摘 要:本文主要采取文獻(xiàn)分析的方法，通過對1978-2007年期間我國政府頒布的有關(guān)高中教育改革的重要政策文件的分析，發(fā)現(xiàn)我國高中教育經(jīng)歷了一個從注重量的擴張、不均衡發(fā)展到注重質(zhì)的提升、均衡發(fā)展的曲折過程。大眾化、管理主義與市場化是這一過程中的突出特點。

關(guān)鍵詞:大眾化；管理主義；市場化；高中教育；政策變遷；特點

引言

教育的發(fā)展受社會的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和科技等因素的影響，不可避免將隨社會的發(fā)展而發(fā)展。20世紀(jì)70年代末，我國開始了從計劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型。經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展促使中央政府大規(guī)模擴展學(xué)校教育，培育市場經(jīng)濟(jì)需要的人才，以提升適應(yīng)力和創(chuàng)造力。由于高中教育在整個國民教育體系中承上啟下的特殊地位，從1978年到2007年，中央政府出臺了一系列的政策、法律法規(guī)，對高中教育在體制、經(jīng)費投入、師資建設(shè)、課程教學(xué)等方面進(jìn)行了廣泛改革?，F(xiàn)如今，大力發(fā)展高中教育已成為共識。

本文主要采取文獻(xiàn)分析和內(nèi)容分析的方法，通過對1978-2007年期間我國政府頒布的有關(guān)高中教育改革的重要政策文件的分析，發(fā)現(xiàn)我國的高中教育發(fā)展經(jīng)歷了一個從注重量的擴張、不均衡發(fā)展到注重質(zhì)的提升、均衡發(fā)展的曲折過程。大眾化、管理主義與市場化是這一過程中的突出特點。

一、大眾化

教育大眾化這一概念最初是從高等教育領(lǐng)域興起的。20世紀(jì)70年代初期，美國著名社會學(xué)家馬丁#8226;特羅（Martin Trow）最先探討發(fā)達(dá)國家中高等教育由精英體系向全民教育方向發(fā)展的趨勢。在《高等教育的大眾化——量的發(fā)展和質(zhì)的變化》一文中，馬丁#8226;特羅提出了高等教育大眾化三階段論。根據(jù)馬丁#8226;特羅的理論，高等教育的毛入學(xué)率低于15%的屬精英教育階段，毛入學(xué)率大于15%小于50%為大眾化階段，毛入學(xué)率大于50%的為普及化階段。這一理論也同樣適用于世界高中教育的發(fā)展。從歷史上看，高中教育于1802年在法國誕生以后，在相當(dāng)長的時期內(nèi)實施的都是精英教育。近代以前，其教育機構(gòu)主要是作為大學(xué)的預(yù)科而存在的，它主要開設(shè)學(xué)術(shù)性課程，實施普通教育，其任務(wù)被定位為使學(xué)生具備高等教育入門時所應(yīng)具有的最低水平的知識、技能和思維方式等教養(yǎng)。這個時候的高中教育主要是精英型的、面向上層貴族階級、統(tǒng)治者階層的，平民百姓則只能接受初等教育或者分流到以提升職業(yè)技能為目標(biāo)的初級教育機構(gòu)。第二次世界大戰(zhàn)以后，隨著經(jīng)濟(jì)、科技的飛速發(fā)展許多國家和地區(qū)相繼在20世紀(jì)70年代進(jìn)入高中普及和擴大階段，基礎(chǔ)性和大眾性成為高中教育的重要特性。

我國的高中教育發(fā)展也經(jīng)歷了一個從精英到大眾再到普及的發(fā)展過程。20世紀(jì)90年代前，我國教育發(fā)展的重點在于優(yōu)先發(fā)展高等教育。在此前提下，基礎(chǔ)教育尤其高中教育發(fā)展的重點在于建設(shè)一批“模范地貫徹黨的教育方針，教育質(zhì)量較高，具有示范性、實驗性的重點中學(xué)”。為適應(yīng)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的需要，1991年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的決定》和1993年中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》均明確提出“要把提高勞動者素質(zhì)，培養(yǎng)初、高級人才擺到突出的位置”，“根據(jù)各地的需要和可能適量發(fā)展高中教育”。2001年國務(wù)院又發(fā)布了《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》(國發(fā)[2001]21號)。《決定》進(jìn)一步確立了堅持基礎(chǔ)教育優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略，提出要進(jìn)一步深化教育教學(xué)改革，大力加強中小學(xué)教師隊伍建設(shè)，扎實推進(jìn)素質(zhì)教育，“十五”期間，高中階段入學(xué)率達(dá)到60％左右。

