改革開放以來，隨著我國對外經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，銀行、保險(xiǎn)、證券等各類金融機(jī)構(gòu)的外匯業(yè)務(wù)也不斷得到發(fā)展?；诰S護(hù)國際收支平衡和防范金融風(fēng)險(xiǎn)的考慮，在金融外匯業(yè)務(wù)快速發(fā)展的同時(shí)，對金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)的監(jiān)管也從無到有，不斷得到加強(qiáng)。

一、金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)監(jiān)管的發(fā)展

改革開放前高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，我國的對外貿(mào)易和國家匯兌由國家壟斷，由中國銀行代表國家統(tǒng)一經(jīng)營和管理外匯業(yè)務(wù)。改革開放以后，我國對金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)監(jiān)管的發(fā)展大致經(jīng)歷了以下四個(gè)階段。

第一階段，1978年—1984年，這一階段，確定了我國對外匯實(shí)行由國家集中管理、統(tǒng)一經(jīng)營的方針，管理外匯的機(jī)關(guān)為國家外匯管理總局及其分局，經(jīng)營外匯業(yè)務(wù)的專業(yè)銀行為中國銀行，1979年10月，中國國際信托投資公司被批準(zhǔn)經(jīng)營外匯業(yè)務(wù)，隨后，一批專業(yè)銀行、信托投資公司也獲準(zhǔn)經(jīng)營外匯業(yè)務(wù)，我國金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)形成了以外匯專業(yè)銀行為主體，多種機(jī)構(gòu)并存的局面。

第二階段，1985年—1992年，這一時(shí)期，中國人民銀行的中央銀行地位得以確立，國家外匯管理局也在1989年升格為歸口中國人民銀行管理的副部級單位。由于當(dāng)時(shí)的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)只有中國人民銀行和國家外匯管理局兩家，國家外匯管理局在中國人民銀行領(lǐng)導(dǎo)下基本全面負(fù)責(zé)外匯業(yè)務(wù)監(jiān)管職責(zé)。

第三階段，1993年—1997年，這一階段，我國外匯管理體制進(jìn)行了根本性改革，實(shí)現(xiàn)了匯率并軌并實(shí)行銀行結(jié)售匯制（1994），人民幣經(jīng)常項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)完全可兌換（1996）。金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)監(jiān)管也進(jìn)入規(guī)范化、法制化、國際化階段，確定了外匯局對金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)管理基本框架的《銀行外匯業(yè)務(wù)管理規(guī)定》和《非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)管理規(guī)定》及相應(yīng)的9個(gè)配套辦法得以頒布實(shí)施，同時(shí)，對外資金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)的監(jiān)管法律框架也基本形成。

第四階段，1998年至今，這一時(shí)期，金融分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的體制逐步完善。1998年，外匯局金融機(jī)構(gòu)的外匯業(yè)務(wù)監(jiān)管職能并入中國人民銀行，并隨著2003年銀行業(yè)監(jiān)管職能從中國人民銀行分離了出去，保留了對銀行業(yè)結(jié)售匯業(yè)務(wù)的市場準(zhǔn)入和退出的監(jiān)管。對證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)外匯業(yè)務(wù)的監(jiān)管主要依據(jù)《保險(xiǎn)業(yè)務(wù)外匯管理暫行規(guī)定》（2002）、《非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)管理規(guī)定》（1993），外匯局負(fù)責(zé)核準(zhǔn)證券保險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)資格，對證券保險(xiǎn)業(yè)務(wù)項(xiàng)下的外匯收支、結(jié)匯、售匯和外匯賬戶實(shí)施監(jiān)督管理，證監(jiān)會、保監(jiān)會按照《證券法》、《保險(xiǎn)法》等有關(guān)規(guī)定對證券保險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)外匯保險(xiǎn)的經(jīng)營活動實(shí)施監(jiān)督管理。這樣，對金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)的監(jiān)管，形成了中國人民銀行及外匯局、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會在分業(yè)監(jiān)管基礎(chǔ)上的分別監(jiān)管的局面。

