回顧中國的改革歷程，觀察中國社會經濟發(fā)展的現(xiàn)實，可以發(fā)現(xiàn)面臨的現(xiàn)實問題很多。如：貧富差距問題、社會保障問題、民族問題、教育體制問題、土地問題、醫(yī)療體制與公共衛(wèi)生問題、 “三農”問題、金融改革問題、國企深化改革問題、民營經濟發(fā)展問題、……在很多領域，矛盾都有加劇的危機。在這里筆者主要分析城市化進程中少數(shù)民族農村社會保障問題，少數(shù)民族地區(qū)一直是國家關注的重點，少數(shù)民族農村社會保障問題更是重點，也是解決問題的難點，那么怎樣解決少數(shù)民族農村在城市化進程的社會保障問題，成為人們首先面臨的一個難題。少數(shù)民族農村處于我國經濟比較落后的邊遠地區(qū)，生產力不發(fā)達，自然條件惡劣，科學文化素質相對較落后，因此，在城市化進程中選擇怎樣一種社會保障模式，成為人們去研究和探討的重要課題。

一、社會保障的概念

社會保障是指國家義務或有條件給予公民的公共產品或半公共產品，有些需要強制性實施。換言之，它是指國家以倡導或干預方式提供的各種收入支持和服務幫助，包括社會保險、社會福利、社會救助、優(yōu)撫安置等內容。就社會保障的英文“SocialSecurity”一詞而言，直譯即為“社會安全”的意思，內涵自然包括維持社會穩(wěn)定與公平、支持社會和諧發(fā)展與經濟增長等福利增進與改善的政策措施，社會保障是國家履行的一種對內安全職能。社會保障制度是工業(yè)化和城市化的產物，是為城鄉(xiāng)勞動力市場的有效合理運行與發(fā)展而服務的。社會保障制度是一種公共計劃，建立這種制度是為了保護個人及其家庭不因失業(yè)、年老、疾病或家庭成員死亡而失去最基本的生活保障，并通過公共服務（如醫(yī)療等）以及為家庭生活提供經濟補助以增進其福利。從社會保障的定義及其基本特征可以知道，社會的弱者及潛在的弱者是社會保障的主要對象。社會保障的不僅僅是公民個人的收入，而且把社會管理職能延伸到營養(yǎng)、住房、健康和教育等人民社會生活的方方面面，“社會保障政策因此就成為緊密協(xié)調提高福利水平和促進人口活力的民族國家政策。[1]”這里研究的社會保障是廣義的社會保障，是指社會成員因年老、疾病、傷殘、失業(yè)、生育、死亡、災害等原因而喪失勞動能力或生活遇到障礙時，能夠從國家獲得基本生活需求的保障。侯文若先生的定義比較完整、全面，“社會保障可以理解為對貧者、弱者實行救助，使之享有最低生活，對暫時和永久失去勞動能力的勞動者實行生活保障并使之享有基本生活，以及對全體公民普遍實施福利措施，以保證福利增進，而實行社會安定，并讓每個勞動者乃至公民都有生活安全感的一種機制”[2]

