摘 要：海南省自2002年開展小額擔(dān)保貸款以來，業(yè)務(wù)發(fā)展舉步維艱。其主要原因在于業(yè)務(wù)運行模式不夠科學(xué)，存在各參與方的責(zé)權(quán)利不明確、激勵機制不到位的問題，同時缺乏有針對性的地方模式。本文通過對現(xiàn)有小額擔(dān)保貸款業(yè)務(wù)開展模式的分析，找出其中存在的缺陷，同時借鑒國外的成功經(jīng)驗，提出發(fā)展海南省小額擔(dān)保貸款的有效渠道。

關(guān)鍵詞：小額擔(dān)保貸款；失業(yè)人員；運行模式

中圖分類號：F127

文獻標(biāo)識碼：Ａ

文章編號：1003-9031(2008)01-0094-04

一、問題的提出

從目前海南省的實際情況看，城市下崗失業(yè)人員尤其是“4050”人員，在年齡、知識結(jié)構(gòu)、技能等方面缺乏競爭力，在爭取社會提供的就業(yè)機會時處于劣勢，尤其是近年來海南省進入勞動力市場的高校畢業(yè)生逐年增長，擠壓了城市下崗失業(yè)人員的就業(yè)、再就業(yè)空間。為緩解現(xiàn)實矛盾，自2002年以來，海南省政府配合國家出臺了以“財政貼息、政府擔(dān)?！睘樘厣南聧徥I(yè)人員小額擔(dān)保貸款（以下簡稱小額擔(dān)保貸款），目的是為城市下崗失業(yè)人員自主創(chuàng)業(yè)提供政策扶持。[1]

該項業(yè)務(wù)開展以來，在一些地方取得很好的效果，但實踐也表明其在運行機制的設(shè)計上存在缺陷，制約了業(yè)務(wù)的進一步拓展，影響了政策意圖的有效體現(xiàn)。[2]從海南省的情況看，通過5年的推廣，業(yè)務(wù)覆蓋面僅由原來的?？谌齺啍U大到11個縣市，業(yè)務(wù)發(fā)展舉步維艱。[3]筆者認(rèn)為，出現(xiàn)這種局面的主要原因在于業(yè)務(wù)運行模式還不夠科學(xué)，存在各參與方的責(zé)權(quán)利不明確、激勵機制不到位的問題，同時缺乏針對性的地方模式，制約了海南省下崗失業(yè)人員小額擔(dān)保貸款工作的開展。如何合理地優(yōu)化政策運行機制，成為目前需要解決的主要問題。

二、當(dāng)前海南省下崗失業(yè)人員小額擔(dān)保貸款運作模式

在現(xiàn)行模式中，海南省小額擔(dān)保貸款的參與方包括下崗失業(yè)人員、人事勞動保障部門、擔(dān)保公司、經(jīng)辦銀行、地方財政等五方。其中，下崗失業(yè)人員作為借款人，經(jīng)辦銀行作為貸款人，人事勞動部門負(fù)責(zé)對下崗失業(yè)人員進行勞動技能培訓(xùn)并審核其從業(yè)資格，擔(dān)保公司負(fù)責(zé)對信貸項目進行評估并提供擔(dān)保，地方財政向經(jīng)辦銀行提供貼息資金和委托擔(dān)保公司代為管理擔(dān)保基金。

具體運作流程是，下崗失業(yè)人員首先必須通過人事勞動保障部門的培訓(xùn)獲得再就業(yè)資格，然后憑再就業(yè)優(yōu)惠證和項目可行性分析報告，由人事勞動保障部門資格審核評定并出具評定結(jié)果后，再由擔(dān)保公司繼續(xù)審核項目盈利性和穩(wěn)定性，并根據(jù)情況要求申請人提供可用于彌補風(fēng)險的反擔(dān)?；虻盅何?，在取得足額反擔(dān)保或抵押物后簽發(fā)擔(dān)保函。下崗失業(yè)人員憑擔(dān)保函向經(jīng)辦銀行申請貸款，經(jīng)辦銀行通過對申請人經(jīng)營狀況、經(jīng)營能力及項目的風(fēng)險性進行考察后，憑擔(dān)保公司提供的擔(dān)保函發(fā)放小額擔(dān)保貸款，同時履行貸后管理及到期催收工作，如貸款到期不能收回，擔(dān)保公司將履行擔(dān)保責(zé)任，運用擔(dān)?；饍斶€銀行貸款，然后繼續(xù)催收貸款，直至代償?shù)膿?dān)?；鹉軌虬踩栈?。