二、過去我國對金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)監(jiān)管的積極成效

回顧我國對金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)監(jiān)管的發(fā)展歷程，從1979年國家外匯管理局設(shè)立之日起到現(xiàn)在29年的時(shí)間里，我國對金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)的監(jiān)管大體上經(jīng)歷了一個(gè)從無到有、由合到分的過程，也對促進(jìn)我國金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)規(guī)范發(fā)展起到了積極的作用。

（一）初步形成了較為完善的金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)監(jiān)管法律體系

以《外匯管理?xiàng)l例》、《結(jié)匯、售匯及付匯管理規(guī)定》、《銀行外匯業(yè)務(wù)管理規(guī)定》、《非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)管理規(guī)定》以及《保險(xiǎn)業(yè)務(wù)外匯管理暫行規(guī)定》為基礎(chǔ)，我國初步形成了較為完善的金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)監(jiān)管法律體系，到2007年底，國家外匯管理局及相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)共頒布了針對金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)監(jiān)管的法規(guī)及規(guī)范性文件共133個(gè)，涉及金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)監(jiān)管的各個(gè)方面。

（二）逐步建立起高效的組織管理體系和分業(yè)監(jiān)管體制

1979年3月國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立國家外匯管理局，掛靠中國銀行，1982年8月，國家外匯管理局劃歸中國人民銀行領(lǐng)導(dǎo)，成為中國人民銀行的一個(gè)局。1988年8月，國務(wù)院決定國家外匯管理局為國務(wù)院直屬總局的機(jī)構(gòu)，由中國人民銀行代管。1990年，國家外匯管理局升格為副部級國家局，仍歸口中國人民銀行管理。國家外匯管理局及其分局在中國人民銀行的領(lǐng)導(dǎo)下，對國家外匯實(shí)施管理。在1992年證監(jiān)會、1998年保監(jiān)會及2003年銀監(jiān)會成立后，對金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)的監(jiān)管，逐漸演變?yōu)橐試彝鈪R管理局為主導(dǎo)，其它監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同監(jiān)管的格局。

（三）構(gòu)建了規(guī)范、透明的金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)市場準(zhǔn)入、退出體系

金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營外匯業(yè)務(wù)，必須經(jīng)過批準(zhǔn)，領(lǐng)取外匯業(yè)務(wù)許可證，終止經(jīng)營外匯業(yè)務(wù)，也應(yīng)當(dāng)提出申請并繳銷外匯業(yè)務(wù)許可證，這是《外匯管理?xiàng)l例》對金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營外匯業(yè)務(wù)市場準(zhǔn)入、退出的原則性規(guī)定。《銀行外匯業(yè)務(wù)管理規(guī)定》和《非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)管理規(guī)定》以及《保險(xiǎn)業(yè)務(wù)外匯管理暫行規(guī)定》等做出了更具體的規(guī)定。

（四）不斷完善對金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)的現(xiàn)場、非現(xiàn)場監(jiān)管體系

首先是加強(qiáng)對金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)的合規(guī)性檢查，提升金融機(jī)構(gòu)對外匯管理法律法規(guī)的認(rèn)識，發(fā)現(xiàn)和糾正在其業(yè)務(wù)中出現(xiàn)的違法違規(guī)現(xiàn)象。其次是不斷加強(qiáng)對金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)的非現(xiàn)場監(jiān)管，在1997年《金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)非現(xiàn)場監(jiān)管工作制度》的基礎(chǔ)上，通過對非現(xiàn)場數(shù)據(jù)的整合和分析監(jiān)測，量化非現(xiàn)場數(shù)據(jù)監(jiān)管指標(biāo)，并建立非現(xiàn)場監(jiān)管報(bào)告制度，有效監(jiān)測了國際收支的異常變動情況，也為現(xiàn)場檢查提供了有效支持，提高了現(xiàn)場檢查的針對性和有效性。

（五）保障了金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)的有序競爭，推動了外匯領(lǐng)域其它各項(xiàng)改革的進(jìn)一步深化

