摘 要：

我國(guó)食品質(zhì)量安全形勢(shì)嚴(yán)峻，在食品供應(yīng)鏈的各個(gè)環(huán)節(jié)上問(wèn)題頻頻發(fā)生，令人堪憂。造成我國(guó)食品安全問(wèn)題的根本原因是市場(chǎng)失靈和政府失靈同時(shí)并存。解決食品安全問(wèn)題，責(zé)任在政府。政府應(yīng)完善政府規(guī)制體系，通過(guò)推行強(qiáng)制性政府規(guī)制，保障食品安全。完善的政府規(guī)制體系包括食品安全管理的法律體系、標(biāo)準(zhǔn)體系、執(zhí)法體系、檢驗(yàn)檢測(cè)體系、信息體系和教育體系。

關(guān)鍵詞：食品安全；市場(chǎng)失靈；政府規(guī)制

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民以食為天。食品是人類(lèi)賴以生存和發(fā)展的最基本的物質(zhì)條件。我國(guó)是一個(gè)食品生產(chǎn)和消費(fèi)大國(guó)，在我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中，食品工業(yè)已成為第一大產(chǎn)業(yè)。大眾消費(fèi)的食品安全和衛(wèi)生值得特別關(guān)注。盡管我國(guó)高度重視并采取一系列措施加強(qiáng)食品安全工作，但從總體上來(lái)看，我國(guó)的食品質(zhì)量安全形勢(shì)依然嚴(yán)峻，令人堪憂。

一、食品安全與政府規(guī)制

造成我國(guó)食品安全問(wèn)題的主要原因是食品市場(chǎng)信息的不對(duì)稱、不完全性。由于食品安全質(zhì)量特性，食品市場(chǎng)買(mǎi)賣(mài)雙方同樣面臨著對(duì)食品安全信息了解的不完全性。由于種種原因，食品生產(chǎn)者、加工者或銷(xiāo)售者也缺乏對(duì)食品的農(nóng)藥殘留、微生物污染等相關(guān)食品安全信息的全面了解。但相比之下食品生產(chǎn)者、加工者、銷(xiāo)售者比消費(fèi)者對(duì)食品安全性的信息了解更多。消費(fèi)者在知情權(quán)和選擇權(quán)等信息占有上總是處于劣勢(shì)，對(duì)于所選食品的安全性難以做出正確判斷，有可能導(dǎo)致市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“優(yōu)勝劣汰”機(jī)制失靈，以致市場(chǎng)上出現(xiàn)低質(zhì)量的劣質(zhì)食品驅(qū)逐高質(zhì)量的優(yōu)質(zhì)食品的現(xiàn)象，食品市場(chǎng)秩序混亂也就不可避免。

我國(guó)食品市場(chǎng)，尤其是農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)是非常典型的分散生產(chǎn)和分散銷(xiāo)售的產(chǎn)銷(xiāo)結(jié)構(gòu)。我國(guó)的食品供應(yīng)體系是多層次、復(fù)雜的，有農(nóng)民的自產(chǎn)自銷(xiāo)、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、超市、食品專(zhuān)賣(mài)店、食品生產(chǎn)企業(yè)的直供直銷(xiāo)等多種供應(yīng)渠道，呈現(xiàn)出多、亂、散的局面。在分散生產(chǎn)和分散銷(xiāo)售的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)下，生產(chǎn)者和銷(xiāo)售者的流動(dòng)性大，安全責(zé)任的可追溯性差，造成政府的質(zhì)量監(jiān)控和管理難度大；而另一方面，我國(guó)食品市場(chǎng)的分散結(jié)構(gòu)也加大了解決信息不對(duì)稱問(wèn)題的難度。

在市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域一般通過(guò)政府規(guī)制來(lái)彌補(bǔ)。鑒于食品市場(chǎng)有著不同于其他產(chǎn)品市場(chǎng)的眾多特征，使食品安全管理不同于一般消費(fèi)品的管理，除依靠市場(chǎng)力量來(lái)規(guī)范外，更要依靠政府強(qiáng)制力量來(lái)規(guī)范。食品安全問(wèn)題，責(zé)任在政府。政府應(yīng)完善政府規(guī)制體系，通過(guò)推行強(qiáng)制性政府規(guī)制，保障食品安全。

