟煌谘a償?shù)膶嵤┻^程中按照“把握域情，因地制宜”的原則，合理有序地開展一系列的補償工作。建立促進(jìn)跨行政區(qū)的流域水環(huán)境保護(hù)的專項資金，通過這些資金，應(yīng)該重點支持流域上游地區(qū)的環(huán)境污染治理與生態(tài)保護(hù)恢復(fù)，并考慮流域內(nèi)可能出現(xiàn)的突發(fā)性污染事件的賠償。通過建立中央和地方相統(tǒng)一、相協(xié)調(diào)的基金保證，是建立流域生態(tài)補償體系的有力保證。（4）積極爭取國際社會的補償資金。生態(tài)問題已是全球性的問題，整個人類社會是一個統(tǒng)一的整體，因此開展生態(tài)補償工作也應(yīng)當(dāng)加強生態(tài)建設(shè)領(lǐng)域的國際合作，要多加強與國際組織、非政府組織、綠色團(tuán)體、研究機構(gòu)和大型企業(yè)的交流與合作，這也必將成為我國生態(tài)建設(shè)新的發(fā)展動力。

5.加快流域生態(tài)補償試點工作的開展。我國不僅河流眾多，而且流域面積廣，很難在全國范圍內(nèi)同時開展生態(tài)補償工作，而且由于各流域涉及到的社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)保等方面的情況復(fù)雜，因此要選擇具有一定條件和基礎(chǔ)的地區(qū)開展生態(tài)補償試點工作，做到先試點后推廣，先生態(tài)后用水，通過已獲得的成功實踐經(jīng)驗和模式來指導(dǎo)全國的流域生態(tài)補償工作，從而促進(jìn)補償工作健康有序的發(fā)展。要建立補償試點，就要充分認(rèn)識到試點的意義，按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，遵循“誰開發(fā)、誰保護(hù)，誰破壞、誰恢復(fù)，誰受益、誰補償，誰污染、誰付費”的原則，明確責(zé)任主體，確定補償對象，因地制宜，積極創(chuàng)新的加快重點流域跨行政區(qū)域的生態(tài)補償工作，建立流域水環(huán)境保護(hù)的生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)體系，探索具有地方特色的多樣化的生態(tài)補償模式，推動相關(guān)生態(tài)補償政策法規(guī)的制定和完善，為全面建立我國流域生態(tài)補償機制奠定基礎(chǔ)。

總的來說，要建立流域生態(tài)補償機制，實施中央及下游受益區(qū)對流域上游地區(qū)的補償機制，應(yīng)該積極推進(jìn)流域地區(qū)協(xié)作，采取資金、技術(shù)援助和經(jīng)貿(mào)合作等一系列措施，加大流域生態(tài)保護(hù)的力度，理順流域上下游間的生態(tài)關(guān)系和利益關(guān)系，加快上游地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展并有效保護(hù)流域上游的生態(tài)環(huán)境，從而使整個流域的社會經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

責(zé)任編輯：曉 立