摘 要:治理理論倡導治理主體的多元化，治理主體間的合作式伙伴關系，治理手段的多樣化以及治理運行機制上的責任性、公開性、透明性、有效性等，這些對于建立和完善我國教育管理的問責機制、參與機制、公開機制、協(xié)調(diào)機制等都有很大的啟發(fā)和借鑒意義。

關鍵詞:治理;教育管理;機制

一、治理理論的基本主張

（一）治理主體的多元化

治理理論的核心內(nèi)容之一就是要打破政府作為唯一管理主體和權力中心的現(xiàn)狀，實現(xiàn)管理主體和權力中心的多元化，形成多中心治理體制。所以，治理的主體包括政府組織、非政府組織、私人部門及公民個人，“各種公共的和私人的機構只要其行使的權力得到公眾的認可，就都可能成為在各個共同層面上的權力中心?！豹?/p>

（二）治理主體間權力的互相依賴性和互動性

所謂權力依賴，是指參與公共活動的各個組織，無論其為公營還是私營，都不擁有充足的能力和資源來獨自解決一切問題，他們之間存在著很強的權力依賴關系，他們之間是相互平等的，是一種伙伴式協(xié)商關系，而不是上下級關系。因而，在治理結構中，權力運行方向是雙向互動的，而不僅僅是單一的自上而下。

（三）治理手段的多樣化

治理理論主張，治理的手段不僅有公共部門的管理手段，還包括私人部門的管理手段，既有傳統(tǒng)的命令、控制、指揮甚至軍事的手段，也包括現(xiàn)代的協(xié)商、契約、合同、市場、競爭等，因而管理的手段是多種多樣的。

（四）治理機制上的責任性、公開性、透明性、有效性等

治理理論強調(diào)政府與公民對公共生活的合作管理，以合法性、透明性、責任性、回應性和有效性為理想境界，即所謂“善治”，達到公共利益的最大化。在此基礎上，治理理論提出了一些全新的管理運行機制，比如問責機制、公開透明機制、溝通協(xié)商機制、參與機制等。這些對于明確管理責任、降低管理成本、提高管理效率、實現(xiàn)公共利益的最大化都有很大的作用。

雖然治理理論還很不成熟，在一些國家的實施效果也不盡理想，但這個理論無疑有許多合理與新穎之處，對于改革和完善我國的教育管理體制有很大的借鑒意義，尤其是治理的運行機制對于我國教育管理運行機制的改革具有很大的啟示。

二、治理的運行機制對我國教育管理運行機制改革的啟示

（一）建立和完善教育問責機制

所謂問責機制，即責任追究制度，“就是關于特定組織或個人通過一定的程序追究沒有履行好分內(nèi)之事的公共權力使用者，使其承擔政治責任、道德責任或法律責任，接受譴責、處罰等消極后果的所有辦法、條例等制度的總稱?！豹诙P于教育問責制，黑爾和羅賓認為:“在大多數(shù)情況下，教育問責制指的是委托人與代理人之間的關系;委托人就是需要別人完成某項工作并為之賦予報酬的人，代理人就是接受完成該項工作的責任以換取某種形式報酬的人。在這里委托人指的是賦予學校責任的人，代理人指的是校長與教師。”③切潘得拉和威爾克認為:“簡單地說，教育問責制指的是負責任，這一術語傾向于強調(diào)培養(yǎng)學生所花費的成本或培養(yǎng)的學生素質(zhì)是可以明確測量的?！?④?？梢?，教育問責制就是在教育實踐中，明確各級管理者和教學人員的責任、義務，定期對責任人履行責任情況進行監(jiān)督、檢查、評估，并根據(jù)檢查結果進行一定的獎懲的管理機制。

但是客觀地說，我國的問責機制還沒有建立起來。一個典型的例子是我國教育經(jīng)費的承擔，各級政府應占多大比例，如果各級政府未達到法律規(guī)定的比例，如何懲罰，公民或相關組織如何問責，通過何種機構、何

種程序問責等等，這些在各種法律法規(guī)中都沒有明確而具體的規(guī)定。這直接導致我國財政性教育經(jīng)費占GDP的比例十幾年來始終未達到1993年中共中央、國務院頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》提出的“財政性教育經(jīng)費占國民生產(chǎn)總值的比重，在2000年達到4％”的目標，直接導致我國財政性教育經(jīng)費所占GDP比例，既低于世界平均水平，也低于經(jīng)濟欠發(fā)達國家平均水平，使我國的教育質(zhì)量受到很大的影響。筆者認為，我國迫切需要建立和完善教育問責機制，并應從以下幾方面著手：