二、食品安全管理的政府規(guī)制體系

食品安全管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。它涉及到食品安全管理的立法與執(zhí)法、食品安全的標(biāo)準(zhǔn)與檢驗(yàn)檢測(cè)、消費(fèi)者的食品安全信息與教育。因此，完善的食品安全管理的政府規(guī)制體系應(yīng)包括食品安全管理的法律體系、標(biāo)準(zhǔn)體系、執(zhí)法體系、檢驗(yàn)檢測(cè)體系、信息體系和教育體系。

1、食品安全管理的法律體系

目前，我國(guó)食品安全法律體系屬自然演進(jìn)而成，缺乏邏輯上的完整性，還沒(méi)有食品安全的基本法、核心法——《中華人民共和國(guó)食品安全法》。這是我國(guó)食品安全法律體系的重大缺失，也是我國(guó)食品安全監(jiān)管中存在突出問(wèn)題還無(wú)法徹底解決的深層次原因之一；在國(guó)際上獲得認(rèn)可的食品安全的法律原則和制度，如整體性原則、預(yù)防性原則、風(fēng)險(xiǎn)分析原則、可追溯原則等，并沒(méi)有貫穿于我國(guó)現(xiàn)有的食品安全法律體系中。完善食品安全法律體系，需要以《食品安全法》為基礎(chǔ)，按照從農(nóng)田到餐桌的全過(guò)程，仔細(xì)梳理食品安全監(jiān)管法的立法意向，清理同一問(wèn)題的重復(fù)與沖突規(guī)定，避免部門(mén)立法的傾向，避免法律之間的沖突，如《產(chǎn)品質(zhì)量法》與《食品衛(wèi)生法》之間的重復(fù)與矛盾。通過(guò)食品安全法的制定以及對(duì)目前現(xiàn)行食品安全監(jiān)管法律法規(guī)的清理、修訂與完善，逐步形成具有中國(guó)特色又與國(guó)際接軌的食品安全法律體系。

2、食品安全管理的執(zhí)法體系

法律的尊嚴(yán)是執(zhí)行出來(lái)的，而不是制定出來(lái)的。無(wú)論多嚴(yán)密、多完善的法律，還必須經(jīng)由各級(jí)政府職能部門(mén)的正確施行，才能真正發(fā)揮其保障食品安全的強(qiáng)大規(guī)范作用。食品安全執(zhí)法機(jī)制不完善，執(zhí)法涉及多個(gè)監(jiān)管部門(mén)而且職能交叉，有的甚至相互制肘，造成食品安全監(jiān)督力量和監(jiān)督資源分散，沒(méi)有形成合力，也沒(méi)有建立起長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制。執(zhí)法不嚴(yán)、監(jiān)管不力依然是寄生在食品安全監(jiān)管多個(gè)環(huán)節(jié)的“惡性腫瘤”。一些地方執(zhí)法部門(mén)擅自越權(quán)執(zhí)法，甚至濫用職權(quán)，收受賄賂；有的以違規(guī)收費(fèi)，多次抽檢方式謀取部門(mén)利益；有的消極執(zhí)法、行政不作為，還有的不懂法，想當(dāng)然隨意執(zhí)法，以罰代法。值得重視的是，許多假劣食品竟然是證照齊全，所謂獲“質(zhì)量信得過(guò)”稱號(hào)的企業(yè)生產(chǎn)加工，充分暴露了重審批輕監(jiān)管、亂審批不監(jiān)管的問(wèn)題。完善食品安全執(zhí)法體系，應(yīng)重點(diǎn)解決食品監(jiān)管職責(zé)過(guò)于分散的狀況，將對(duì)食品安全監(jiān)管的職能相對(duì)集中，權(quán)責(zé)進(jìn)一步明晰，并通過(guò)建立一種有效率和權(quán)威的協(xié)調(diào)機(jī)制提高監(jiān)管效率，降低行政成本。要做到依法行政，就必須注重對(duì)執(zhí)法人員的法律培訓(xùn)和思想道德教育、制訂嚴(yán)密的工作紀(jì)律和內(nèi)部審批程序、完善行政執(zhí)法人員責(zé)任追究機(jī)制、建立大案要案領(lǐng)導(dǎo)集體決定制度，不斷強(qiáng)化執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督，使法律法規(guī)落到實(shí)處。

