摘 要：公安消防部隊(duì)滅火行為的性質(zhì)以及該行為的行政可訴性問題一直有爭(zhēng)論，現(xiàn)有的觀點(diǎn)還值得商榷，現(xiàn)就公安消防部隊(duì)滅火行為的法律性質(zhì)再作進(jìn)一步的探討。

關(guān)鍵詞:公安消防行為：法律性質(zhì)

一、公安消防部隊(duì)的滅火行為不具有國(guó)家行為的性質(zhì)

行政法學(xué)意義上的國(guó)家行為又稱 “統(tǒng)治行為”、“政府行為”，是特定國(guó)家機(jī)關(guān)根據(jù)憲法和法律規(guī)定的權(quán)限，以國(guó)家名義所實(shí)施的一種涉及國(guó)家之間關(guān)系、國(guó)家安全以及其他涉及國(guó)家重大利益的高度政治行為。這類行為的基本特征是涉及國(guó)家的整體利益和重大利益，具有高度的政治性，一般與國(guó)家主權(quán)有關(guān)。因此，法學(xué)界普遍認(rèn)同國(guó)家行為的非法律性，若采取這類行為失當(dāng)，國(guó)家機(jī)關(guān)及其首腦也只承擔(dān)政治責(zé)任，而不承擔(dān)法律責(zé)任；因國(guó)家行為產(chǎn)生的爭(zhēng)議，也應(yīng)排除司法審查之外；如果當(dāng)事人因國(guó)家行為遭受損失，一般是通過國(guó)家補(bǔ)償?shù)姆绞降玫骄葷?jì)。

公安消防部隊(duì)是隸屬于中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)序列的現(xiàn)役部隊(duì)，接受國(guó)務(wù)院公安部的領(lǐng)導(dǎo)，履行國(guó)家賦予的維護(hù)公共安全、保障社會(huì)穩(wěn)定的神圣職責(zé)。據(jù)此，有同志提出公安消防部隊(duì)的滅火行為是具有國(guó)防性質(zhì)的國(guó)家行為。但是，我們通過上述國(guó)家行為的定義不難看出，并不是所有這些由國(guó)家法律賦予并以國(guó)家名義實(shí)施的行為都能作為特定概念的“國(guó)家行為”來(lái)理解。筆者認(rèn)為，國(guó)家行為作用的側(cè)重點(diǎn)主要在于國(guó)家與國(guó)家之間的關(guān)系，而不應(yīng)當(dāng)是一個(gè)國(guó)家對(duì)其內(nèi)部事務(wù)的管理上。公安消防部隊(duì)滅火行為雖然是以國(guó)家名義實(shí)施的救助，但行為本身并不具有高度的國(guó)家主權(quán)性，未涉及到國(guó)家的根本利益，這與人民解放軍擔(dān)負(fù)的抵抗外敵入侵、保衛(wèi)國(guó)家主權(quán)和領(lǐng)土完整的國(guó)防任務(wù)還有本質(zhì)的區(qū)別。從這個(gè)意義上講，把公安消防部隊(duì)的滅火行為納入國(guó)家行為的范疇未免有些牽強(qiáng)。

《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》第二條對(duì)國(guó)家行為的概念和內(nèi)容已作出明確規(guī)定，即“國(guó)務(wù)院、中央軍委、國(guó)防部、外交部等根據(jù)憲法和法律授權(quán)，以國(guó)家的名義實(shí)施的有關(guān)國(guó)防和外交事務(wù)的行為，以及經(jīng)憲法和法律授權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)宣布緊急狀態(tài)、實(shí)施戒嚴(yán)和總動(dòng)員等行為”。那么，就我國(guó)現(xiàn)行法律的有關(guān)規(guī)定來(lái)看，公安消防部隊(duì)的滅火行為也不應(yīng)當(dāng)屬于《行政訴訟法》第十二條規(guī)定的國(guó)家行為的范疇，這與我們通常意義上所說的排除司法審查帶有國(guó)防性質(zhì)的國(guó)家行為是完全不同的概念，這一點(diǎn)也應(yīng)該是

無(wú)庸質(zhì)疑的。

二、公安消防部隊(duì)的滅火行為不具備行政行為的要件特征

由于《消防法》賦予了公安消防部隊(duì)行使消防監(jiān)督檢查、消防行政處罰、消防行政審批等行政執(zhí)法權(quán)限，使本不是國(guó)家行政機(jī)關(guān)的公安消防部隊(duì)成為了法律授權(quán)的行政主體，因此容易使人把公安消防部隊(duì)的滅火行為誤解成一種行政救助行為。就此觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為，公安消防部隊(duì)的滅火行為并不具備行政行為的要件特征。

行政行為是行政主體（主要是國(guó)家行政機(jī)關(guān)）為實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)而行使行政權(quán)力，對(duì)外部做出的具有法律意義、產(chǎn)生法律效果的行為。我們從行政行為的概念及構(gòu)成要件分析，不難得出這樣的結(jié)論：

首先，行政行為必然是行政主體的行為，這是行政行為成立的第一要件。單從這一點(diǎn)來(lái)看，如果行為實(shí)施的主體不具有合法的行政主體資格，則其行為就根本不可能是行政行為。當(dāng)然并不是所有的組織都能成為行政主體，行政主體應(yīng)當(dāng)是享有國(guó)家行政權(quán)力，以行政管理為職責(zé)，并能以自己的名義獨(dú)立承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律責(zé)任的組織。根據(jù)這一定義以及我國(guó)現(xiàn)行的消防組織體制，作為承擔(dān)火災(zāi)撲救任務(wù)的公安消防中隊(duì)，很顯然不具有行政主體的這些基本特征。既然作為行政行為的主體要件都不具備，那么公安消防部隊(duì)滅火行為的行政性又從何談起呢？