二、管理主義

所謂管理主義（managerialism）或稱為新公共管理（new public administration）、以市場為基礎(chǔ)的公共管理(market-based Public administration)、企業(yè)型政府(entrepreneurial government)等是20世紀(jì)80年代在西方大部分發(fā)達(dá)國家興起的一種新的組織與行政管理概念，它與傳統(tǒng)的以威爾遜、古德諾的政治與行政的二分法和以韋伯的科層制理論為基礎(chǔ)的官僚制的行政管理理論不同，它以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎(chǔ)①，強調(diào)公共管理應(yīng)以市場或顧客為導(dǎo)向來改善行政績效，主張在公共管理中引入競爭機制，把一些企業(yè)化的管理方法，如目標(biāo)管理、績效評估、成本核算等引入公共行政領(lǐng)域，以達(dá)到“三E”（Economy， Efficiency，Effectiveness即經(jīng)濟(jì)、效率和效能）的目標(biāo)。

受管理主義或新公共管理思想的影響，近20年世界各國教育改革與發(fā)展的重點，在于加強教育品質(zhì)管理（quality management）或質(zhì)量保證（quality assurance）機制的建設(shè)，以提高學(xué)校效能(school effectiveness)、提升教育品質(zhì)和公眾問責(zé)性（accountability）。管理主義思想在我國高中教育政策變遷過程中的影響主要體現(xiàn)在兩個方面：權(quán)力下放（deconcentration）與品質(zhì)控制（quality control）。1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》規(guī)定基礎(chǔ)教育的管理權(quán)屬于地方，實行“地方負(fù)責(zé)、分級管理”的管理體制，“除大政方針和宏觀規(guī)劃由中央決定外，具體政策、制度、計劃的制訂和實施，以及對學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)、管理和檢查，責(zé)任和權(quán)力都交給地方”。2001年關(guān)于《基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》更進(jìn)一步提出，“實行在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級管理、以縣為主的管理體制?！睘榇_保地方各級政府和組織能切實落實中央的政策，中央政府在文件中亦多次強調(diào)通過全國性的評估政策和評估機制，以監(jiān)控地方政府及不同層次組織的運作。這樣就把國家從以往的直接提供者重新定位成質(zhì)量及平等的確保者。1991年國家教委頒布了《教育督導(dǎo)暫行規(guī)定》，規(guī)定了教育督導(dǎo)要對下級人民政府的教育工作、下級教育行政部門和學(xué)校的工作進(jìn)行監(jiān)督、監(jiān)察、評估、指導(dǎo)。1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》提出“建立各級各類教育的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和評估指標(biāo)體系……完善督導(dǎo)制度，加強對中小學(xué)學(xué)校工作和教育質(zhì)量的檢查和指導(dǎo)。” 1999年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》又提出“建立自上而下的素質(zhì)教育評估檢查體系，逐級考核省、縣、鄉(xiāng)各級黨委和政府及其主要領(lǐng)導(dǎo)干部抓素質(zhì)教育工作的情況”。2001年教育部《關(guān)于加強基礎(chǔ)教育督導(dǎo)工作的意見》再次明確提出“以監(jiān)督和引導(dǎo)學(xué)校實施素質(zhì)教育為中心內(nèi)容，全面開展對普通中小學(xué)校的綜合督導(dǎo)評估工作……高中階段學(xué)校一般由地方級進(jìn)行督導(dǎo)評估”。2005年教育部《關(guān)于進(jìn)一步加強普通高中新課程實驗工作的指導(dǎo)意見》又提出“教育部將成立由基礎(chǔ)教育司牽頭、高校學(xué)生司、師范教育司、國家教育督導(dǎo)團(tuán)辦公室參加的普通高中新課程實驗工作指導(dǎo)組，根據(jù)教育部基礎(chǔ)教育課程改革工作的統(tǒng)一部署，加強對新課程實驗推進(jìn)工作的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)……各實驗省（區(qū)）教育行政部門要在省級人民政府的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)下成立由相關(guān)職能部門組成的普通高中新課程實驗工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)研究制定政策，落實配套措施。凡是改革進(jìn)程中的重大問題和政策要報請省級人民政府同意……國家教育督導(dǎo)部門將根據(jù)實驗情況，組織國家督學(xué)和有關(guān)方面專家對實驗省（區(qū)）的實驗工作進(jìn)行專項督導(dǎo)?！?006年教育部《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范普通高中建設(shè)，興辦節(jié)約型學(xué)校的通知》，提出“各地要進(jìn)一步規(guī)范其示范性高中建設(shè)與評估工作，調(diào)整評估指標(biāo)和重點，強化反映學(xué)校實施素質(zhì)教育、提高教育質(zhì)量等方面的要求，加大與教育教學(xué)密切相關(guān)的教師、班額、圖書、實驗儀器、電教設(shè)備等項目的權(quán)重，減少不必要的硬件建設(shè)要求，引導(dǎo)學(xué)校更加重視質(zhì)量提高和內(nèi)涵發(fā)展，引導(dǎo)學(xué)校更加自覺地建設(shè)節(jié)約、環(huán)保、和諧、安全的校園”。

