摘要：在貧困地區(qū)，鑒于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)明顯的生存特征和貧困農(nóng)戶面臨巨大的資金缺口，以高利率、有限的小額信用貸款只能維持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)簡單的生產(chǎn)再循環(huán)，并不能完全解決貧困人口脫貧的問題。本文認(rèn)為，一個完善的普惠制金融體系框架應(yīng)該是集法律體系、服務(wù)組織體系和政策扶持體系三位一體的。只有在這樣一種普惠制金融體系下，金融支持貧困地區(qū)貧困人口脫貧政策體系才是有效的。

關(guān)鍵詞：貧困；普惠制；金融體系

中圖分類號：F127

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Ａ

文章編號：1003-9031(2008)01-0021-06

一、問題的提出

發(fā)展中國家由于存在普遍的金融抑制（麥金農(nóng)和肖，1973），使得金融成為制約我國農(nóng)村地區(qū)尤其是貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要因素，這是理論界已達(dá)成的共識。金融抑制理論認(rèn)為，在貧困地區(qū)，由于體制和政策等各種人為因素的影響，阻礙了金融體系的正常健康發(fā)展，進(jìn)而使得經(jīng)濟(jì)和金融之間陷入一種惡性循環(huán)狀況。按照麥金農(nóng)的理論，為消除金融抑制，必須采取放松金融管制為主要內(nèi)容的金融深化手段。

針對我國農(nóng)村地區(qū)尤其是經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)金融抑制現(xiàn)象的存在，近年來不少學(xué)者從農(nóng)村微觀金融需求的視角出發(fā)，分析了解決農(nóng)村金融困境的出路。王芳（2005）認(rèn)為，與典型中國的小農(nóng)家族的需求相適應(yīng)的，只能是人情借貸、互助信用、民間借貸和國家農(nóng)貸等傳統(tǒng)金融安排。只有當(dāng)公共保障機(jī)制取代家族保險功能，農(nóng)民收入水平提高到一定程度，現(xiàn)代商業(yè)性金融才可能引入農(nóng)村?，F(xiàn)階段中國需要的是一個多層次、梯度化的農(nóng)村金融制度。[1]王醒男（2006）將我國農(nóng)村金融需求概括為農(nóng)村發(fā)展需求、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求和農(nóng)民生活需求三個層次，認(rèn)為農(nóng)村金融市場化的改革方向是滿足農(nóng)村金融需求的現(xiàn)實選擇。[2]謝麗霜（2007）將西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)戶融資需求總結(jié)為具有融資規(guī)模小、融資的非生產(chǎn)性目的突出、偏好內(nèi)源融資和熟人借貸等特征，進(jìn)一步驗證了張杰、王芳等人關(guān)于農(nóng)戶小農(nóng)經(jīng)濟(jì)背景下的金融需求特征。[3]周立（2007）進(jìn)一步將農(nóng)村金融金融市場歸納為嚴(yán)重的信息不對稱、缺乏可抵押物、特質(zhì)性成本與風(fēng)險、非生產(chǎn)性借貸等四大基本問題，并提出了正式—非正式金融部門的垂直合作改革思路，即正式部門對非正式放貸人放貸，非正式放貸人再向農(nóng)村的信貸需求者或其他的中間人放貸，由此形成一種兩部門垂直合作的金融體系。[4]王元（2006）曾經(jīng)提出過同樣的農(nóng)村金融改革思路。[5]

應(yīng)該承認(rèn)，從農(nóng)村金融需求的角度提出按照市場化的思路來解決農(nóng)村金融尤其是貧困地區(qū)農(nóng)村金融問題，這是一個途徑。但這些農(nóng)村金融發(fā)展的思路存在一個共同的難題，那就是貧困地區(qū)貧困的農(nóng)戶依靠自身的條件可能仍然無法達(dá)到商業(yè)性金融供給的條件。貧困地區(qū)的農(nóng)戶屬于經(jīng)濟(jì)弱勢群體，大多數(shù)人還掙扎在貧困線上，商品市場意識極為淡薄，基本不具有作為市場經(jīng)濟(jì)參與者的資格，這些因素有可能導(dǎo)致這些農(nóng)村金融改革的思路在實踐中缺乏可操作性。如何構(gòu)建貧困地區(qū)所有的中低收入經(jīng)濟(jì)主體都受惠的農(nóng)村金融體系，需要進(jìn)行深入地探討。

