摘 要：為擺脫次貸危機的影響，美國財政部在今年3月份提出了一份全面改革金融監(jiān)管體系的計劃。此項改革將有助于美國盡快從次貸危機的泥沼中脫身，對我國金融監(jiān)管體系的改革也富有啟示。

關鍵詞：金融監(jiān)管體系：改革計劃；次貸危機；啟示

中圖分類號：Ｆ830.1文獻標識碼：Ａ文章編號：１００６－３５４４（２００8）０4－００06－03

在次貸危機的重壓下， 美國財政部長保爾森于今年3月31日向國會提交了一份全面改革金融監(jiān)管體系的計劃。這一改革方案對美國20世紀30年代“大蕭條”以來所形成的金融監(jiān)管體系做出了重要調整，提出了短期、 中期和長期的建議， 以整合聯邦監(jiān)管部門。 筆者認為，此改革方案若被批準實施將有助于美國盡快從次貸危機的泥沼中脫身，對我國金融監(jiān)管體系的改革也富有啟示。

一、美國金融監(jiān)管體系改革計劃的背景：現存體系的缺陷及次貸危機

美國現行的金融監(jiān)管體系是基于權力分散制衡理念建立起來的， 其最大特點是存在多種類型和多層次的金融監(jiān)管機構。應該承認，美國的這套監(jiān)管體制確實在歷史上支持了美國金融業(yè)的繁榮。然而，隨著全球化的發(fā)展和金融機構綜合化經營及金融市場之間產品創(chuàng)新的發(fā)展、 交叉出售的涌現和風險的快速傳遞， 這樣的監(jiān)管體制也越來越多地暴露出一些問題， 其中最為突出的就是美國金融監(jiān)管體制是多頭監(jiān)管、監(jiān)管重復和監(jiān)管空白同時并存。一方面，監(jiān)管體系不僅機構眾多、 職能不分， 而且權限互有重疊，相互扯皮，存在競爭關系、監(jiān)管標準不一致，規(guī)則描述過于細致的問題。例如，當前有多個部門負責銀行業(yè)的監(jiān)管。監(jiān)管部門為了獲取更多的監(jiān)管對象，存在放松監(jiān)管要求的動機。另一方面，隨著金融市場不斷發(fā)展，監(jiān)管領域里的空白不斷增多。由于銀行業(yè)的監(jiān)管分散在5個聯邦機構中， 監(jiān)管對于市場的反應緩慢和滯后， 沒有一個聯邦機構擁有足夠的法律授權來負責監(jiān)管金融市場和金融體系的整體風險， 風險監(jiān)管無法得到全方位的覆蓋。同時，對沖基金、私募股權投資基金控制的資金龐大， 是國際資本跨境流動的主要形式，也是投資結構性產品的主力，但卻處于監(jiān)管真空區(qū)。此外，監(jiān)管部門掌握的信息滯后于金融機構，當采取政策干預時，政策都事前被市場參與者所了解、預期，達不到預期效果。

這種監(jiān)管體制表面上看起來每一業(yè)務領域都有專職監(jiān)管機構負責監(jiān)管， 但在當今金融業(yè)混業(yè)經營的趨勢下，金融機構多種業(yè)務交叉，金融創(chuàng)新業(yè)務往往同時涉及銀行信貸、證券、保險、投資銀行等多個業(yè)務領域， 單一領域的監(jiān)管往往使交叉領域出現監(jiān)管真空，特別是對于涉及系統(tǒng)性、全局性的問題缺乏有效監(jiān)管和協調，導致監(jiān)管缺失和效率低下。輿論普遍認為，美國在全球金融市場密切相連的情況下，這種監(jiān)管體系正在導致美國的資本市場日益喪失全球競爭力。并且，金融監(jiān)管的混亂導致了近年來抵押貸款的過度增長，并引發(fā)了次貸危機，這在一定程度上暴露了美國金融監(jiān)管體系的缺陷。

二、美國金融監(jiān)管體系計劃改革的特點：向目的導向的監(jiān)管方式轉變

美國財政部此次提出的改革方案主要包括短期和中期的改革建議， 并提出了長期的概念化的最優(yōu)監(jiān)管框架。

1. 短期的改革措施是向中期和長期最優(yōu)監(jiān)管框架的一種過渡。 短期的建議主要集中在針對目前的信貸和房屋抵押市場，采取措施，加強監(jiān)管當局的合作，強化市場的監(jiān)管等。具體包括：（1）成立總統(tǒng)金融市場工作小組， 監(jiān)管機構在原來的基礎上增加貨幣監(jiān)理署、 聯邦存款保險公司和儲蓄機構監(jiān)管辦公室；（2）成立一個新的聯邦委員會，加強對房屋抵押貸款發(fā)起的監(jiān)管；（3）在聯儲流動性提供方面，通過現場檢查和聯儲決定的其他方式提供給聯儲的信息必須充分。