通過不斷完善對金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)的監(jiān)管，促進(jìn)了外匯業(yè)務(wù)發(fā)展在公開、公平、公正的前提下展開競爭，也為包括金融機(jī)構(gòu)在內(nèi)的各類涉外經(jīng)濟(jì)主體創(chuàng)造了一個(gè)寬松有序的競爭和經(jīng)營環(huán)境。同時(shí)，通過對金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)的合規(guī)性監(jiān)管，有效推動了外匯領(lǐng)域其它各項(xiàng)改革的順利進(jìn)展，如實(shí)行銀行結(jié)售匯制度，實(shí)現(xiàn)匯率并軌、人民幣經(jīng)常項(xiàng)目可兌換，完善外匯賬戶管理，促進(jìn)貿(mào)易和投資便利化等。

（六）有力地維護(hù)了我國外匯市場的平穩(wěn)運(yùn)行，保障了人民幣匯率穩(wěn)定

我國從1994年1月建立了統(tǒng)一的銀行間外匯交易市場，外匯指定銀行成為外匯交易的主體，另外，外匯指定銀行也主導(dǎo)著結(jié)售匯市場，通過加強(qiáng)對其市場經(jīng)營行為的合規(guī)性監(jiān)管，對我國維護(hù)外匯市場平穩(wěn)運(yùn)行意義重大，也對穩(wěn)定人民幣匯率產(chǎn)生重要影響。

三、當(dāng)前經(jīng)濟(jì)金融形勢的變化

目前，中國對外經(jīng)濟(jì)正進(jìn)入高速發(fā)展期，我們正處于國際經(jīng)濟(jì)金融形勢迅速發(fā)展變化的年代，形勢發(fā)展變化速度飛快，帶來了一系列問題和挑戰(zhàn)。

（一）中國對外經(jīng)濟(jì)急速發(fā)展

近幾年來，我國貿(mào)易規(guī)模迅速擴(kuò)大，2000年全年我國進(jìn)出口總額為4743億美元，到2007年達(dá)到21738億美元。我國也開創(chuàng)了全方位、多層次、寬領(lǐng)域利用外資的新局面，2000年我國全年新批外商投資項(xiàng)目22347個(gè)，合同投資額624億美元，實(shí)際利用407億美元，到2007年全年批準(zhǔn)外商直接投資項(xiàng)目達(dá)到37871個(gè)，實(shí)際使用748億美元。另外，我國對外經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作、對外勞務(wù)合作、國際旅游、對外投資也得到較大發(fā)展。

（二）加入世界貿(mào)易組織以來，金融業(yè)對外開放逐步擴(kuò)大

加入世界貿(mào)易組織以來，中國市場對外開放不斷擴(kuò)大，到目前，我國金融業(yè)對外開放也取得了較大進(jìn)展。根據(jù)我國加入世界貿(mào)易組織的承諾和金融業(yè)對外開放的時(shí)間表，到2006年12月，我國金融市場已全面對外開放，我國對外資銀行全面開放人民幣業(yè)務(wù)，對其實(shí)行國民待遇，保險(xiǎn)業(yè)和證券業(yè)也全面面向外資開放。

（三）金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營發(fā)展

金融混業(yè)經(jīng)營已經(jīng)成為世界金融經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢，在國內(nèi)，金融業(yè)分業(yè)管理的制度也有被打破的趨勢，商業(yè)銀行在競爭壓力之下通過各種方式進(jìn)入證券保險(xiǎn)業(yè)，證券公司也開始通過基金管理、資產(chǎn)管理、投資咨詢等業(yè)務(wù)爭奪銀行的客戶和資源。在新形勢下，我國嚴(yán)格的金融分業(yè)監(jiān)管政策也開始有所松動，如我國已開始通過銀行間同業(yè)拆借市場、發(fā)行債券、允許進(jìn)行證券抵押融資等方式給證券公司開放融資渠道。

（四）我國不斷推進(jìn)貿(mào)易和投資便利化

隨著我國對外經(jīng)濟(jì)交往的迅速擴(kuò)大，我國涉外經(jīng)濟(jì)主體數(shù)量急劇增加，外匯收支活動日益活躍，再延續(xù)原來的逐筆審核管理方式越來越難以適應(yīng)形勢發(fā)展的要求。我國已經(jīng)將“簡化手續(xù)，放寬限制，進(jìn)一步推進(jìn)貿(mào)易和投資便利化”作為國家對外經(jīng)濟(jì)管理重要政策，在有效管理的前提下不斷為金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)提供更好的服務(wù)。