二、國內(nèi)外關(guān)于普惠制金融理論研究的文獻(xiàn)綜述及在我國的實踐

為消除貧困地區(qū)嚴(yán)重的金融抑制，使被排斥于金融服務(wù)之外大量的窮人等中低收入經(jīng)濟(jì)群體能享受平等的金融服務(wù)，以幫助窮人和低收入群體為服務(wù)宗旨的普惠制金融理論被廣為接受并在國內(nèi)得到大面積的實踐，為我國在貧困地區(qū)建立普惠制金融體系積累了一定的經(jīng)驗。

（一）國外關(guān)于普惠制金融的研究

普惠制金融概念的產(chǎn)生源于二十多年前發(fā)展中國家傳統(tǒng)的農(nóng)村金融政策普遍失敗的背景下，以服務(wù)于貧困或低收入群體的小額信貸運動的興起和發(fā)展。小額信貸是指專向貧困或低收入階層提供小額度的持續(xù)的信貸服務(wù)活動，小額信貸以信貸服務(wù)幫助貧困或低收入群體擺脫貧窮為基本宗旨，這與普惠制金融所倡導(dǎo)的理念是一致的。

隨著實踐的不斷發(fā)展，小額信貸理論逐漸形成了制度主義和福利主義兩大學(xué)派。制度主義小額信貸既強(qiáng)調(diào)社會發(fā)展目標(biāo)，也注重機(jī)構(gòu)財務(wù)的可持續(xù)性，福利主義小額信貸強(qiáng)調(diào)小額信貸的扶貧目標(biāo)和宗旨。最新的實踐主要是討論如何提高小額信貸運作機(jī)制的效率，如何提高信貸資金的窮人到達(dá)率，同時提高機(jī)構(gòu)的財務(wù)可持續(xù)性。目前，以強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)財務(wù)的可持續(xù)性為主要內(nèi)容的制度主義小額信貸理論占據(jù)主流趨勢。[6]

制度主義小額信貸的代表——世界銀行扶貧小組將小額信貸原則歸納為十一點：（1）窮人需要貸款、保險和匯兌等全方位的金融服務(wù)；（2）小額信貸是與貧困斗爭的有力工具；（3）小額信貸是為窮人服務(wù)的金融體系；（4）小額信貸的目標(biāo)在于建立持久的地方金融機(jī)構(gòu)；（5）對于那些沒有收入或還貸手段的赤貧者，其它扶貧形勢更為有效；（6）小額信貸機(jī)構(gòu)的目標(biāo)如果是服務(wù)大規(guī)模的窮人，那么必須做到收入覆蓋所有成本，能夠?qū)崿F(xiàn)自負(fù)盈虧；（7）低利率不利于對窮人提供貸款；（8）政府自己很難良好運作貸款業(yè)務(wù)，政府的職責(zé)應(yīng)是使金融服務(wù)有效；（9）捐助者的資金與私營成本應(yīng)是互補(bǔ)而不是競爭關(guān)系；（10）小額信貸發(fā)展的主要瓶頸是缺少強(qiáng)有力的機(jī)構(gòu)和經(jīng)營管理團(tuán)隊，捐助者的支持應(yīng)集中在能力的培訓(xùn)和提升上；（11）小額信貸的成長有賴于財務(wù)的改善和提升。