其次，行政行為本身應(yīng)當(dāng)具有行政管理的內(nèi)容。行政行為必然是行政主體行使行政權(quán)力的行為，享有權(quán)力是基于管理公共事務(wù)這一基本事實(shí)的需要，權(quán)力的行使和行政管理職能的運(yùn)用是行政行為的內(nèi)容。因此，即使具備行政主體資格行政機(jī)關(guān)雖然做出了行為，但是如果沒有行政管理的內(nèi)容，也不能成為行政行為。就公安消防部隊(duì)的滅火行為本身而言，不針對(duì)特定的對(duì)象，在行為的內(nèi)容和方式上均不具備行政管理的性質(zhì)，并不以實(shí)現(xiàn)行政管理為目的，而只是公安消防部隊(duì)履行國(guó)家賦予的保衛(wèi)公共安全、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的法定職責(zé)，所以將其納入行政行為的范疇并不妥當(dāng)。

再次，行政行為還應(yīng)當(dāng)具備合法、有效的形式要件，即必須符合法定程序。任何行政行為都要經(jīng)過一定的程序表現(xiàn)出來(lái)，不同的行政行為必然表現(xiàn)為不同的程序，每一種行政行為也都有與該種行為性質(zhì)相適應(yīng)的程序要求，并且是必須遵循的。但是我們知道，由于火災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)情況瞬息萬(wàn)變，無(wú)法預(yù)測(cè)的火災(zāi)因素也是層出不窮，決定了公安消防部隊(duì)不可能也不應(yīng)該遵循一成不變的既定程序來(lái)實(shí)施火災(zāi)撲救，而且就滅火程序問題，目前我國(guó)也沒有任何一部行政法律或法規(guī)做出具體規(guī)定，包括《消防法》在內(nèi)的國(guó)家相關(guān)法律也只能做出一些原

則性的規(guī)定或賦予消防部隊(duì)一定的應(yīng)急處置措施，以確保火災(zāi)的有效撲救。因此，筆者認(rèn)為，公安消防部隊(duì)的滅火行為很明顯地缺乏行政行為的程序性特點(diǎn)，不應(yīng)當(dāng)將它與行政行為混為一談。

三、公安消防部隊(duì)滅火行為的法律性質(zhì)

我國(guó)目前實(shí)行的消防體制非常特殊，其特殊性在于主體具有的兩重性。公安消防部隊(duì)一方面作為中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)的一個(gè)重要組成部分，擔(dān)負(fù)保衛(wèi)公共安全，撲救火災(zāi)的神圣使命，另一方面作為具有獨(dú)立執(zhí)法主體資格的公安機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)部門，具體履行消防管理的職責(zé)。為此《消防法》與之對(duì)應(yīng)分別規(guī)定了“公安消防隊(duì)”和“公安消防機(jī)構(gòu)”兩個(gè)有所區(qū)別的法律主體概念。對(duì)此，筆者認(rèn)為，對(duì)于公安消防部隊(duì)所實(shí)施行為的法律性質(zhì)，還不能一概而論，應(yīng)當(dāng)結(jié)合其擔(dān)負(fù)的不同法定職責(zé)區(qū)別對(duì)待。僅就公安消防部隊(duì)的滅火行為而言，應(yīng)當(dāng)是履行法定職責(zé)的職務(wù)行為。由于國(guó)家不能成為法律意義上的行為主體，需要通過一系列法律、法規(guī)的規(guī)定，來(lái)明確國(guó)家或社會(huì)的那些組織具體承擔(dān)諸如火災(zāi)撲救這樣的社會(huì)救助責(zé)任。于是，公安消防部隊(duì)就通過《消防法》的有關(guān)規(guī)定授權(quán)，由其代表國(guó)家以國(guó)家的名義來(lái)實(shí)施這樣一種救助行為。

關(guān)于公安消防部隊(duì)滅火行為是否可以排除司法審查的問題也是大家關(guān)注的焦點(diǎn)。那么，假如公安消防部隊(duì)不正當(dāng)履行法定救助職責(zé)，并造成損害事實(shí)，是否承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任呢？筆者認(rèn)為，公安消防部隊(duì)在撲救火災(zāi)的過程中，無(wú)正當(dāng)理由不履行、延遲履行或者是不正確履行法定職責(zé)，理應(yīng)對(duì)由此造成的損害（包括損害擴(kuò)大）承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任，不應(yīng)排除在司法審查范圍之外。鑒于目前我國(guó)《國(guó)家賠償法》已就國(guó)家賠償?shù)那謾?quán)行為范圍和國(guó)家應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任的侵權(quán)損害范圍做了明確規(guī)定，沒有將包括公安消防部隊(duì)在內(nèi)的軍事機(jī)關(guān)的違法侵權(quán)責(zé)任納入國(guó)家賠償?shù)姆懂牐@種損害賠償自然也無(wú)法通過國(guó)家賠償?shù)姆绞降靡詫?shí)現(xiàn)。因此，筆者建議，對(duì)于公安消防部隊(duì)不正當(dāng)履行法定救助職責(zé)，給公民、法人的合法權(quán)益造成損害的，參照《民法通則》關(guān)于特殊侵權(quán)民事責(zé)任中“國(guó)家機(jī)關(guān)或其工作人員因執(zhí)行職務(wù)致人損害，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任”有關(guān)規(guī)定，承擔(dān)民事法律責(zé)任。

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（作者通訊地址：重慶武警消防總隊(duì)法規(guī)處 重慶4001121）