（五）國際收支持續(xù)較大順差，中國外匯儲備持續(xù)高增

外匯資金短缺曾在較長一段時(shí)期是制約我國對外經(jīng)濟(jì)發(fā)展瓶頸之一，但近些年來，除個(gè)別年份外，我國經(jīng)常項(xiàng)目、資本與金融賬戶一直保持著“雙順差”格局。在1990年之前，我國的外匯儲備不過110億美元，但2001年以來，我國外匯儲備每年均增近2000億美元，到2008年3月，我國外匯儲備達(dá)到16821.77億美元。國際收支較大順差和外匯儲備的增長一方面表明我國綜合國力和國際競爭力的增強(qiáng)，另一方面也帶來了國際收支不平衡的問題，對我國的宏觀調(diào)控帶來了新的壓力。

（六）人民幣匯率形成機(jī)制改革，金融業(yè)外匯業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增加

2005年7月21日，中國人民銀行宣布完善人民幣匯率形成機(jī)制改革，人民幣匯率更加市場化的改革對企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)帶來了新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，他們都要積極運(yùn)用各種避險(xiǎn)工具以規(guī)避匯率風(fēng)險(xiǎn)。金融監(jiān)管部門也積極進(jìn)行外匯管理改革，放開多種外匯避險(xiǎn)品種的限制。通過銀行開辦的遠(yuǎn)期結(jié)售匯業(yè)務(wù)和掉期業(yè)務(wù)，企業(yè)可以將外匯風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給銀行，但是國內(nèi)企業(yè)轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的通道逐漸打開，銀行的外匯風(fēng)險(xiǎn)敞口卻隨之增加。雖然銀行也可以通過全球外匯市場及時(shí)對沖風(fēng)險(xiǎn)，但是，這需要良好的市場規(guī)則和技術(shù)乃至整個(gè)市場體系的良好運(yùn)行來支撐。

（七）政府信息化建設(shè)加速

工業(yè)化發(fā)展的高級階段是信息化，信息化是當(dāng)今世界經(jīng)和社會發(fā)展的大趨勢，政務(wù)信息化是我國確定的信息化發(fā)展戰(zhàn)略的重要領(lǐng)域，這對轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)政府有效監(jiān)管，提高行政效率有深遠(yuǎn)意義。我國金融監(jiān)管部門突出強(qiáng)調(diào)要充分利用現(xiàn)代化科技手段，通過提高信息化水平來提升金融監(jiān)管能力。建設(shè)金融預(yù)測、預(yù)警和監(jiān)管信息系統(tǒng)，可以有效協(xié)助防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)。

四、目前我國對金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)的監(jiān)管存在的問題

目前，我國還處于社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)初期，轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)特征明顯，在新舊體制交替過程中，舊的矛盾不斷得到解決，新的問題不斷顯現(xiàn)。

（一）金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)監(jiān)管法律法規(guī)存在的問題

1．金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)監(jiān)管立法的隨意性

我國的外匯管理法規(guī)體系龐大而復(fù)雜，從建國到2007年底，我國發(fā)布的外匯管理方面的法規(guī)規(guī)章達(dá)1000余件，其中關(guān)涉金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)監(jiān)管的法規(guī)130余件，多數(shù)都屬于有效執(zhí)行的文件，這些法規(guī)主要是由監(jiān)管當(dāng)局隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不斷調(diào)整和不斷立法而形成的，體系內(nèi)容交錯(cuò)，沒有形成系統(tǒng)，給外匯管理政策法規(guī)的執(zhí)法和守法帶來很大的困難。

2．金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)監(jiān)管法規(guī)的滯后性

（1）平衡管理的理念沒有得到有效貫徹。針對我國國際收支失衡的問題，我們早就提出了平衡管理的理念，可到目前為止，我們的許多外匯業(yè)務(wù)監(jiān)管法規(guī)，還是在原來“獎(jiǎng)入限出”的理念下制定的，沒有得到及時(shí)修改。

（2）國民待遇監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)尚未達(dá)到。我國加入世界貿(mào)易組織，要對中外資金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)監(jiān)管實(shí)行統(tǒng)一的國民待遇，但我們的許多外匯業(yè)務(wù)監(jiān)管法規(guī)，還是執(zhí)行原來的中外資分別監(jiān)管的理念，沒有得到及時(shí)修改。