（二）國內(nèi)關(guān)于普惠制金融的研究

焦瑾璞2005年在國內(nèi)率先提出了普惠制金融的概念，并構(gòu)建了普惠制金融理論的框架。普惠制金融是指能以商業(yè)可持續(xù)的方式，為包括弱勢經(jīng)濟(jì)群體在內(nèi)的全體社會成員，提供全功能的金融服務(wù)。普惠制金融包括三個方面的內(nèi)容：第一，服務(wù)對象的特定性。普惠制金融體系以價格相對合理的產(chǎn)品為中小企業(yè)、微型企業(yè)、農(nóng)戶等低收入群體對象提供服務(wù)。第二，金融服務(wù)產(chǎn)品和功能的全面性。普惠制金融不僅為客戶提供貸款服務(wù)，還為其提供存款和保險、匯款、養(yǎng)老金等全方位的金融服務(wù)。第三，金融機(jī)構(gòu)的多樣性，體系的多層次性和保持適度競爭。普惠制強(qiáng)調(diào)放松金融管制，允許社會各種性質(zhì)的資本在貧困地區(qū)設(shè)立為中低收入經(jīng)濟(jì)群體服務(wù)的多種類型的金融機(jī)構(gòu)，使普惠制金融體系包括從專門的小額信貸機(jī)構(gòu)到銀行金融機(jī)構(gòu)等各類金融機(jī)構(gòu)組成。各個機(jī)構(gòu)堅持商業(yè)性經(jīng)營原則，整個體系具有可持續(xù)發(fā)展的制度基礎(chǔ)。[7]

一個功能較為完善的普惠制金融體系除了強(qiáng)調(diào)微觀金融機(jī)構(gòu)治理機(jī)制的健全外，還要求為微觀金融服務(wù)提供者降低交易成本。在中觀層面上，普惠制金融體系需建立包括審計、征信、轉(zhuǎn)賬支付系統(tǒng)、信息技術(shù)以及培訓(xùn)項目等各種必要的金融基礎(chǔ)設(shè)施，并有效地區(qū)分政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)。在宏觀層面上，普惠制金融體系要求建立適宜的法規(guī)和政策框架。中央銀行（金融監(jiān)管當(dāng)局）、財政部和其他相關(guān)政府機(jī)構(gòu)是主要的宏觀層面的參與者（杜曉山，2006）。

（三）普惠制金融在我國的實踐

近10年來，針對貧困地區(qū)貧困和低收入群體的信貸服務(wù)發(fā)展較為迅速，較好地緩解了落后地區(qū)的貧困狀況。歸結(jié)來看，支持貧困地區(qū)低收入群體的信貸服務(wù)形式可分為四類。

1.政府借助小額信貸作為扶貧的方式。政府借助小額信貸服務(wù)這一金融工具，以農(nóng)業(yè)銀行為主要運作機(jī)構(gòu)的政策性小額信貸扶貧項目。與利用無償?shù)呢斦Y金進(jìn)行救濟(jì)和補(bǔ)貼的扶貧方式相比，管理良好的信貸扶貧方式的最大好處是有利于培育貧困家庭在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下從事經(jīng)營活動和自我發(fā)展能力，同時有利于扶貧工作的可持續(xù)性（2006，文秋良）。從20世紀(jì)80年代中期開始，中國的農(nóng)村扶貧由救濟(jì)式向開發(fā)式扶貧轉(zhuǎn)變。農(nóng)業(yè)銀行承擔(dān)了貧困地區(qū)信貸扶貧的主要任務(wù)，扶貧信貸資金管理經(jīng)歷了從人民銀行籌措資金到自主籌集資金的轉(zhuǎn)變，信貸資金支持重點經(jīng)歷了從支持農(nóng)戶和實體經(jīng)濟(jì)向支持產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)轉(zhuǎn)變。隨著貼息貸款資金的逐步增加，以工代賑和財政扶貧資金在總扶貧資金中的比例逐漸退居次要的地位。1999－2004年期間，信貸扶貧資金在總扶貧資金中的比例基本都在55%以上。[8]

2.農(nóng)村信用社運用小額信貸作為信貸支持“三農(nóng)”發(fā)展的主要方式。從1999年開始，農(nóng)村信用社以存款和央行再貸款為資金來源，在地方政府的支持配合下，按照“一次核定，隨用隨貸，余額控制，周轉(zhuǎn)使用”的政策，對農(nóng)村地區(qū)無法滿足抵（質(zhì)）押條件的農(nóng)戶發(fā)放小額信用貸款和聯(lián)保貸款。2001年1月開始，農(nóng)村信用社借鑒此前非政府組織、半政府組織開展的小額信貸試驗的制度安排，提出小組聯(lián)保、強(qiáng)制儲蓄、小組基金、分期還款、連續(xù)貸款等政策。2001年12月開始，在各個地區(qū)農(nóng)村信用社開始全面推行農(nóng)戶小額信用貸款。