二、少數(shù)民族城市化

城市是人類文明的結晶，城市化則是人類社會進步的重要標志，城市化是任何國家和地區(qū)現(xiàn)代化進程中不可回避的客觀規(guī)律.歷史地看，隨著生產力的發(fā)展，先是在尼羅河流域，然后是在兩河流域，出現(xiàn)了最早的城市形態(tài).工業(yè)革命以來，社會生產力獲得極大解放，工業(yè)化加快，帶動城市化的快速發(fā)展，城市成為創(chuàng)造文明和聚集財富最主要的地域[3]。 城市化一詞來自英語（Urbanization），也譯作“都市化”、“城鎮(zhèn)化”。對于城市化的概念，仍沒有一個統(tǒng)一的定義，人們從不同的角度提出了不同的理解：“城市化是變農村人口為城市人口的過程，或者說是人口向城市集中的過程 [3]“城市化通常指農業(yè)人口轉化為城市人口的過程”。[4]“城市化進程，就是一個經濟發(fā)展、經濟結構和產業(yè)結構演變的過程，又是一個社會進步，社會制度變遷以及觀念形態(tài)變革的持續(xù)發(fā)展過程[5]?？v觀世界歷史，“一個國家工業(yè)化、現(xiàn)代化的過程也是逐步實現(xiàn)城市化的過程，沒有城市化就不可能有現(xiàn)代化。在現(xiàn)代條件下，城市化的本質是鄉(xiāng)村城市化，是人類生產和生活方式由鄉(xiāng)村型向城市型轉化的歷史過程。其中包括兩個過程:一是農業(yè)人口向非農業(yè)人口轉移，向城鎮(zhèn)集中，城鎮(zhèn)人口的增長，農村生產、生活方式和生活質量逐步城市化；二是城市區(qū)域的擴大和城鎮(zhèn)數(shù)量逐步增加，城市不斷發(fā)展完善的過程。城市化一定意義上就是改變農民的社會關系，化農民為市民，讓越來越多的農村人口進入城市，由從事較低效率的農業(yè)勞動轉變?yōu)閺氖螺^高效率的第二、第三產業(yè)的經濟活動，由傳統(tǒng)的、封閉的生產生活方式轉變?yōu)楝F(xiàn)代的、開放的生產生活方式，享受現(xiàn)代城市文明。農村人口城市化與城市經濟現(xiàn)代化、城鄉(xiāng)一體化共同構成城市化的豐富內涵。適應農村人口城市化要求，必須從社會保障制度入手。

三、少數(shù)民族城市化對農村社會保障的需求

少數(shù)民族農村經濟落后，農村工業(yè)化或農業(yè)產業(yè)化發(fā)展緩慢，產業(yè)結構轉型與升級困難，這都與農村社會保障的缺失有一定關系。當前，少數(shù)民族地區(qū)農村仍然延續(xù)著傳統(tǒng)的小農生產作業(yè)模式，農產品結構比較單一，勞動生產效率低下，勞動者素質低，這與城市化、工業(yè)化興起所需要的高素質高技能的人才相矛盾。政府作為社會保障制度的供給者應該注意到，在社會轉型時期，社會保障不僅起著非常重要的社會安定團結的作用，即它的社會功能，同時應該重視，社會保障超常的經濟效率，即它的經濟功能。通過向少數(shù)民族農村地區(qū)提供社會保障等公共產品，一方面會激發(fā)出農民潛在消費需求，調動農民投資生產的積極性；另一方面在農民得到社會保障后，農村經濟將會快速發(fā)展，尤其表現(xiàn)為農村工業(yè)化或農業(yè)產業(yè)化的發(fā)展，農民的勞動生產效率得到提升、農民收入穩(wěn)步提高。因為農村社會保障制度建立后，農村醫(yī)療保健工作的加強，生活服務設施的改善，使農民平均壽命和勞動年限得以延長，從而相對增加了社會勞動投入總量。同時，農民患病、養(yǎng)老、失業(yè)、生活有了保證，沒有后顧之憂，勞動力的再生產能順利進行，勞動力的城鎮(zhèn)化與農村非農化轉移得到支持與鼓勵，有利于提高整個社會的勞動效率，有利于農民增加收入。所以，我們不能簡單地把建立農村社會保障制度看作是國家的恩賜與負擔，實際上它更是能夠促進農村經濟發(fā)展的一個重要手段。

四、城市化進程中少數(shù)民族農村社會保障的現(xiàn)狀

2002年，全國少數(shù)民族人口超過1億。全國共有5個民族自治區(qū)、30個自治州、119個自治縣，民族自治地方土地總面積613.15萬平方公里，占全國的63.87 %。在這里，筆者選甘肅省農村社會保障制度為研究對象，與甘肅城市社會保障，與其它少數(shù)民族農村地區(qū)的社會保障進行比較分析來揭示甘肅農村社會保障制度的現(xiàn)狀。