三、海南省小額擔(dān)保貸款運作模式存在的缺陷

（一）政府擔(dān)保的政策意義形同虛設(shè)

為了防止擔(dān)?；鸩粫l(fā)生大規(guī)模的損失，擔(dān)保公司要求下崗失業(yè)人員提供可彌補貸款損失的反擔(dān)保物或愿意代替償還的反擔(dān)保人，導(dǎo)致出現(xiàn)了目前申請貸款要求必須以公務(wù)員工資或第二套房產(chǎn)作為反擔(dān)保物方可申請貸款的情況，提高了申請門檻，弱化了小額擔(dān)保貸款的政策意義。

（二）審批環(huán)節(jié)泛而不精，業(yè)務(wù)成本和社會成本虛高

借款人需要向三個部門依次提出申請并等待批準(zhǔn)，時間和精力耗費很大，而且最終結(jié)果不確定，容易挫傷其申請小額抵押貸款的積極性，還會產(chǎn)生不必要的業(yè)務(wù)成本。一是對申請人的資格審查形同虛設(shè)，人事勞動保障部門對于下崗失業(yè)人員的再就業(yè)培訓(xùn)為普及性教育，缺乏專業(yè)性，并不足以認(rèn)定借款人是否具備從事某項再就業(yè)項目的資格，只能以是否參加過再就業(yè)培訓(xùn)、是否獲取再就業(yè)優(yōu)惠證為標(biāo)準(zhǔn)進行評級。二是由于擔(dān)保公司的能力所限，無力對大量的微利項目作出恰如其分的盈利分析和前景判斷，只能依靠要求反擔(dān)保來保障擔(dān)?；鸬陌踩谌藶樘岣唛T檻的同時，并未能切實解決小額擔(dān)保貸款自身的安全運營問題。三是經(jīng)辦銀行從自身營業(yè)成本考慮，依賴擔(dān)保公司出具的擔(dān)保函，只對借款人和項目進行形式上的審核，有名無實。

（三）缺乏針對多元化項目的風(fēng)險評估和控制手段，貸款風(fēng)險度高

小額擔(dān)保貸款通過向下崗職工提供資金扶持，鼓勵下崗失業(yè)人員尋找適合的再就業(yè)項目，通過自主創(chuàng)業(yè)優(yōu)化社會就業(yè)氛圍，解決下崗失業(yè)人員生活問題。目前政策體系設(shè)計以單獨的下崗失業(yè)人員為貸款主體，因為資金限制，多數(shù)下崗失業(yè)人員選擇微利項目，在經(jīng)營過程中缺乏按市場行情及時調(diào)整經(jīng)營策略的敏感性，造成多數(shù)投資都以失敗告終。而擔(dān)保公司、金融機構(gòu)缺乏風(fēng)險評估與控制的措施和能力，審批和監(jiān)督過程中均存在盲目性。結(jié)果由于沒有專業(yè)的就業(yè)指導(dǎo)和風(fēng)險提示，貸款資金不但沒有帶來盈利，反而使下崗失業(yè)人員再次背負(fù)債務(wù)，不但挫敗了下崗失業(yè)人員再就業(yè)的積極性，而且使得貸款不良率居高不下，難以繼續(xù)推動業(yè)務(wù)發(fā)展，無法使更多的失業(yè)人員獲得資金支持。

（四）貸款風(fēng)險完全由公共資金承擔(dān)，加大道德風(fēng)險

下崗失業(yè)人員小額擔(dān)保貸款業(yè)務(wù)風(fēng)險主要是貸款本金或有損失風(fēng)險，擔(dān)保公司作為第一順序擔(dān)保人對此進行擔(dān)保。而擔(dān)保公司用于償還貸款本金的資金來源于財政全額出資的擔(dān)保基金，實質(zhì)上將小額擔(dān)保貸款風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給公共資金。

在目前的代償模式下，一是擔(dān)?；鹋c擔(dān)保公司本身的利益無關(guān)，擔(dān)保公司在審批貸款過程中缺乏謹(jǐn)慎意識，而機制設(shè)計過程中又缺乏對擔(dān)保公司有效的監(jiān)督措施，加大了擔(dān)保公司操作過程中的道德風(fēng)險；二是申請人提供符合條件的證明材料，即可獲得貸款資金，不需要承擔(dān)違約成本，很多下崗失業(yè)人員認(rèn)為小額擔(dān)保貸款就是變相發(fā)放的財政補貼就業(yè)基金，容易滋生申請人的道德風(fēng)險，出現(xiàn)利用下崗身份獲取資金而并非用于生產(chǎn)經(jīng)營或代替他人申請資金獲取酬勞的現(xiàn)象；三是經(jīng)辦金融機構(gòu)也不承擔(dān)貸款風(fēng)險帶來的損失，無法調(diào)動其積極性發(fā)揮作為專業(yè)化風(fēng)險管理機構(gòu)的管理職責(zé)。