3.國際機(jī)構(gòu)把小額信貸作為資金援助的形式。從90年貸初期開始，為探索我國小額信貸服務(wù)和小額信貸扶貧的可行性、操作模式及政策建議為宗旨，在部分貧困地區(qū)，實施以國際機(jī)構(gòu)捐助或軟貸款為資金來源、民間或半官半民組織形式為運作機(jī)構(gòu)的小額信貸試驗項目。在這些試驗項目中，開展時間較早、規(guī)模較大、規(guī)范較好的項目主要有中國社會科學(xué)院“扶貧社”項目、陜西商洛地區(qū)政府“扶貧社”等項目。

4.民間資本把小額信貸作為商業(yè)性投資的形式。由私人或國際資本投資的商業(yè)性小額信貸的試點，目前在我國中西部地區(qū)正逐步展開。2005年，在山西平遙兩家完全由民間資本投資組建而成的小額信貸公司成立，拉開了發(fā)展商業(yè)性小額信貸的序幕。

在貧困地區(qū)以援助組織資助和社會慈善性組織捐助資金建立的非政府小額信貸組織（NGO）實施的小額信貸運作，由于法律依據(jù)上的缺乏和后續(xù)資金銜接不上，其可持續(xù)性得不到保障。正規(guī)金融機(jī)構(gòu)農(nóng)業(yè)銀行的扶貧信貸和農(nóng)村信用社發(fā)放的小額信用貸款，由于缺乏相應(yīng)的風(fēng)險管理機(jī)制和技術(shù)，大部分貸款資金發(fā)生沉淀，使放貸機(jī)構(gòu)的財務(wù)狀況陷入了困難的境地。

三、貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)特征和融資模式分析

在貧困地區(qū)建立和發(fā)展小額信貸服務(wù)金融機(jī)構(gòu)，是能在一定程度上滿足貧苦或低收入群體的金融需求。但貧困農(nóng)村地區(qū)以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為主，農(nóng)戶自給自足的經(jīng)濟(jì)特征非常明顯。在資金需求的滿足方式上，貧困農(nóng)戶有其特殊的滿足渠道。小額信貸額度小，利率高，只可能強(qiáng)化既有的生產(chǎn)方式，并且有可能給貧困農(nóng)戶帶來較重的利息負(fù)擔(dān)，使貧困農(nóng)戶在貧困和脫貧的邊界線上徘徊。因此，有必要從貧困地區(qū)現(xiàn)實的經(jīng)濟(jì)條件和小農(nóng)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式出發(fā)，重新審視現(xiàn)有的以小額信貸為主要內(nèi)容的普惠制金融體系框架。

（一）貧困地區(qū)農(nóng)戶生存性經(jīng)濟(jì)特征明顯

貧困地區(qū)農(nóng)戶行為，既不符合農(nóng)場經(jīng)濟(jì)、強(qiáng)調(diào)小農(nóng)理性動機(jī)的舒爾茨－波普金命題，也不適應(yīng)道義理性經(jīng)濟(jì)主張的堅持小農(nóng)生存邏輯命題。而黃宗智，溫鐵軍等人對農(nóng)村農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)行為的分析具有代表性。

小農(nóng)家族制度的逐漸解體。我國大部分的貧困地區(qū)分布在我國的西部地區(qū)和中部山區(qū)，以種植業(yè)、畜牧業(yè)為主的農(nóng)業(yè)依然是經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。因為農(nóng)業(yè)要依靠土地才有產(chǎn)出，因此，從某種意義上來說，土地對于農(nóng)戶來說是一種生存保險（費孝通，1985）。在市場經(jīng)濟(jì)的影響下，費孝通所認(rèn)為的以個人為中心、向血緣基礎(chǔ)上的家族擴(kuò)展、再按人際交往的遠(yuǎn)近親疏繼續(xù)向外延伸的“圈層結(jié)構(gòu)”逐漸松散，人際關(guān)系、社區(qū)共同體出現(xiàn)明顯的衰退（2006，黃宗智）。[9]