三、市場化

市場化或市場主義是與管理主義思潮同步發(fā)展的另一套理念，它主要受新自由主義影響的。以著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家哈耶克（F.A.Hayek）與弗里德曼（Milton Friedman）為首的新自由主義陣營，抨擊凱恩斯的經(jīng)濟(jì)理論過分強調(diào)政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動，甚至壟斷公共及社會服務(wù)，以致造成管理低效，社會資源浪費。因此，新自由主義者提倡自由企業(yè)、競爭、私有產(chǎn)權(quán)，以及“小政府”的理念。但從公共與社會政策的角度看，在教育范疇中出現(xiàn)的市場并非真正的自由市場，而是如Le Grand Bartlett(1993)所提出的準(zhǔn)市場（Quasi-market）。準(zhǔn)市場重視四項原則：效率（efficiency）、回應(yīng)（responsiveness）、選擇（choice）及公平競爭（equality competition）。

市場化對教育政策制定的影響，是避免國家或政府干預(yù)自由市場的正常及有效運作。對于新自由主義者來說，教育像其他商品一樣可以在市場條件下進(jìn)行買賣，市民或服務(wù)使用者變成購買者或消費者。新自由主義者深信，市場力量與機制可以作為教育發(fā)展理性化和反映經(jīng)濟(jì)價值的原動力，并可提高教育的成本效益和對社會大眾的問責(zé)性。因此，他們主張政府應(yīng)向教育機構(gòu)下放更多自主管理權(quán)，使它們能夠配合市場需要做出調(diào)整，并通過競爭來提高教育機構(gòu)的效率和質(zhì)量。

市場化對我國高中教育政策的影響主要反映在教育投資與辦學(xué)體制的多元化上。1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》明確提出要“加快辦學(xué)體制改革，進(jìn)一步改變政府包攬辦學(xué)的狀況，形成政府辦學(xué)為主與社會各界參與辦學(xué)相結(jié)合的新體制”。1999年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》指出“各地將采取鼓勵政策和優(yōu)惠措施，加快辦學(xué)體制改革，大力支持各種社會力量以多種形式舉辦普通高中，并在確?，F(xiàn)有國辦普通高中人數(shù)不減少的前提下，建設(shè)一批“國有民辦”“公辦民助”普通高中，按民辦學(xué)校模式運行，促進(jìn)辦學(xué)體制多元化發(fā)展”。2002年《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，是社會主義教育事業(yè)的組成部分。國家對民辦教育實行積極鼓勵、大力支持、正確引導(dǎo)、依法管理的方針。各級人民政府應(yīng)當(dāng)將民辦教育事業(yè)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃。”2004年教育部出臺的《2003-2007年教育振興行動計劃》更進(jìn)一步指出“改革和完善教育投入體制，建立與公共財政體制相適應(yīng)的教育財政制度，保證經(jīng)費持續(xù)穩(wěn)定增長，拓寬經(jīng)費籌措渠道，建立社會投資、出資和捐資辦學(xué)的有效激勵機制……非義務(wù)教育的辦學(xué)經(jīng)費，以政府為主渠道，由政府、受教育者和社會共同分擔(dān)。逐步形成與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的、滿足公共教育需求的、穩(wěn)定和可持續(xù)增長的教育投入機制”。目前我國高中教育投資主體與辦學(xué)模式多樣化的格局已初步形成，主要有：政府舉辦的公辦高中；依托公辦高中舉辦“四獨立”（校區(qū)獨立、法人獨立、財務(wù)獨立和管理獨立）的民辦高中；聯(lián)合辦學(xué)；國有民辦；完全民辦。

總的來看，我國近三十年來推行的高中教育改革，主要是回應(yīng)社會在加快高中教育發(fā)展的過程中，對提高教育質(zhì)量、加強問責(zé)性和滿足社會主義市場經(jīng)濟(jì)需要的普遍訴求。改革經(jīng)歷了一個從注重量的擴張、不均衡發(fā)展到注重質(zhì)的提升、均衡發(fā)展的曲折過程，改革的重點是大力發(fā)展高中教育，切實轉(zhuǎn)變政府職能，逐步形成高中教育投資主體與辦學(xué)模式多樣化的格局。

參考文獻(xiàn)：

[1]如從“理性人”（人的理性都是為自己的利益，都希望以最小的付出獲得最大利益）的假定中獲得績效管理的依據(jù)；從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應(yīng)以市場或顧客為導(dǎo)向，提高服務(wù)效率、質(zhì)量和有效性的依據(jù)；從成本—效益分析中獲得對政府績效目標(biāo)進(jìn)行界定、測量和評估的依據(jù)等等

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