（3）尚存在部分疏漏。外匯監(jiān)管的法規(guī)框架尚未完善，仍然出現(xiàn)不少的空白或灰色地帶；缺乏規(guī)范、科學(xué)而經(jīng)常性的政策、法規(guī)的完善機(jī)制；不少已失效的政策、法規(guī)，其可操作性差，無法應(yīng)對日常工作中出現(xiàn)的各種各樣的新情況新問題；有些政策、法規(guī)欠缺連續(xù)性，導(dǎo)致各地執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)存有差異，影響了外匯管理法規(guī)的嚴(yán)謹(jǐn)性和唯一性。

（二）金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)監(jiān)管理念、模式落后

1．外匯業(yè)務(wù)監(jiān)管理念仍帶有濃厚的行政色彩。受過去我國行政審批社會的影響，我國對金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)監(jiān)管仍帶有濃厚的行政色彩。金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)經(jīng)營中出現(xiàn)問題，我們首先考慮到并經(jīng)常使用的手段是行政管制。這種監(jiān)管理念導(dǎo)致對金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)的監(jiān)管無法發(fā)揮應(yīng)有的防范、預(yù)測、評估和處置的功能。

2．外匯業(yè)務(wù)監(jiān)管模式落后。目前，外匯管理部門對金融外匯業(yè)務(wù)的監(jiān)管模式仍然以直接管理和事前審批為主，雖然我們也強(qiáng)調(diào)間接監(jiān)管和非現(xiàn)場監(jiān)管的重要性，但行政行為的慣性仍使我們的監(jiān)管模式存在改革的滯后性，具體表現(xiàn)為現(xiàn)行的外匯業(yè)務(wù)監(jiān)管方式、方法較為落后。外匯管理部門往往直接深入涉及本外幣的微觀流程和微觀層面，面對的是市場交易主體——企業(yè)和個(gè)人，重直接監(jiān)管、輕間接監(jiān)管，重監(jiān)管企業(yè)、輕監(jiān)管銀行。監(jiān)管的基礎(chǔ)工作如檔案管理較為薄弱，致使各級管理人員、業(yè)務(wù)操作人員在日常業(yè)務(wù)中難以全面、準(zhǔn)確、完整地掌握相關(guān)的業(yè)務(wù)情況；監(jiān)管手段較為落后，大量的業(yè)務(wù)處理仍然依賴手工操作，嚴(yán)重制約了監(jiān)管績效和服務(wù)水平的提高。另外，在非現(xiàn)場監(jiān)管中，主要是依靠金融機(jī)構(gòu)定期報(bào)送的各類統(tǒng)計(jì)報(bào)表，尚沒有建立起一套有效的預(yù)警監(jiān)測系統(tǒng)。

（三）合業(yè)經(jīng)營趨勢與分業(yè)監(jiān)管模式存在沖突

1．造成監(jiān)管漏洞，影響監(jiān)管效率。我國的銀監(jiān)會、保監(jiān)會、證監(jiān)會都對相應(yīng)的專業(yè)金融機(jī)構(gòu)保有監(jiān)管權(quán)力，但對金融機(jī)構(gòu)的外匯業(yè)務(wù)，在資金融通、資金清算等方面都由國家外匯管理局監(jiān)管，這些監(jiān)管業(yè)務(wù)上存在一定的交叉，由于各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)作和信息交流未能很好得解決，造成有些金融外匯業(yè)務(wù)重復(fù)監(jiān)管，有的金融業(yè)務(wù)卻得不到監(jiān)管，出現(xiàn)監(jiān)管盲點(diǎn)或“真空”，造成監(jiān)管漏洞。同時(shí)，不同專業(yè)的監(jiān)管當(dāng)局之間的監(jiān)管目標(biāo)可能存在差異、矛盾和沖突，影響監(jiān)管效率。