1.健全法律法規(guī)，使問責能夠有效實施。我國由于相應的法律法規(guī)不健全（尚無統(tǒng)一的《行政問責法》《行政監(jiān)督法》），致使各級政府之間、政府與學校之間、學校與教師、教師與社會之間的職責劃分不清、權限不明，所以追究責任時，相關部門相互推諉，誰都有責任，誰又都沒有責任;或者在問責中，問責主體具體通過何種途徑、何種方式問責，公民和利益相關者都無法可依，最終使問責制歸于無效和不公平。所以，要建立和完善教育問責制，當務之急是建立健全法律法規(guī)，明確各級政府、各辦學主體、學校及教師的責任，明確問責的途徑、方式等。

2.使問責成為一種制度。問責的關鍵不在于未履行責任之后的責任追究和懲罰，而在于形成一種制度，形成一種文化，貫穿于教育管理的各項工作中，貫穿于教育教學的全過程中，貫穿于教師的一言一行中，使教育管理者和教師在完成任何一項任務時，責任清楚、高度負責、認真執(zhí)行，并且明確失職之后的懲罰。所以問責制，不僅應成為一種糾錯懲人的機制，更應成為一種防錯警人的機制。

3.營造良好的問責氛圍，強化公民和相關組織的問責意識。由于我國當前對教育問責制的理論研討剛剛開始，實踐推行更為滯后，因此在教育管理中，問責的意識不強、氛圍不濃、范圍很小。目前的問責實踐，主要集中在重大的學校安全事故、經(jīng)濟案件、腐敗行為上，而對于重大教育決策和執(zhí)行中的錯誤，對于政府不兌現(xiàn)諾言，對于領導者無所作為的“不為”行為，對于日常管理中的失誤問責很少，公民的問責意識不強，問責范圍不廣。所以，我們應在全社會營造一種良好的問責氛圍，強化公民的問責意識和社會責任感。

（二）建立和完善共同參與機制

治理理論崇尚一種“多中心治理”的思想，這種思想體現(xiàn)在教育管理中就是努力改變過去由政府單一主導的決策機制、辦學機制、教育資源配置機制、教育質(zhì)量評價和保障機制等，轉而建立一種由政府、學校、市場和社會共同參與的、協(xié)調(diào)有序的“多邊治理”的共同參與機制。正如聯(lián)合國教科文組織在1998年世界高等教育會議上發(fā)布的《21世紀的高等教育:展望與行動》中所倡導的:高等學校應努力與家長、中小學、學生、社會經(jīng)濟界和社區(qū)建立積極的合作伙伴關系;……有關各方——國家的和學校的決策者、教學人員、研究人員和學生，及高等院校的行政與技術人員、職業(yè)界和社會團體之間的合作伙伴關系與聯(lián)盟是進行改革的一支強大的力量。然而，我國政府在這方面還有許多工作要做：

1.大力培育和發(fā)展公民社會。公民社會的發(fā)展與成熟是治理得以實現(xiàn)的堅實基礎，我國教育管理能否實現(xiàn)治理，關鍵之一就是我國公民社會是否發(fā)育成熟。但是，現(xiàn)階段，我國公民作為納稅人的權力主體意識和個人自主意識以及參政議政能力和水平上都還亟待加強，各類教育中介組織的力量也很薄弱。這就要求我們大力培育和發(fā)展公民社會，一方面，提高公民素質(zhì)，尤其要提高公民參與教育管理的意識和能力，另一方面大力發(fā)展各類教育中介組織，擴大教育中介組織的規(guī)模，豐富中介組織的類型，提高他們參與教育決策、辦學、評估、咨詢、學校管理等的能力。

2.拓寬公民和相關組織參與教育管理的渠道和方式。當前，我國廣大公民、相關組織、教育中介組織參與教育管理的機會很少、水平很低，其中一個重要原因是，政府沒有提供一定的渠道和途徑，以供公民社會參與。而公民參與教育管理程度高的國家都是提供廣泛的渠道和途徑，以利于公民社會參與教育管理。

3.擴大公民參與教育管理的范圍。共同參與成為一種機制，就要滲透到教育管理的各個環(huán)節(jié)、各個方面，使其成為一種制度，成為一種管理方式。因此，公民共同參與教育管理的范圍應包括重大的宏觀教育政策的決策和執(zhí)行，比如擇校問題的解決、高校收費制的實行，也包括中觀上的教學管理，比如教師的聘任、課程的安排、考試的內(nèi)容及方式、學生成績的評估等，以及微觀上的學校課外活動的開展、放學時間的確定、學生校服的征訂等都應該傾聽家長的意見。