1.甘肅省農村社會保障制度現(xiàn)狀

目前，甘肅農村社會保障所涉及范圍之內的項目，都己經開始試點推進。2003年甘肅省在山月、靈臺、安西、阜蘭和慶城五個縣開始新型合作醫(yī)療的試點。隨著我國城市化進程的加快，國家加大了對西部少數(shù)民族地區(qū)農村社會保障制度建設的投入力度，甘肅省新型農村社會保障制度建設的速度正在加快，2006年，全省農村新型合作醫(yī)療的試點縣已經達到38個，新型農村合作醫(yī)療在試點縣覆蓋率達到44%，參合農民達到近800萬人，2006年全省農村以縣為單位的新型合作醫(yī)療覆蓋率從2004年的5.75%增加到43.7%，增幅和全國平均增長水平基本持平，可以看出，即使達到2006年的水平，覆蓋率仍然比全國平均覆蓋率50.7%低了7個百分點，但是這種差距正在呈現(xiàn)縮小的趨勢。截至2006年6月30日，甘肅省新型農村合作醫(yī)療試點縣中，覆蓋農業(yè)人口98728萬人，實際參合853.04萬人，參合率為86.41%，高于我國中西部平均79.43%近7個百分點。農村最低生活保障在2006年10月1日正式實施以來，已經覆蓋特困農民30多萬人，以農民自己交費為主的農村養(yǎng)老保險在甘肅省貧困人口的集中地缺乏必要的經濟基礎。但由于受經濟發(fā)展水平的限制，在農村仍然以家庭保障和土地保障為主。2002年甘肅省開展養(yǎng)老保險的只有一個地級市，9個縣，194個鄉(xiāng)的1345個村，總計參保人數(shù)9.8萬人，且在2002年沒有新參保人數(shù)，在社會養(yǎng)老保險工作機構的建設上，至2002年末還沒省級機構，只有2個地級機構，16個縣級機構，145個鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構。發(fā)展速度嚴重滯后于農村社會保障制度建設的進度。[7]

2.甘肅省農村社會保障與城鎮(zhèn)社會保障比較

目前甘肅農村社會保障與本省城市社會保障制度建設之間也存在明顯的差距。.長期以來，由于城鄉(xiāng)二元結構的存在，城市居民社會保障、社會福利在國家和單位的保障下，不斷發(fā)展完善，而農村社會保障，基本上只能是居民個人承擔。甘肅省農村最低社會保障與城市的差距，本文主要從甘肅省城鄉(xiāng)最低生活保障、城鄉(xiāng)社會保障項目等方面來說明。

甘肅省各地區(qū)城鄉(xiāng)最低生活保障情況。2003年全省總城市低保人數(shù)與低保費用為569710人、373452萬元，農村低保人數(shù)42526人、低保費用3423萬元。其中每個市分別為：蘭州市城鎮(zhèn)低保人數(shù)109344人、低保費用9314.1萬元，農村低保人數(shù)12835人、低保費用80.3萬元；嘉峪關市城鎮(zhèn)低保人數(shù)1941、低保費用1614萬元，農村低保在2003年嘉峪關市還沒有建立起來；金昌市城鎮(zhèn)低保人數(shù)11171人、低保費用599.9，農村低保人數(shù)2085人、低保費用12.4萬元；白銀市城鎮(zhèn)低保人數(shù)65395人、低保費用355.80，農村低保人數(shù)3406人、低保費用20.3萬元；天水市城鎮(zhèn)低保人數(shù)71405、低保費用592.76萬元，在2003年農村低保也沒有建立起來；武威市城鎮(zhèn)低保人數(shù)33991人、低保費用183.02；張掖市城鎮(zhèn)低保人數(shù)39036人、低保費用230.22萬元，農村低保人數(shù)3688人、低保費用5.6萬元；平涼市城鎮(zhèn)低保人數(shù)39380人、低保費用227.86萬元，農村低保人數(shù)6369人、低保費用33.6萬元；酒泉市城鎮(zhèn)低保人數(shù)29221人、低保費用176.44萬元，農村低保人數(shù)4296人、低保費用47.6萬元；定西市城鎮(zhèn)低保人數(shù)50044人、低保費用267.07萬元，慶陽市城鎮(zhèn)低保人數(shù)34931人、低保費217.90萬元，農村低保人數(shù)2696人、低保費用12.0萬元；隴南市城鎮(zhèn)低保人數(shù)36315人、低保費用221.52萬元，農村低保人數(shù)7151人、低保費用30.5萬元；臨夏市城鎮(zhèn)低保人數(shù)24124人、低保費用320.8萬元，甘南州低保人數(shù)22871人、低保費用136.6萬元，農村低保在2003年兩市都還沒有建立。[8]