2．重合規(guī)性監(jiān)管，輕風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。我國目前針對金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)的監(jiān)管，主要還是依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)對其進(jìn)行合規(guī)性監(jiān)管，監(jiān)管當(dāng)局發(fā)布的金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)監(jiān)管法規(guī)絕大多數(shù)也主要依據(jù)合規(guī)性監(jiān)管為原則的，而現(xiàn)行法規(guī)中專門針對金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的很少。這主要是因?yàn)榻鹑跇I(yè)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，主要是銀監(jiān)會、保監(jiān)會、證監(jiān)會的業(yè)務(wù)，外匯管理局一般不負(fù)責(zé)金融業(yè)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的任務(wù)。這樣，外匯管理局發(fā)布的各項(xiàng)法規(guī)，主要關(guān)注金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)合規(guī)性，而三大監(jiān)管部門一般很少專門針對金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管發(fā)布規(guī)范性文件，從而導(dǎo)致對金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的薄弱。

（四）監(jiān)管信息化的利用不足，非現(xiàn)場監(jiān)管體系有待完善

目前，金融監(jiān)管當(dāng)局都建設(shè)了大量的信息化監(jiān)管系統(tǒng)，比如，國家外匯管理局可以利用的信息系統(tǒng)有國際收支統(tǒng)計(jì)監(jiān)測系統(tǒng)、銀行結(jié)售匯系統(tǒng)、外幣清算系統(tǒng)、出口收匯核報(bào)系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)核銷系統(tǒng)、進(jìn)口付匯監(jiān)管系統(tǒng)、名錄系統(tǒng)、境內(nèi)居民因私購匯系統(tǒng)、外匯賬戶系統(tǒng)、外債統(tǒng)計(jì)監(jiān)測系統(tǒng)、外匯反洗錢信息系統(tǒng)等。監(jiān)管部門可以利用這些信息數(shù)據(jù)開展非現(xiàn)場監(jiān)管。但我們現(xiàn)在遇到的問題首先是，各個(gè)業(yè)務(wù)系統(tǒng)生成的數(shù)據(jù)缺乏有機(jī)的聯(lián)系，監(jiān)管可利用性不高；其次是，數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑政出多門，容易出現(xiàn)缺漏或重復(fù)采集的現(xiàn)象；最后是，非現(xiàn)場監(jiān)管數(shù)據(jù)的采集缺乏明確的法規(guī)依據(jù)，影響了非現(xiàn)場監(jiān)管的效果。另外，監(jiān)管當(dāng)局也會要求金融機(jī)構(gòu)報(bào)送相關(guān)的數(shù)據(jù)，但這些數(shù)據(jù)由金融機(jī)構(gòu)生成，會因生成口徑等原因?qū)е螺^大的差異或帶有較大的主管隨意性。

五、改善我國對金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)監(jiān)管的改革建議

針對我國對金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)監(jiān)管存在的問題，筆者提出如下幾個(gè)方面的改革建議。

（一）進(jìn)一步完善金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)監(jiān)管法規(guī)體系

1．形成完整統(tǒng)一的金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)監(jiān)管法規(guī)體系

目前，我國在外匯管理方面最高級別的法規(guī)是國務(wù)院頒布的《外匯管理?xiàng)l例》，其它外匯管理法規(guī)，多是以中國人民銀行、國家外匯管理局名義發(fā)布的部門規(guī)章和規(guī)范性文件，針對金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)監(jiān)管的法律也是如此，首先，這些法規(guī)效力層次較低，其次，這些法規(guī)規(guī)章體系龐大而復(fù)雜，系統(tǒng)性差。所以金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)監(jiān)管法規(guī)需要按照整體性、統(tǒng)一性原則進(jìn)行重構(gòu)和完善，一是提高金融機(jī)構(gòu)外匯監(jiān)管法規(guī)體系的效力層次，可以考慮將成熟的金融機(jī)構(gòu)外匯監(jiān)管法規(guī)進(jìn)行系統(tǒng)化整合，力爭將其上升為由國務(wù)院頒布的行政法規(guī)，二是對金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)監(jiān)管法規(guī)進(jìn)行系統(tǒng)化改革，將現(xiàn)行的所有規(guī)范金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)法規(guī)進(jìn)行統(tǒng)一整理，形成一個(gè)統(tǒng)一“金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)監(jiān)管辦法”，今后若對其中某些政策進(jìn)行改革變動，只需發(fā)布修改令就行了，不必多次發(fā)文。發(fā)布修改令可以始終保持外匯賬戶管理規(guī)定的完整性，而通過多次發(fā)文修改的方式，將導(dǎo)致某個(gè)文件有效和無效的部分并存，不利于查詢。