3、食品安全的標(biāo)準(zhǔn)體系

沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)，就沒(méi)有辦法進(jìn)行統(tǒng)一的食品供應(yīng)鏈集成管理；標(biāo)準(zhǔn)不同，就沒(méi)有辦法實(shí)現(xiàn)跨國(guó)界食品供應(yīng)鏈管理，因此，標(biāo)準(zhǔn)是基礎(chǔ)。老標(biāo)準(zhǔn)不及時(shí)修訂，新標(biāo)準(zhǔn)未及時(shí)制訂，束縛我國(guó)食品安全工作的開(kāi)展。我國(guó)食品一直延續(xù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期各部委制定的標(biāo)準(zhǔn)，這就難以避免標(biāo)準(zhǔn)政出多門(mén)、交叉重復(fù)、指標(biāo)不統(tǒng)一的現(xiàn)象。雖然有國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)，但由于《標(biāo)準(zhǔn)化法》的限制，實(shí)際上無(wú)法發(fā)揮統(tǒng)一規(guī)劃、制定、審查、發(fā)布的作用，管理上缺位、錯(cuò)位、混亂，有的標(biāo)準(zhǔn)竟然超過(guò)10年、20年都不修訂，這明顯是管理工作不到位。

建立和完善食品供應(yīng)鏈的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，力求做到無(wú)論企業(yè)處在食品供應(yīng)鏈的哪個(gè)環(huán)節(jié)或具體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)何種產(chǎn)品，都有相應(yīng)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)被要求執(zhí)行；建立健全食品質(zhì)量安全評(píng)價(jià)體系和認(rèn)證認(rèn)可制度，通過(guò)加強(qiáng)產(chǎn)地環(huán)境保護(hù)和規(guī)范化肥、農(nóng)藥、獸藥、飼料添加劑使用，建立和完善食品的產(chǎn)地環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，保證產(chǎn)地環(huán)境符合安全生產(chǎn)要求。目前，我國(guó)應(yīng)盡快全面推行即將頒布的ISO22000《食品安全管理體系——對(duì)整個(gè)食品鏈中組織的要求》的標(biāo)準(zhǔn)，這是一套貫穿整個(gè)食品供應(yīng)鏈的食品安全管理體系國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，其目的在于保障食品供應(yīng)鏈不存在薄弱環(huán)節(jié)，提供安全性。ISO22000食品安全管理體系包含了相互溝通、體系管理、過(guò)程控制、HACCP原理和前提方案等關(guān)鍵要素。從體系要素和體系包含的內(nèi)容來(lái)看，若食品供應(yīng)鏈上企業(yè)都能夠參照標(biāo)準(zhǔn)建立體系，并嚴(yán)格執(zhí)行，就能實(shí)現(xiàn)有效的食品安全供應(yīng)鏈管理。

在企業(yè)內(nèi)部建立和完善食品供應(yīng)鏈安全規(guī)范，有條件的企業(yè)應(yīng)建立專(zhuān)門(mén)的食品安全審核機(jī)構(gòu)，檢驗(yàn)食品原料及產(chǎn)品的安全性；企業(yè)要加強(qiáng)組織內(nèi)部的質(zhì)量控制和生產(chǎn)過(guò)程管理，按照不同環(huán)節(jié)、不同產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的技術(shù)操作規(guī)范進(jìn)行管理，在部分行業(yè)中強(qiáng)制執(zhí)行食品生產(chǎn)企業(yè)危害分析與關(guān)鍵控制點(diǎn)（HACCP）生產(chǎn)管理和良好操作規(guī)范（GMP）管理模式，杜絕質(zhì)量安全隱患。