自我國1978年實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制政策以后，家庭成為基本的生產(chǎn)單位。土地“均分”制度使貧困地區(qū)分散的土地更加狹小化和細(xì)碎化（2005，張永麗）。據(jù)統(tǒng)計，2005年，甘肅戶均耕地面積為0.92公頃，寧夏為1.37公頃，陜西為0.74公頃，貴州為0.64公頃。雖然西部這些省區(qū)的戶均耕地面積高于全國0.53公頃的全國平均水平，但總體上看仍是十分狹小的。在原本十分狹小的土地上，農(nóng)戶一方面為追求自給自足經(jīng)濟(jì)，另一方面為規(guī)避自然風(fēng)險和市場風(fēng)險，進(jìn)行多樣化種植，從而使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營更加狹小、更加細(xì)碎。如此狹小、細(xì)碎的土地資源配置制約了農(nóng)村分工和專業(yè)化水平的提高，制約了農(nóng)業(yè)的社會化、組織化產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。[10]

按照當(dāng)前貧困地區(qū)每人年均683元的貧困標(biāo)準(zhǔn)，貧困地區(qū)農(nóng)村從業(yè)人員的務(wù)農(nóng)收入是非常低的。為維持生計，農(nóng)戶從非農(nóng)渠道賺取收入的兼業(yè)化行為非常普遍。由于貧困地區(qū)農(nóng)村長期閉塞、信息不靈、教育落后，存在很強(qiáng)的低素質(zhì)屏障效應(yīng)，農(nóng)民的農(nóng)外就業(yè)分散無序而又極不穩(wěn)定，種地為主成為大部分農(nóng)戶的首要選擇。在兼業(yè)化無法徹底轉(zhuǎn)移勞動力的情況下，兼業(yè)化又在一定程度上鞏固了小農(nóng)經(jīng)體系，這就是黃宗智定義的“拐杖邏輯”，非農(nóng)收入只能是補(bǔ)充是“拐杖”，貧困地區(qū)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)依舊。

貧困地區(qū)生產(chǎn)條件極為惡劣，交通、通訊網(wǎng)絡(luò)等公共基礎(chǔ)設(shè)施稀缺，農(nóng)戶與外界社會基本上處于隔離狀態(tài)，并長期處于封閉狀態(tài)，農(nóng)戶缺乏商品經(jīng)濟(jì)意識。更為嚴(yán)重的是，交通和通訊不便使農(nóng)戶生產(chǎn)與市場完全隔離開來，生產(chǎn)與市場需求脫節(jié)，使小農(nóng)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)處于一種“自我循環(huán)”的狀態(tài)下。

（二）貧困地區(qū)農(nóng)戶的金融需求特征

以當(dāng)前的市場物價水平來衡量，無論是按照國內(nèi)每人年均683元的貧困標(biāo)準(zhǔn)，還是按照世界銀行每人日均1美元的最低標(biāo)準(zhǔn)，貧困地區(qū)農(nóng)戶生存性資金需求和生產(chǎn)資金需求并列占首要位置，而有線電視網(wǎng)絡(luò)、鄉(xiāng)村公路等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的農(nóng)村發(fā)展性資金需求則居于從屬地位。根據(jù)陳傳波對貧困地區(qū)湖北恩施土家苗族自治洲共3個縣108戶的調(diào)查結(jié)果，108個農(nóng)戶在1996－2000年的5年中，共發(fā)生各類困難453次，每戶4.2次（見表1），反映家庭成員遭遇疾病與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料投入困難的戶次數(shù)是最多的，許多農(nóng)戶家庭成員生病耗光了家庭的儲蓄，在春耕時節(jié)沒有錢化肥，由于沒有化肥，作物歉收，收入更少，更沒有錢來獲得治療，形成了一種惡性循環(huán)。