2．定期對金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)監(jiān)管法規(guī)進(jìn)行清理

（1）清理那些不符合平衡管理理念的法規(guī)。要改變過去歧視性和不對稱的政策框架，實(shí)現(xiàn)外貿(mào)進(jìn)口與出口、資本流入與流出的同等監(jiān)管，清理那些不符合平衡管理理念的法規(guī)，創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境，引導(dǎo)資源配置，以促進(jìn)涉外經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國際收支平衡。

（2）清理那些不能體現(xiàn)國民待遇監(jiān)管的法規(guī)。應(yīng)當(dāng)改變中外資分別監(jiān)管的現(xiàn)狀，將中外資金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)監(jiān)管法規(guī)進(jìn)行整合，在新制定的外匯業(yè)務(wù)監(jiān)管法規(guī)中，將中外資金融機(jī)構(gòu)納入統(tǒng)一監(jiān)管。

（3）及時(shí)補(bǔ)正法規(guī)漏洞。對于日常監(jiān)管中出現(xiàn)的新情況新問題，要及時(shí)補(bǔ)正法律空白，并保證法規(guī)政策執(zhí)行的時(shí)效性、連續(xù)性，解決法規(guī)操作性差的問題。

（4）減少法規(guī)之間的矛盾和沖突。立法部門之間要加強(qiáng)協(xié)調(diào)和溝通，以減少金融結(jié)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)監(jiān)管法規(guī)之間的矛盾和沖突，對于重要法規(guī)的發(fā)布，要嚴(yán)格按照程序提交法律部門進(jìn)行統(tǒng)一審查。

（二）加快外匯監(jiān)管模式的轉(zhuǎn)變

1．進(jìn)一步減少審批限制，推進(jìn)貿(mào)易和投資便利化。隨著我國對外經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和對外金融管制的放寬并外匯管理部門事前審批事項(xiàng)的減少和加強(qiáng)行政法治建設(shè)的推進(jìn)，特別在《行政許可法》頒布實(shí)施后，外匯管理的理念隨之改變，加強(qiáng)外匯管理不是收緊政策，增加限制，而是要減少審批限制，改進(jìn)管理的手段和方法，寓監(jiān)管于服務(wù)之中。

2．由直接監(jiān)管為主向間接監(jiān)管為主的模式轉(zhuǎn)變。目前，我國外匯管理正由以監(jiān)管企事業(yè)單位和個(gè)人為主的直接管理模式逐漸向以監(jiān)管銀行為主的間接管理模式轉(zhuǎn)變，形成了由金融監(jiān)管部門監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)，并由金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管企事業(yè)單位和個(gè)人的雙重監(jiān)管模式。比如目前絕大部分的經(jīng)常項(xiàng)目外匯真實(shí)性審核業(yè)務(wù)已由銀行直接辦理，只有超過指導(dǎo)性限額或法規(guī)沒有明確規(guī)定的項(xiàng)目，仍需由外匯局直接進(jìn)行真實(shí)性審核，而比較規(guī)范的資本項(xiàng)目外匯結(jié)售匯審核也逐步改由銀行直接辦理。在這種新的監(jiān)管模式中，銀行處于外匯管理的中心傳導(dǎo)環(huán)節(jié)，也使外匯管理局加強(qiáng)對銀行業(yè)的監(jiān)管變的更加重要。這里涉及兩個(gè)方面的問題，一是，如何加強(qiáng)外匯管理局對銀行業(yè)的監(jiān)管，二是，如何疏導(dǎo)銀行對企事業(yè)單位和個(gè)人監(jiān)管的合理機(jī)制，解決銀行業(yè)經(jīng)營贏利性目的與監(jiān)管企業(yè)和個(gè)人外匯真實(shí)性審核的沖突。

（三）金融監(jiān)管各部門間應(yīng)建立有效的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制