4、食品安全的檢驗(yàn)檢測(cè)體系

在實(shí)行從農(nóng)田到餐桌管理的食品安全保障體系中，檢測(cè)工作應(yīng)當(dāng)緊隨標(biāo)準(zhǔn)的修訂不斷完善。檢測(cè)工作作為食品原料、生產(chǎn)加工過(guò)程、運(yùn)輸以及市場(chǎng)銷(xiāo)售等環(huán)節(jié)中內(nèi)部自我監(jiān)控和外部監(jiān)督檢查的重要手段，直接影響食品的質(zhì)量和安全。隨著食品中安全衛(wèi)生指標(biāo)限量值的逐步提高，對(duì)檢測(cè)技術(shù)提出了更高的要求，檢驗(yàn)檢測(cè)應(yīng)向高技術(shù)化、速測(cè)化、便攜化以及信息共享邁進(jìn)。設(shè)置系統(tǒng)的食品檢測(cè)機(jī)構(gòu)并使之逐步社會(huì)化、建立科學(xué)的檢測(cè)質(zhì)量保證體系以及加強(qiáng)檢測(cè)技術(shù)儲(chǔ)備和人員儲(chǔ)備是從總體上提高我國(guó)食品檢測(cè)能力的重要舉措。

（一）科學(xué)設(shè)置檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)。加強(qiáng)食品安全檢驗(yàn)檢測(cè)體系建設(shè)的統(tǒng)籌規(guī)劃，科學(xué)設(shè)置檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)。在設(shè)置機(jī)構(gòu)時(shí)堅(jiān)持科學(xué)、合理、節(jié)約的原則，根據(jù)服務(wù)人口數(shù)量、服務(wù)內(nèi)容與需求量等因素，結(jié)合區(qū)域發(fā)展水平，在滿足基本功能的同時(shí)，體現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化、智能化、人性化的特點(diǎn)，適當(dāng)考慮未來(lái)發(fā)展的需要，適當(dāng)考慮基層食品安全監(jiān)管工作的需要。結(jié)構(gòu)上，在全國(guó)形成以國(guó)家級(jí)食品檢測(cè)機(jī)構(gòu)為頂尖，以省部級(jí)食品檢測(cè)機(jī)構(gòu)為龍頭，以市級(jí)食品檢測(cè)機(jī)構(gòu)為骨干，縣級(jí)食品檢測(cè)機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)的食品安全檢驗(yàn)檢測(cè)體系。

(二)適當(dāng)增加檢驗(yàn)檢測(cè)投入。提高檢測(cè)水平和能力的關(guān)鍵在于加大對(duì)食品安全檢驗(yàn)檢測(cè)工作的投入。要將食品安全檢驗(yàn)檢測(cè)經(jīng)費(fèi)列入各級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算，落實(shí)設(shè)施、儀器、科研等各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)以及人員編制。當(dāng)前，要特別注重加大對(duì)縣一級(jí)的基層檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)的投入，采取以縣級(jí)財(cái)政為主，國(guó)家、省、市財(cái)政適當(dāng)補(bǔ)助的方式，改善基層檢測(cè)機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)硬件和軟件設(shè)施。

(三)提高企業(yè)自我檢測(cè)能力。發(fā)達(dá)國(guó)家食品安全檢驗(yàn)檢測(cè)體系發(fā)展的一個(gè)重要特點(diǎn)，就是充分發(fā)揮食品生產(chǎn)企業(yè)自主進(jìn)行檢驗(yàn)檢測(cè)的積極性。企業(yè)食品安全的自我檢驗(yàn)檢測(cè)對(duì)從源頭上保證食品的安全具有至關(guān)重要的作用，是食品行業(yè)檢驗(yàn)檢測(cè)體系的基礎(chǔ)力量。我國(guó)現(xiàn)有的檢驗(yàn)檢測(cè)體系以政府機(jī)構(gòu)為主，今后應(yīng)注意加強(qiáng)企業(yè)自檢和以行業(yè)檢測(cè)為代表的中介機(jī)構(gòu)檢測(cè)。食品生產(chǎn)、加工和流通企業(yè)應(yīng)根據(jù)法律規(guī)定和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，對(duì)其自身的原料采購(gòu)、生產(chǎn)、加工、儲(chǔ)存、運(yùn)輸和銷(xiāo)售等各個(gè)環(huán)節(jié)所涉及的設(shè)備、人員、環(huán)境和有害物等進(jìn)行自我檢測(cè)，盡最大可能減少食品安全問(wèn)題的出現(xiàn)。