（三）建立和完善公開透明機制

信息公開透明是世界行政改革的趨勢之一，“自二戰(zhàn)以來，一場以行政公共信息公開為核心內(nèi)容的改革在全球范圍內(nèi)興起。為實現(xiàn)行政公共信息公開的制度化和規(guī)范化，美國、法國、加拿大、澳大利亞等西方主要資本主義國家和日本、韓國等亞洲國家都先后制定了統(tǒng)一的信息公開法。毫不夸張地說，行政公共信息公開已經(jīng)成為時代的潮流?！豹?/p>

大量的實踐也證明，將高等教育治理過程的有關信息和行為公之于眾，增加其透明度，消除招生、職稱評定、招標投標中的暗箱操作、信息虛假、信息壟斷、信息尋租、信息管理混亂等是改善教育治理的一個成本低廉、操作簡單但效果奇佳的良方。這一方面有利于社會各界監(jiān)督政府的教育管理行為，更重要的可以使每一個公民更加理性地參與教育決策和管理中，更有效地維護自己的權益。

為了建立和完善公開透明機制，我們應致力于：

1.制定相應的法律、法規(guī)。只有制定了相應的法律、法規(guī)，我們才能明確信息公開的義務主體（誰來公開），權利主體（向誰公開），公開內(nèi)容（公開什么）以及公開方式（如何公開）。英國、美國、韓國、新西蘭等都制定有專門的《信息公開法》，規(guī)定公共機構必須將其所掌握的信息向社會公開（除了例外信息）。比如，英國的《信息公開法》規(guī)定：教師，學生及其家長，以及其他公眾都可申請獲得與學校有關的任何信息，如某次開會的內(nèi)容、有關教師或?qū)W生的統(tǒng)計資料等，并要求所有公立學校必須編制好學校的信息公開目錄?？上驳氖?，《中華人民共和國政府信息公開條例》已于2008年5月1日正式實施。該《條例》充分體現(xiàn)了“以公開為原則，以不公開為例外”的原則，規(guī)定了信息公開的義務主體、權利主體、內(nèi)容、方式、程序等。目前，我們急需做的是該《條例》在教育領域的細化、貫徹和實施。

2.推行“通過透明來實現(xiàn)績效”。過去，各國往往對學校實行嚴格的控制與管制，以保證教育質(zhì)量，這種機制被稱為“通過管制來實現(xiàn)績效”。后來，人們發(fā)現(xiàn)，單純依靠政府的控制并不能保證教育質(zhì)量的提高，教育必須依靠政府、市場與公民社會的廣泛參與，而參與的前提是了解學校做了什么，正在做什么，還需要做什么，于是很多國家開始通過教育信息公開，提高管理的透明度，調(diào)動公民社會的廣泛參與，從而實現(xiàn)績效的提高，這種機制就是“通過透明來實現(xiàn)績效”。這種機制“使家長與社區(qū)能夠更加直接地了解和參與學校，因為學校的一切是透明的，學校會經(jīng)常系統(tǒng)地把完整地、準確的和及時的有關學校課程、學生成績、組織發(fā)展與財務的信息公布于眾，這樣，家長、決策者、納稅人，以及公眾能夠有足夠的關于學校效能的信息，并有效的參與管理與決策”⑥。

（四）建立和完善溝通協(xié)調(diào)機制

治理的一個重要基礎是有關各方達成共識，而要達成共識，必須依賴于良好的溝通與協(xié)調(diào)。一方面，在參與治理的各個主體之間需要進行溝通協(xié)調(diào);另一方面，在治理主體與各利益相關者之間也要進行有效充分的溝通協(xié)調(diào)。為此，我們既要不斷增加新的溝通協(xié)調(diào)渠道，擴大公眾表達意見、與有關政府機構溝通的機會；又要保證現(xiàn)有的溝通渠道暢通，一些地方的信訪機構要廣泛負責搜集公眾的意見，及時有效地傳達；同時要健全規(guī)章制度，使治理主體之間、治理主體與利益相關方以及普通公眾之間的溝通經(jīng)?；⒍ㄆ诨?、制度化、有效化。

注釋：

①龍獻忠.論高等教育治理視野下的政府角色轉變[J].現(xiàn)代大學教育，2004，（1）74-77.

②鄒健.問責制概念及特征探討[J].中共南寧市委黨校學報，2006，(3)48.

③Paul T.HillRobin J.Lake with Mary Beth Celio. Char-terSchools and Accountability in Public Education[M] .Washing-ton，D.C:Brookings Institution Press，2002.4- 5.

④P.R.Chippendale and P.V.Wilkes.Accountability in Education[M].Queensland:Univ.ofQueensaland Pr，1977.

⑤張志遠.“非典”與行政公共信息公開.[J].中國政治學，2003，（6）36.

⑥朱科蓉.教育信息公開機制[D].北京師范大學，2005，25.