甘肅省城鄉(xiāng)社會保障項目對比。城市：社會保險包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險等都已普遍實行，在農村醫(yī)療保險有34個縣實行，其他的沒有涉及；社會福利：城市職工福利，辦公福利如社區(qū)服務、福利院、敬老院、干休所等普遍覆蓋，教育福利即九年制教育；農村辦公福利如五保戶供養(yǎng)、養(yǎng)老院、農村社區(qū)服務覆蓋率低，教育福利九年制義務教育。社會救助：城市最低生活保障制度和城市扶貧，農村救濟、救災和扶貧，2006年10月1日啟動農村最低生活保障制度。優(yōu)撫安置：城市與農村都有優(yōu)待、撫恤、安置項目。自愿輔助保障：城市企業(yè)保障、商業(yè)保障，農村少量商業(yè)保障。[9]

3.其它民族地區(qū)保障情況

全國民族地區(qū)農村社會保障同甘肅一樣，經歷了不同的發(fā)展階段，所開展的工作大同小異。例如，廣西壯族自治區(qū)開展的社會保障工作主要有農村社會救助、農村合作醫(yī)療、農村社會養(yǎng)老保險等內容[8]土地保障和家庭保障仍然是各民族地區(qū)主要的保障方式;農村社會救濟是民族地區(qū)農村困難群眾的主要救濟措施，但以臨時救濟為主，標準偏低;各地普遍開展農村社會養(yǎng)老保險改革試點，但多數(shù)地區(qū)處于停滯狀態(tài);廣西、內蒙、青海等地已開始逐步建立農村最低生活保障制度，但僅在少數(shù)縣進行試點。與發(fā)達地區(qū)相比，民族地區(qū)農村社會保障普遍存在政策不完善，保障范圍和保障水平都處于較低層次。下面是對青海省平安、大通、海晏三個縣的6個鄉(xiāng)農村社會保障狀況的調查[10]。

平安縣：巴藏溝鄉(xiāng)：13個村、960戶、漢族50%、回族50%、人口總數(shù)4382人、五保戶15人、稅費改革財政轉移支付每人每年980元現(xiàn)金、貧困戶670戶，每戶每年發(fā)放糧食100斤、60歲以上人口每年900元，其他除五保戶外，均由子女供養(yǎng)，大病保障無措施；石灰窯鄉(xiāng)：14個村、1710戶、漢族56%、回族44%、人口總數(shù)7890、無集體經濟、五保戶16戶、通過稅費改革財政轉移支付每人每年981元現(xiàn)金，貧困戶1200戶、每戶每年發(fā)放糧食101斤，60歲以上人口每年2300元、其他除五保戶外，均由子女供養(yǎng)，大病保障無措施；

大通縣：良教鄉(xiāng)：12個村、3510戶、回鄉(xiāng)族、人口總數(shù)16847人、有一個鄉(xiāng)辦小煤窯，五保戶34人，以稅費改革財政轉移支付每人每年982元現(xiàn)金，貧困戶261戶，特困戶縣財政每人每年補助300元，貧困戶沒保障，60歲以上人口數(shù)913人，除五保戶外，均由子女供養(yǎng)，大病保障已按人均一元建立農村合作醫(yī)療基金；東峽鎮(zhèn)：13個村、3383戶、回鄉(xiāng)族、人口總數(shù)14818人、無集體經濟、五保戶20戶，以稅費改革財政轉移支付每人每年983元現(xiàn)金、貧困戶466戶、特困戶縣財政每人每年補助301元，貧困戶沒保障、60歲以上老人有3000，除五保戶外，均由子女供養(yǎng)，大病保障已按人均兩元建立農村合作醫(yī)療基金。

海晏縣：三角城鎮(zhèn)：5個村、915戶、漢族80%、人口總數(shù)3755人、兩戶鎮(zhèn)辦企業(yè)、五保戶2人，以稅費改革財政轉移支付每人每年984元現(xiàn)金、貧困戶318戶，特困戶縣財政每人每年補助302元，貧困戶沒保障、60歲以上人口有900人，除五保戶外，均由子女供養(yǎng)、大病無保障措施。哈勒景鄉(xiāng)：3個村、282戶、蒙古族85%以上、人口總數(shù)1418、無集體經濟、無五保戶、貧困戶73戶、特困戶縣財政每人每年補助303元，貧困戶沒保障，60歲以上有82人，除五保戶外，均由子女供養(yǎng)、大病醫(yī)療無保障措施。