5、食品安全管理的信息披露體系

目前，我國(guó)的食品安全信息大多是各職能部門(mén)自行公布與其相關(guān)的信息，但現(xiàn)實(shí)中不僅不同部門(mén)對(duì)同一內(nèi)容公布的信息不一樣，甚至同一部門(mén)對(duì)同一內(nèi)容的信息公布也出現(xiàn)不一致。因此，盡快建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的食品安全信息監(jiān)測(cè)、通報(bào)、發(fā)布的網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行體系是保證我國(guó)食品安全工作的有序、順利進(jìn)行的必要條件。我國(guó)幅員遼闊、人口眾多、各地食品安全監(jiān)管發(fā)展水平不均衡，運(yùn)用高科技的信息技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)對(duì)全國(guó)食品安全狀況的整體監(jiān)控，有助于協(xié)調(diào)、解決全國(guó)性的食品安全問(wèn)題，也有利于食品安全研究數(shù)據(jù)的匯總，對(duì)食品的多頭管理也使信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)成為必要。信息共享不僅可以使各部門(mén)隨時(shí)了解當(dāng)前食品領(lǐng)域的安全形勢(shì)，也從整體上節(jié)約了監(jiān)管成本。網(wǎng)絡(luò)的便捷與及時(shí)能夠?qū)崿F(xiàn)國(guó)家對(duì)食品安全的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，有利于政府部門(mén)及時(shí)做出決策，把突發(fā)的、潛在的食品安全風(fēng)險(xiǎn)降至最小。通過(guò)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行體系，對(duì)食品安全信息收集、歸納、匯總，經(jīng)過(guò)科學(xué)的研究分析，由有關(guān)部門(mén)統(tǒng)一對(duì)外發(fā)布，引導(dǎo)公眾在對(duì)食品的選擇中趨利避害，同時(shí)避免了由于發(fā)布信息矛盾而造成的政府威信下降和公眾選擇的困難。

6、食品安全的教育體系

我們不僅要注重宣傳食品安全，也要注重宣傳食品安全的科學(xué)常識(shí)。教育公眾掌握簡(jiǎn)單的食品質(zhì)量識(shí)別方法和正確的食品加工烹調(diào)方法；介紹食品營(yíng)養(yǎng)知識(shí)。我國(guó)的各類(lèi)食品行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)肩負(fù)起推動(dòng)食品安全的重任。食品行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)食品安全的推動(dòng)力應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：加強(qiáng)對(duì)成員的食品安全教育、樹(shù)立行業(yè)榮譽(yù)感；組織會(huì)員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)、正確掌握確保食品衛(wèi)生質(zhì)量的先進(jìn)方法；樹(shù)立先進(jìn)、批評(píng)落后，促使成員不斷提高食品安全工作水平；保持與政府部門(mén)的聯(lián)系，提供業(yè)內(nèi)信息數(shù)據(jù)、獲得最新政策；應(yīng)對(duì)行業(yè)內(nèi)食品安全突發(fā)事件，加強(qiáng)與政府的溝通、消除不良影響、妥善處理善后工作；與其他組織進(jìn)行有關(guān)食品安全的經(jīng)驗(yàn)交流與合作。

堅(jiān)持通過(guò)固定的媒體向公眾定時(shí)發(fā)布食品安全信息；扶持食品安全法制建設(shè)類(lèi)電視節(jié)目和報(bào)刊專(zhuān)欄，加強(qiáng)輿論監(jiān)督和宣傳；開(kāi)展全國(guó)范圍內(nèi)的“食品安全宣傳周”，利用廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體宣傳食品安全法律知識(shí)、介紹食品安全典型案例、曝光不合格食品及其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)廠家；把食品安全常識(shí)列入中小學(xué)生的教育課時(shí)，開(kāi)展食品衛(wèi)生安全教育，引導(dǎo)學(xué)生不買(mǎi)街頭無(wú)證照商販出售的各類(lèi)食品等等。

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（作者通訊地址：上海政法學(xué)院 上海 201701）