繳納學(xué)費與上交各種稅費攤派(注：2005年以后政府取消農(nóng)業(yè)稅使貧困地區(qū)農(nóng)戶基本上免于稅費攤派的負(fù)擔(dān)。)是僅次于疾病與農(nóng)業(yè)投入的第二大類困難。農(nóng)戶的家庭生命周期困難，建房婚嫁生育死亡等要相隔一些年份才會發(fā)生，而一旦遇到這樣的事件，幾乎都成為一種經(jīng)濟(jì)困難；任何現(xiàn)代化的進(jìn)程，安裝電話、鄉(xiāng)村公路建設(shè)和高壓線改造都會給農(nóng)戶增加沉重的負(fù)擔(dān)，比如修路，許多農(nóng)戶只能借錢買單。[11]

貧困地區(qū)農(nóng)戶生活生產(chǎn)性資金缺口的雙重困難決定了農(nóng)戶的金融需求僅表現(xiàn)為較少的貨幣需求和有限的信用需求，而對基于以上兩者基礎(chǔ)上發(fā)展而來的對金融服務(wù)的需求更是非常之少。受低收入水平的限制，農(nóng)戶的儲蓄意愿和能力相對較低，而出于交易動機(jī)和和預(yù)防性動機(jī)而手持的現(xiàn)金資產(chǎn)占其全部金融資產(chǎn)比例較高。農(nóng)戶對信用的需求主要取決于經(jīng)濟(jì)個體當(dāng)期可支配貨幣收入根據(jù)跨時預(yù)算結(jié)束在當(dāng)期消費和儲蓄間分配的結(jié)果。一般意義上，農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，土地的細(xì)分使農(nóng)戶零散化經(jīng)營必然面臨較大的自然風(fēng)險和市場風(fēng)險；特定的經(jīng)營周期和生物屬性限制了勞動生產(chǎn)率的提高。于是，因生產(chǎn)性資金缺口而提出的信用需求就必然體現(xiàn)出季節(jié)性、長期性、風(fēng)險大和零散性等特點（2005，王芳）。

（三）貧困地區(qū)農(nóng)戶融資方式和融資次序

在農(nóng)業(yè)收入不足和兼業(yè)收入不足以維持家庭支出時，農(nóng)戶為平滑跨期的生活生產(chǎn)性資金缺口，只能求助于其它資金來源。盡管中國小農(nóng)一向有“輕不言債”的傳統(tǒng)，但在建房、醫(yī)療、婚嫁喪娶求學(xué)等大額支出的情況下，農(nóng)戶首先會選擇以血緣、人緣、地緣關(guān)系展開的熟人借貸。人情庇佑下的無息或低息借貸，是不可避免地帶有饋贈性質(zhì)，因此，這種以感情來維系的信用關(guān)系，受到融資規(guī)模、融資范圍的限制，只有少數(shù)人能夠享受到這種好處，這也是為什么貧困地區(qū)貧困的農(nóng)家孩子上不起大學(xué)以及民間高利貸現(xiàn)象長期存在的原因所在。

當(dāng)農(nóng)戶自我積累和親友互助不能滿足其資金需求時，農(nóng)戶優(yōu)先選擇商業(yè)信用而不是銀行（含農(nóng)信社）信用。根據(jù)謝麗霜2006年在廣西羅城的調(diào)查結(jié)果，在商業(yè)信用與銀行信用這兩種生息融資方式中，農(nóng)戶更偏好前者。如羅城縣立新村蔗農(nóng)甘蔗種植所需的化肥，全都是從鳳糖集團(tuán)所屬的生態(tài)肥有限責(zé)任公司賒來的。由于賒銷的化肥每袋要高出市場價若干，高出部分相當(dāng)于農(nóng)戶支付給化肥廠預(yù)付化肥（款）的報酬，其實質(zhì)也是一種融資方式。這種融資方式由于授信方提供的賒銷商品——化肥為蔗農(nóng)所需，就免去了農(nóng)戶在爭取和獲得銀行信用之后，再去市場搜索和購買化肥所需支付的交易費用，也消除了其中的諸多風(fēng)險，如買到假化肥的風(fēng)險等。因此，盡管農(nóng)信社非常愿意向蔗農(nóng)提供貸款，但仍有相當(dāng)一部分融資需求被商業(yè)信用所瓜分。類似情況在其他調(diào)查點也同樣存在，只不過商業(yè)信用的提供者不像立新村那樣是產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，而是當(dāng)?shù)匦∫?guī)模的私營經(jīng)銷商而已（2007，謝麗霜）。