通過以上分析，可以看出，少數(shù)民族地區(qū)傳統(tǒng)的家庭保障和土地保障仍然發(fā)揮著重要作用，而社會保障卻很缺乏。要加快少數(shù)民族地區(qū)的城市化進程，最終實現(xiàn)整個社會的工業(yè)化、現(xiàn)代化，消除民族之間的差距與不平等，必須進行制度創(chuàng)新，以社會保障制度作為少數(shù)民族城市化進程的切入點，加快民族地區(qū)農村社會保障制度建設的步伐。當前少數(shù)民族地區(qū)需要解決農牧民群眾的醫(yī)療保障、最低生活保障、養(yǎng)老保障問題。

五、建立與完善城市化進程中少數(shù)民族農村社會保障

社會保障是人類生存的需要。馬克思指出：“在現(xiàn)實世界中，個人有許多需要”[11]人是一種高級復雜動物，存在不同的需要（按不 同的需要分為自然需要、社會需要、經濟需要），人的需要在一定社會關系中形成，并通過人的自覺社會實踐活動得到體現(xiàn)。列寧認為社會主義應該“充分保證成員福利和使他們獲得自由的全面發(fā)展”[12]。這里說明社會應該保證人類的自由和需要，為人類提供福利和全面發(fā)展的權利。中國社會主義的目的是滿足人民日益增長的物質和文化生活的需要，社會保障就是為了滿足社會公民獲得該需要的一個重要手段。社會保障是一種純公共物品，每個公民都應該平等的獲得保障權，社會保障不應該因地域或民族不同而產生排他性。社會保障的范圍和程度首先由一個國家的經濟發(fā)展水平決定，但同時也與一個國家、民族的文化傳統(tǒng)、價值理念和倫理道德原則有著密切的關系。因此，筆者在本文以人道價值思想，以社會公正與平等的原則，對怎樣建立和完善少數(shù)民族地區(qū)社會保障作出了以下構想。

1.建立少數(shù)民族農村最低生活保障

目前，在少數(shù)民族地區(qū)建立了特困戶救助制度，但這并不能滿足農村居民的要求。由于少數(shù)民族農村的自然條件和市場經濟發(fā)展的客觀要求，政府應該為農民建立最后一道安全網，具體的應從以下入手。

(1)合理界定農村居民最低生活保障制度的保障對象

政府對農村居民提供生活最低保障，不僅是政府對公民應盡的義務，也農村居民應該享受的生存權利。只要符合最低生活保障條件的，都可以主動提出申請。農村最低生活保障的對象應該低于或等于國家公布的最低生活水平的人群。

(2)科學界定農村居民最低生活保障制度的保障標準

少數(shù)民族地區(qū)制定最低生活保障標準，應該結合本地區(qū)的具體情況，遵循既要保障貧困居民基本生活，又要克服其居民依賴思想；根據本地區(qū)農村居民基本生活需求、經濟發(fā)展、物價和財政能力來確定。

(3)建立農村居民最低生活保障的資金籌集機制

資金問題對于少數(shù)民族地區(qū)來說是一大瓶頸問題。我國的最低生活保障資金是由財政、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村民委員會共同負擔的。隨著農村稅費改革，目前少數(shù)民族地方財政和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難而無力支付。少數(shù)民族政府可以制定統(tǒng)一的社會保障稅，建立最低生活保障基金，來解決最低生活保障資金的籌集。

(4)加強最低生活保障制度的配套改革

一是加強最低生活保障制度的法制建設，國家有必要制定《最低生活保法》，把最低保障工作納入法制軌道，確保農民的最基本生存權益；二是對于特困戶可以實施減免政策，減免子女教育的學雜費等。