外匯局、人民銀行、銀監(jiān)會、保監(jiān)會、證監(jiān)會對金融機(jī)構(gòu)的外匯業(yè)務(wù)監(jiān)管，既要防止監(jiān)管真空，又要避免重復(fù)監(jiān)管，迫切需要建立健全監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，確保監(jiān)管質(zhì)量。

1．建立監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的目的。通過有效的監(jiān)管，保證外匯管理法律法規(guī)的順利實(shí)施和金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)健康發(fā)展，并能有效防范外匯風(fēng)險(xiǎn)，有利于維護(hù)國際收支平衡。

2．建立監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的基礎(chǔ)。監(jiān)管協(xié)調(diào)，首先需要明確各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)，只有在職責(zé)明確的基礎(chǔ)上，才能談的上各負(fù)其責(zé)、分工合作，才能避免職能交叉或重復(fù)。

3．建立監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的模式。對于建立監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，各監(jiān)管部門已經(jīng)取得共識，但對于如何建設(shè)監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制卻存在很大爭議，也提出了多種模式，爭議的核心問題是，在這個(gè)監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制中應(yīng)當(dāng)由哪一個(gè)部門主導(dǎo)。其實(shí)，根據(jù)新《中國人民銀行法》第9條的規(guī)定，“國務(wù)院建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，具體辦法由國務(wù)院規(guī)定?！币簿褪钦f，這個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)制是由國務(wù)院為主導(dǎo)的，現(xiàn)在的關(guān)鍵問題是，國務(wù)院應(yīng)當(dāng)盡快履行法律賦予的職責(zé)，出臺具體辦法。

4．監(jiān)管協(xié)調(diào)的重要內(nèi)容之一是實(shí)現(xiàn)監(jiān)管資源、信息共享

（四）整合信息化資源，提高監(jiān)管效率

隨著金融監(jiān)管信息化建設(shè)的加快和非現(xiàn)場監(jiān)管模式的推動，整合現(xiàn)有的金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)監(jiān)管信息資源以提高監(jiān)管效率越來越成為必要。

1．整合金融監(jiān)管部門內(nèi)部的監(jiān)管信息資源。伴隨著外匯交易主體多樣化、外匯交易規(guī)模擴(kuò)大、外匯交易風(fēng)險(xiǎn)上升等宏觀和微觀因素的變化，各金融監(jiān)管部門工作量會呈幾何上漲，這必然導(dǎo)致工作量與人手的尖銳矛盾，可能會導(dǎo)致管理效率下降。金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)監(jiān)管是一個(gè)統(tǒng)一整體，金融監(jiān)管部門各崗位在日常管理和服務(wù)中積累了大量信息，我們可以充分挖掘內(nèi)部資源潛力，強(qiáng)調(diào)內(nèi)部監(jiān)管部門的協(xié)作，統(tǒng)一采集和生成相關(guān)監(jiān)管數(shù)據(jù)，這樣既方便被監(jiān)管機(jī)構(gòu)，節(jié)約成本，又可提高效率。

2．整合金融監(jiān)管部門間的監(jiān)管信息資源。目前各監(jiān)管部門都有對于相關(guān)金融機(jī)構(gòu)的良好的監(jiān)管信息傳輸機(jī)制，我們可以考慮建立一個(gè)基于金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制基礎(chǔ)上的監(jiān)管信息資源聯(lián)網(wǎng)機(jī)制。通過這樣一個(gè)聯(lián)網(wǎng)機(jī)制，各金融監(jiān)管部門一方面可以對金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)的監(jiān)管信息采集和使用進(jìn)行整合，避免重復(fù)采集信息，也可以避免由于統(tǒng)計(jì)口徑的差異帶來的矛盾；另一方面可以充分使用另一部門的監(jiān)管信息和檢查結(jié)果，避免重復(fù)檢查，還可以依據(jù)這些數(shù)據(jù)建立相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管預(yù)警機(jī)制。對于金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)，監(jiān)管部門可以以國家外匯管理局為主導(dǎo)，加強(qiáng)協(xié)調(diào)與配合，提高各監(jiān)管部門監(jiān)管工作的效率和前瞻性。

(作者單位：中國人民銀行深圳市分行青島市嶗山區(qū)委政法委)