銀行信用是貧困地區(qū)農(nóng)戶在政府或?qū)ｉT組織特別制度安排下的被動的最后的選擇，包括農(nóng)業(yè)銀行和一些非政府組織（NGO）在貧困地區(qū)針對貧困人群發(fā)放的扶貧貸款以及央行再貸款資金支持的農(nóng)村信用社小額信用貸款和農(nóng)戶聯(lián)保貸款。這些政策措施實施以來，貧困人口的受益面還是非常有限。

（四）貧困地區(qū)農(nóng)戶信貸資金運用存在的問題

貧困地區(qū)廣泛存在的人情借貸、部分商業(yè)信用和專門針對農(nóng)戶的信用貸款，都具有金額小、期限較短的共性，這恰好與貧困地區(qū)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)方式相匹配，可以較好地維持貧困地區(qū)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的簡單再生產(chǎn)，符合小農(nóng)生存性需求和安全目標(biāo)的基本追求，但很難使貧窮的農(nóng)戶走上富裕的道路。在小額資金的支持下，限于土地的狹小化，農(nóng)戶繼續(xù)滿足于維持口糧的生產(chǎn)，通過兼業(yè)化途徑獲得必要的收入，而缺乏引進(jìn)新的技術(shù)、改良品種提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的動力。若發(fā)生自然災(zāi)害，則可能造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)完全失敗使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益存在極大的不確定性，甚至還有可能使農(nóng)戶返貧，并背上較重的債務(wù)。小額信貸的資金供給方式無法改變目前的貧困地區(qū)“半工半耕”的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)狀，農(nóng)戶積累很難增加，擴(kuò)大再生產(chǎn)的資金缺口無法彌補(bǔ)，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)得以繼續(xù)維持，無法擺脫“低效率－低投入－低效益－低產(chǎn)出－低收入”的惡性循環(huán)。

四、完善貧困地區(qū)普惠制金融體系的框架思路

發(fā)展貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)，支持貧困地區(qū)的人群脫貧是一項復(fù)雜巨大的系統(tǒng)工程，而金融支持貧困地區(qū)改變小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)方式實現(xiàn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化將是解決問題的有效途徑。從國際經(jīng)驗看，對貧困地區(qū)的金融扶持方式，一般有政府直接參與型和政策引導(dǎo)型兩種。其中，政府直接參與型主要是政府設(shè)立政策性金融機(jī)構(gòu)，直接向貧困地區(qū)注入信貸資金；政策引導(dǎo)型則是政府通過制定優(yōu)惠政策，引導(dǎo)市場力量加大對這些領(lǐng)域的投入。政策性支持是貧困地區(qū)金融的一個重要特征，但貧困地區(qū)金融并不僅僅局限于政策性金融行為，還包括商業(yè)性、合作性與慈善性的金融行為，是一個相對完整的金融體系。根據(jù)國際經(jīng)驗并結(jié)合我國實際，可以考慮從金融法律制度體系、機(jī)構(gòu)組織體系和政策扶持體系等三個方面完善我國貧困地區(qū)普惠制金融體系框架。[12]

（一）建立支持貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的金融法律體系

許多國家為支持落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)開發(fā)，制定了專項的法律。例如，美國的《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)貸款法案》，日本的《日本開發(fā)銀行法》、《日本育英會法》，德國的《德國復(fù)興信貸銀行法》，韓國的《韓國產(chǎn)業(yè)銀行法》、《韓國長期信用銀行法》，印度的《農(nóng)業(yè)中間信貸和開發(fā)公司法案》，等等。這些法律在發(fā)展過程中不斷完善，為促進(jìn)支持弱勢地區(qū)、弱勢產(chǎn)業(yè)和弱勢群體的金融機(jī)構(gòu)發(fā)展起到了保障作用。鑒于我國貧困地區(qū)金融體系的一般運行規(guī)律和經(jīng)營特征，又承擔(dān)了某種政策性和開發(fā)性任務(wù)。因此，發(fā)展貧困地區(qū)金融必須遵循一定的特殊規(guī)則，這就需要加強(qiáng)貧困地區(qū)金融法律法規(guī)體系建設(shè)。一是加強(qiáng)對支持貧困地區(qū)開發(fā)等政策性金融的立法，使我國政策性銀行運營有必要法律保障。在立法步驟上，可以采取先制定行政法規(guī)，再逐步過渡到一般法律的形式。二是加強(qiáng)對民間金融的規(guī)范和引導(dǎo)。通過完善法律規(guī)定，在依法打擊和取締“高利貸”、“地下錢莊”、非法集資等金融活動的同時，對正當(dāng)?shù)拿耖g金融行為以適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)。