2.建立農村新型醫(yī)療保障制度和救助制度

(1)實施少數(shù)民族新型醫(yī)療和醫(yī)療救助制度

農村合作醫(yī)療在少數(shù)民族地區(qū)應該是一種策略性選擇，少數(shù)民族農村實施醫(yī)療救助和提供公共衛(wèi)生服務是農村醫(yī)療保障最基本的選擇。根據目前少數(shù)民族地區(qū)的合作醫(yī)療籌資水平，合作醫(yī)療補償水平不可能很高，否則合作醫(yī)療基金可能會超支，反而導致農民看不起病。因此，在少數(shù)民族地區(qū)實施農村合作醫(yī)療制度和醫(yī)療救助制度相結合，對于患重大疾病的農民給予醫(yī)療救助，切實解決農民因病致貧因病返貧問題。

(2)建立少數(shù)民族農村大病統(tǒng)籌醫(yī)療保險

我國少數(shù)民族農民對大病的應對能力很弱，因病致貧返貧的現(xiàn)象多，農民對于農村大病醫(yī)療救助非常迫切。大病醫(yī)療救助覆蓋面應該是少數(shù)民族全部農村居民，具體的對象應該是患有重大疾病的農民。醫(yī)療保險實行個人賬戶和社會統(tǒng)籌相結合，保險基金的籌集原則應該按照“個人繳費為主，政府和集體補貼為輔”。建立個人賬戶，農民和集體分別根據少數(shù)民族地區(qū)當?shù)剞r民的平均收入按一定比例繳納，并確定一個標準，超過部分歸入統(tǒng)籌基金。支付較小的醫(yī)療費，則由統(tǒng)籌基金支付。農村大病救助醫(yī)療保險資金的管理和使用，在現(xiàn)有的社會保障管理機構的基礎上，按照“精簡、高效”的原則，組建農村大病救助醫(yī)療保險管理機構，從事農村大病救助資金的籌集、管理和使用等工作。

(3)逐步建立少數(shù)民族農村養(yǎng)老保險制度

目前，在少數(shù)民族地區(qū)大規(guī)模實行農村養(yǎng)老保險還不具備經濟條件，養(yǎng)老保險要從當?shù)氐膶嶋H出發(fā)，以保障老年人基本生活為目的，以家庭養(yǎng)老、集體幫助、國家補助與個人儲蓄養(yǎng)老相結合的方式，采取政府積極引導和農民自愿相結合的原則，逐步提高社會化養(yǎng)老程度，達到“低水平、廣覆蓋、適度保障”，逐步擴大少數(shù)民族地區(qū)農村社會養(yǎng)老保險覆蓋面。

(4)鼓勵發(fā)展少數(shù)民族地區(qū)的社會互助

在少數(shù)民族地區(qū)，社會互助發(fā)揮著不可忽視的作用。在生活中村民為了解決一時的困難，可以向自己的親戚朋友、鄰居求助一定的物質幫助，等其他的朋友、鄰居或其他困難戶有困難時，給他們一定的物質幫助，這不僅彼此提供了一定的物質幫助，而且還加深了交流和溝通，深化了人與人之間的感情，有利于人與人之間的和諧，加強了農村地區(qū)的團結和穩(wěn)定。對于這些突發(fā)性、暫時性的小型災害和困難，還可以彌補國家和集體保障的不足。

參考文獻：

[1]International Labor Organization，Annual Report 1950，轉引自顧俊禮.福利國家論析[M].北京：經濟管理出版社，2002：82. 4．

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[6]楊重光 .劉維新：《社會主義城市經濟學》，中國財政經濟出版社，1990版.

[7] 資料來源:根據《關于加06年中央和地方預算執(zhí)行情況與2007年中央和地方預算草案的報告》和甘肅省衛(wèi)生廳統(tǒng)計資料整理轉引自李永生2007年碩士研究生論文《甘肅省農村社會保障制度建設研究》.

[8]《甘肅年鑒》.2004年.

[9]轉引自李永生2007年碩士研究生論文《甘肅省農村社會保障制度建設研究》.

[10]青海省財政廳社保處.《青海省農村牧區(qū)社會保障現(xiàn)狀及思考》附表(內部資料)轉引自唐新民2007年碩士研究生論文《民族地區(qū)農村社會保障制度研究——以云南省為例》.

[11]《馬克思恩格斯全集》第三卷第326頁， 北京：人民出版社1975版.

[12] 《列寧全集 》第6卷第11頁，北京：人民出版社1959.

(作者單位:西北師范大學政法學院)