（五）欠缺對等權(quán)責(zé)及激勵機制，業(yè)務(wù)拓展缺乏動力

目前由于小額擔(dān)保貸款業(yè)務(wù)尚未走上正軌，發(fā)展模式等都在探索中，貸款不良率較高，金融機構(gòu)為了控制風(fēng)險，選擇了最為安全的模式，按照1：1的比例發(fā)放貸款，即貸款發(fā)放的最高限額不超過預(yù)存擔(dān)保基金限額。顯然，金融機構(gòu)對擴大小額擔(dān)保貸款發(fā)放規(guī)模缺乏積極性，這種情況的出現(xiàn)是在金融機構(gòu)責(zé)權(quán)利及激勵機制均出現(xiàn)功能缺位情況下做出的被動選擇。在權(quán)利方面，金融機構(gòu)事實上對貸款申請人沒有審核權(quán)；在責(zé)任方面，金融機構(gòu)并不承擔(dān)風(fēng)險貸款損失風(fēng)險；在收益方面，貸款利息是由財政補貼，執(zhí)行基準(zhǔn)利率，加之該業(yè)務(wù)金額小，貸后管理成本較高，制約了金融機構(gòu)擴大業(yè)務(wù)規(guī)模的積極性；在正向激勵方面，貸款回收率目前仍未作為小額擔(dān)保貸款考核的指標(biāo)，在貸款發(fā)放過程中，金融機構(gòu)僅以保證自身不承擔(dān)風(fēng)險為目標(biāo)，無法激勵金融機構(gòu)履行貸后管理的職責(zé)，確保業(yè)務(wù)更好的發(fā)展。

四、小額信貸的國際經(jīng)驗借鑒

從我國下崗失業(yè)人員小額擔(dān)保貸款的貸款對象、貸款額度以及貸款目的等方面看，都與國際通行的小額信貸基本一致。但不同的是，國外的小額信貸借款人不需要提供抵押擔(dān)保。[4]

（一）國外小額信貸的典型模式

1．日本模式。目前日本的小額信貸模式分為兩種：一是政府直接信貸模式，即財政注資形成基金，金融機構(gòu)對滿足條件的貸款人審核并發(fā)放貸款，風(fēng)險由利率調(diào)節(jié)，并由財政最終承擔(dān)。這種模式有利于減少中間環(huán)節(jié)，更快地實現(xiàn)政策目標(biāo)。二是政府信用保證模式，信用保證模式是日本政府推行的扶持中小企業(yè)信貸模式。由信用保證協(xié)會的信用保證制度和政府全額出資的中小企業(yè)信用保險公庫的信用保險制度組成。信用保證協(xié)會在中小企業(yè)從金融機構(gòu)籌措資金時，對其提供擔(dān)保。此后，中小企業(yè)信用保險公庫對信用保證協(xié)會所擔(dān)保的債務(wù)進行保險。

2．孟加拉國模式。孟加拉的代表模式為“聯(lián)?！蹦Ｊ剑谶@一模式下，貸款人組成若干小組，小組成員以小組為平臺進行自我管理和相互監(jiān)督，在取得貸款時，小組成員為借款人提供聯(lián)保，能有效減輕借款人的資金壓力，避免因為抵押和擔(dān)保而抬高信貸門檻。同時，小組的方式也有助于降低銀行的管理運營成本。

3.菲律賓模式。非律賓的代表模式為合作社模式，經(jīng)過政府批準(zhǔn)注冊的合作社通過吸收存款、收取會費等方式招募成員，并在成員中選舉產(chǎn)生貸款發(fā)放和管理機構(gòu)，為成員提供資金信貸等系列服務(wù)。由于貸款機構(gòu)產(chǎn)生于成員之中，使得貸款業(yè)務(wù)更加方便和有效，管理成本也得到有效降低。