（二）建立健全貧困地區(qū)金融服務(wù)組織體系

在支持落后地區(qū)發(fā)展方面，各國普遍采取政策性金融、開發(fā)性金融等支持方式，目前全世界專門為開發(fā)落后地區(qū)而設(shè)立的金融機(jī)構(gòu)數(shù)量已達(dá)到750多家，其中40%在拉丁美洲；非洲幾乎每個國家都成立了專門扶持區(qū)域開發(fā)的銀行。在支持貧困地區(qū)弱勢群體發(fā)展方面，有150多個國家建立了養(yǎng)老保險機(jī)構(gòu)，有半數(shù)以上的國家建立了政策性醫(yī)療保險機(jī)構(gòu)，還有很多國家建立了多種形式的助學(xué)貸款資助體系，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要作用。參照各國的做法，建立我國貧困地區(qū)的普惠制金融組織體系，除了要設(shè)立包括政策性金融、開發(fā)性金融、商業(yè)性金融和合作性金融等傳統(tǒng)金融組織形式，也應(yīng)包括風(fēng)險投資、擔(dān)保、保險、租賃、小額信貸等創(chuàng)新金融組織形式，并形成不同金融組織形式相互并存、定位明確、合理分工、功能互補(bǔ)、有序競爭、協(xié)調(diào)發(fā)展的格局，以滿足貧困地區(qū)弱勢產(chǎn)業(yè)、弱勢群體和落后地區(qū)多元化、全方位的金融需求。

（三）建立健全貧困地區(qū)金融政策扶持體系

由于對貧困地區(qū)、弱勢產(chǎn)業(yè)和弱勢群體的投入存在效益衰減、投資回報率低、風(fēng)險率高的特征，因此，如果完全采取市場化運作方式，資本自主投入的可能性很小。為此，世界各國通過財政為相關(guān)金融機(jī)構(gòu)注資、提供擔(dān)保、減免稅收、利息補(bǔ)貼等政策扶持，來提高投資的補(bǔ)償率。例如，德國政府對德國復(fù)興信貸銀行扶持弱勢產(chǎn)業(yè)和地區(qū)發(fā)展的所有債務(wù)進(jìn)行擔(dān)保，并給予其全部免稅和不給股東分紅的特殊政策，利潤全部用于補(bǔ)充資本金。美國聯(lián)邦政府對向落后地區(qū)投資提供信貸的私人金融機(jī)構(gòu)給予信貸保證，在西部開發(fā)的鐵路網(wǎng)建設(shè)中，聯(lián)邦政府通過給予鐵路公司以種種優(yōu)惠金融政策來提高其籌資能力。

政府的政策引導(dǎo)和扶持是貧困地區(qū)金融發(fā)展的一個共同特征。具體到建立貧困地區(qū)普惠制金融體系而言，一是政府要為特定金融機(jī)構(gòu)的資金來源提供可靠渠道，為其政策性的信貸投放提供擔(dān)保，以確保其運作的可持續(xù)性；二是財政對有關(guān)金融機(jī)構(gòu)和金融業(yè)務(wù)的稅收優(yōu)惠和財政補(bǔ)貼，在業(yè)務(wù)活動中，財政與金融部門緊密配合、相互協(xié)作；三是以農(nóng)業(yè)保險、失業(yè)保險、社會最低生活保障等形式加大對貧困地區(qū)及人口的轉(zhuǎn)移支付，增強(qiáng)其抗風(fēng)險能力和償付能力，為金融的有效償付提供必要的政策支持。

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