（二）國外小額信貸的經(jīng)驗借鑒

1．清晰規(guī)范配套機制，明確業(yè)務(wù)意圖定位。在市場經(jīng)濟條件下，窮人和失業(yè)者的資金需求無法從正規(guī)金融機構(gòu)得到滿足，因此，小額信貸業(yè)務(wù)也不能比照正規(guī)金融機構(gòu)的做法。[5]從上述典型情況看，在日本，政府直接主導(dǎo)小額信貸業(yè)務(wù)，其實質(zhì)就是依靠強大的財政實力幫助小企業(yè)進入良性發(fā)展的軌道；在其他國家，民間組織成為小額信貸的主導(dǎo)者，政府并不直接參與，民間組織依靠成員互助來實現(xiàn)降低風(fēng)險和成本，實現(xiàn)共同脫貧的目的，效果顯著。

2．通過多種資金配套支持，保持可持續(xù)發(fā)展。由于認(rèn)識到小額信貸并非解決貧困和失業(yè)問題的萬能良藥，國外小額信貸組織通常都會有針對性地向窮人或失業(yè)人員提供更多的配套支持，如免費教育、醫(yī)療服務(wù)、創(chuàng)業(yè)咨詢等，通過改善其生活質(zhì)量來提高其創(chuàng)業(yè)能力，推進新創(chuàng)企業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

五、探索建立符合海南特色的小額擔(dān)保貸款最優(yōu)模式的建議

（一）摸索創(chuàng)建特色信用社區(qū)模式，降低小額貸款的管理成本

海南省下崗企業(yè)分散且城市就業(yè)接納程度較低，下崗失業(yè)人員在城市重新就業(yè)或創(chuàng)業(yè)的機會較少，自主創(chuàng)業(yè)人員多數(shù)都選擇利用海南特有的天然資源從事種植、養(yǎng)殖等行業(yè)，這就進一步形成了項目分散、人員分散的局面，使得基本社區(qū)組織——居委會無法發(fā)揮作用。因此，目前在海南省無法套用其他地區(qū)建立信用社區(qū)的經(jīng)驗，必須研究建立具有海南特色的社區(qū)模式。

筆者建議，一是要深入研究海南省下崗失業(yè)人員再就業(yè)項目的特點，以行政縣市為單位，取消下崗失業(yè)人員戶籍所在地限制，以所從事項目所在地為依據(jù)，調(diào)動各級政府的力量，積極發(fā)揮縣市政府貼近下崗失業(yè)人員再就業(yè)項目的優(yōu)勢，跟蹤了解情況。各縣市共享收集的信息，在全省建立信用社區(qū)。二是按照各縣市下崗失業(yè)人員從事行業(yè)的特點進行分類管理，按照地區(qū)行業(yè)特色，定期組織基層工作人員有針對性地開展再就業(yè)特色行業(yè)、金融知識培訓(xùn)，建立順暢的信息反饋制度，降低小額擔(dān)保貸款的經(jīng)營成本。三是對下崗失業(yè)人員創(chuàng)辦的優(yōu)質(zhì)小型項目，生產(chǎn)經(jīng)營較好的項目可以建議擴大投資。同時地方政府應(yīng)該給予稅收、技術(shù)的支持，帶動更多的下崗失業(yè)人員就業(yè)，再將該小企業(yè)作為信用建設(shè)的主體單位，作為信用負(fù)責(zé)人，對其他下崗失業(yè)人員進行信用約束。四是政府設(shè)立專項獎勵資金，前期對于基層優(yōu)秀信用社區(qū)管理工作落實到位，貸款回收率高的項目給予支持性獎勵，在項目逐步發(fā)展形成單個的規(guī)模小企業(yè)后，對信用良好并積極帶動區(qū)域信用建設(shè)的企業(yè)給予獎勵。通過以點帶面的信用社區(qū)建立模式，逐步以全省各縣市為單位，建立信用社區(qū)，在鼓勵下崗失業(yè)人員平穩(wěn)再就業(yè)，實現(xiàn)和諧就業(yè)環(huán)境的前提下，加大海南省中小優(yōu)質(zhì)企業(yè)的發(fā)展步伐。

從海南省的實際情況看，城市下崗失業(yè)人員普遍屬于低收入群體，家庭財富基本維持在最低生活保障水平，對這類人員提供小額信貸，本身就是典型的政策性業(yè)務(wù)，有關(guān)部門應(yīng)該逐步轉(zhuǎn)變業(yè)務(wù)定位思想，把側(cè)重點從控制風(fēng)險轉(zhuǎn)移到擴大政策覆蓋面上來，隨著具有海南特色的信用社區(qū)逐步完善和成熟，適時取消反擔(dān)保措施，把小額信貸業(yè)務(wù)建設(shè)成可持續(xù)發(fā)展的扶貧助困的有力武器。

（二）創(chuàng)造合理的再就業(yè)模式，提高貸款的使用效率

下崗失業(yè)人員合理利用小額擔(dān)保貸款實現(xiàn)再就業(yè)，提高生活質(zhì)量，要從優(yōu)化就業(yè)模式入手。建議以吸收下崗失業(yè)人員就業(yè)為前提條件，逐步將小額擔(dān)保貸款的運作模式從下崗失業(yè)人員單一經(jīng)營模式轉(zhuǎn)變?yōu)閷哂猩a(chǎn)加工、銷售渠道的小企業(yè)、小項目的短期流動資金貸款，通過提供快捷、低息的小額擔(dān)保貸款達到擴大小企業(yè)規(guī)模的目的，使更多的貸款資金用于生產(chǎn)領(lǐng)域周轉(zhuǎn)，獲取收益，從而有效增加社會就業(yè)崗位。再通過政策引導(dǎo)，使得這些受益于小額擔(dān)保貸款而增加的崗位定向吸收下崗職工再就業(yè)，由此形成資金支持——產(chǎn)業(yè)發(fā)展——人員就業(yè)——資金有效回收的良性循環(huán)，進而推進小額擔(dān)保貸款的健康發(fā)展。

（三）優(yōu)化參與主體的權(quán)責(zé)關(guān)系，有效防范道德風(fēng)險

要有效解決小額擔(dān)保貸款的權(quán)利和責(zé)任之間存在脫節(jié)的問題，就要確保擔(dān)保機構(gòu)與經(jīng)辦金融機構(gòu)雙方對貸款的審核形成“雙向制約”。對于經(jīng)辦金融機構(gòu)而言，有權(quán)對擔(dān)保公司擔(dān)保行為中明顯存在風(fēng)險與貸款安全性原則相悖的情況提出異議，并在一定條件下可以行使項目否決權(quán)；對于擔(dān)保公司而言，如果認(rèn)為經(jīng)辦金融機構(gòu)未能盡職履行審核擔(dān)保函、貸后跟蹤、追收等職責(zé)，有權(quán)要求經(jīng)辦金融機構(gòu)承擔(dān)貸款損失責(zé)任。通過建立制約機制，明確貸前審核和貸后跟蹤的責(zé)任方，避免擔(dān)保公司使用職權(quán)騙貸、違規(guī)出具擔(dān)保函的行為，同時約束銀行改變以往由于有擔(dān)?；鹱鳛榇鷥?、貸款風(fēng)險為零，對于貸款或有不良未引起足夠重視的情況，有效防范道德風(fēng)險問題，確保小額擔(dān)保貸款發(fā)揮應(yīng)有的政策作用。

（四）完善合理的小額擔(dān)保貸款考核方法，健全正向獎勵機制

將小額擔(dān)保貸款有效推進作為工作的核心，要改變目前單一追求發(fā)放量的考核模式，建立合理的正向獎勵機制，調(diào)動多方參與主體的熱情。一是改變過去單純從發(fā)放量進行考核的方式，在注重新增貸款量的同時，將貸款回收率作為另一項重要的考核指標(biāo)。政府從實處抓起，明確獎勵規(guī)定，將當(dāng)年貸款回收率作為人事勞動保障部門、就業(yè)部門及擔(dān)保公司的考核依據(jù)，對小額擔(dān)保貸款回收率達到一定標(biāo)準(zhǔn)的，按照收回貸款金額的一定比率給予相應(yīng)補貼和獎勵。二是對于小額擔(dān)保貸款經(jīng)辦金融機構(gòu)，以當(dāng)年小額擔(dān)保貸款的不良率作為考核依據(jù)，對于零不良率的經(jīng)辦金融機構(gòu)，可按照當(dāng)年實際發(fā)放貸款金額的一定比例給予補貼和獎勵。三是對于申請小額擔(dān)保貸款的下崗失業(yè)人員，建立與信用相關(guān)的獎懲機制，對于信用意識、還款情況良好的下崗人員，除給予一定的資金獎勵外，還可優(yōu)先獲取再就業(yè)崗位，自主創(chuàng)業(yè)的適當(dāng)給予稅收等方面的優(yōu)惠待遇，再次申請小額擔(dān)保貸款時享受無反擔(dān)保、延長期限、增加額度等優(yōu)惠政策。而對于惡意騙取貸款的下崗失業(yè)人員，要通過媒體公開，同時在低保補助等方面給予一定的懲罰。

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