2. 中期的建議主要集中在消除美國金融監(jiān)管制度中的重疊，提高監(jiān)管的有效性。重要的是，在現有監(jiān)管框架下，使得某些金融服務行業(yè)，如銀行、保險、證券和期貨的監(jiān)管體制更加現代化。 具體包括：（1）廢除聯邦儲蓄章程，將其納入國民銀行章程，這個過程應該在兩年內完成；（2） 研究聯邦儲備銀行角色的變化；（3）聯儲應當承擔支付清算系統(tǒng)的主要監(jiān)督責任， 有權設計對于金融系統(tǒng)非常重要的支付清算系統(tǒng)，全權負責制定監(jiān)管標準；（4）在財政部下成立國民保險辦公室， 負責監(jiān)管按照聯邦保險章程從事保險業(yè)的公司；（5） 美國商品期貨交易委員會和證券交易委員會合并，對期貨和證券行業(yè)提供統(tǒng)一的監(jiān)管。

3. 長期的建議是， 向著以目的為導向的監(jiān)管方式轉變。設立3個不同的監(jiān)管當局：（1）負責市場穩(wěn)定的監(jiān)管當局，由美聯儲擔任該職。美聯儲將被賦予監(jiān)管整個金融系統(tǒng)的權力，包括商業(yè)銀行、投資銀行、保險公司、對沖基金、私募股權公司等，并有責任和權利獲得適當信息，披露信息，在監(jiān)管法規(guī)的制定方面與其他監(jiān)管當局合作， 為了整體金融市場的穩(wěn)定而采取必要的糾正措施和行動， 以確保整體金融市場的穩(wěn)定。 這將是聯邦政府的監(jiān)管部門首次對非銀行金融機構實行監(jiān)管。 美國財政部建議由美聯儲擔任該職。（2）負責與政府擔保有關的安全穩(wěn)健的審慎金融監(jiān)管當局。 新審慎金融監(jiān)管當局可以承擔目前的貨幣監(jiān)理署和儲蓄機構監(jiān)管局的責任， 并負責金融控股公司監(jiān)管職責。（3）負責商業(yè)行為的監(jiān)管當局。 商業(yè)行為監(jiān)管當局應當為金融公司進入金融服務領域，出售其產品和服務方面，提供和制定適當的標準。 這樣的監(jiān)管方法可以在增強監(jiān)管的同時， 更好地應對市場的發(fā)展步伐，鼓勵創(chuàng)新和企業(yè)家精神。在這個監(jiān)管框架下，除了以上3個監(jiān)管者，還有另外兩個監(jiān)管者，一是聯邦保險保證公司，二是公司財務監(jiān)管當局。

美國財政部建議采用以目的為導向的監(jiān)管方式， 認為這種方式代表未來最優(yōu)的監(jiān)管框架。 相比原則導向監(jiān)管區(qū)分銀行、保險、證券和期貨的分業(yè)監(jiān)管模式， 以目的為導向的監(jiān)管注重監(jiān)管的目標，不再區(qū)分銀行、保險、證券和期貨幾個行業(yè)，而是按照監(jiān)管目標及風險類型的不同， 將監(jiān)管劃分為三個層次： 第一層次是著眼于解決整個金融市場穩(wěn)定問題的市場穩(wěn)定監(jiān)管； 第二層次是著眼于解決由政府擔保所導致的市場紀律缺乏問題的審慎金融監(jiān)管；第三層次是著眼于和消費者保護監(jiān)管相關、 解決商業(yè)行為標準問題的商業(yè)行為監(jiān)管。 三個層次監(jiān)管目標和監(jiān)管框架的緊密聯系， 使監(jiān)管機構能夠對相同的金融產品和風險采取統(tǒng)一的監(jiān)管標準， 將大大提高監(jiān)管的有效性。

三、美國金融監(jiān)管體系改革計劃對完善我國金融監(jiān)管體系的啟示

1． 我國金融監(jiān)管體制必須與經濟金融的發(fā)展與開放的階段相適應，應采取漸進式改革方式，同我國的實際情況相結合。 我國未來的監(jiān)管體系應當是開放式的，能夠不斷根據金融市場的發(fā)展需要進行調整。 監(jiān)管要從整個金融市場的穩(wěn)定與發(fā)展出發(fā)， 改善監(jiān)管而非單純地增加監(jiān)管和增加干預， 任何監(jiān)管理念和監(jiān)管框架都應該隨著金融市場的變化而不斷地調整和發(fā)展。 這是防范風險和鼓勵創(chuàng)新都需要的選擇， 不能使監(jiān)管模式過多地受到某些過時規(guī)則的束縛。 金融監(jiān)管體制改革的目的， 應是尋求有效監(jiān)管和金融創(chuàng)新的動態(tài)平衡。不管監(jiān)管體制如何選擇，必須做到風險的全覆蓋， 不能在整個金融產品和服務的生產和創(chuàng)新鏈條上有絲毫的空白和真空， 從而最大限度地減少由于金融市場不斷發(fā)展而帶來的更嚴重的信息不對稱問題。

2． 完善金融監(jiān)管體制，加強金融監(jiān)管協調。當前我國實行的“一行三會”金融監(jiān)管體制是在上世紀末針對金融分業(yè)經營體制參照美國的監(jiān)管體系建立起來的， 它在分業(yè)經營體制下強化各自的監(jiān)管責任， 對提高監(jiān)管效率有其積極意義。但是，隨著金融創(chuàng)新和金融集團化的發(fā)展， 分業(yè)經營的界限也正在逐漸模糊，在混業(yè)經營趨勢下，其弊端日益暴露， 對于交叉業(yè)務領域的監(jiān)管， 各監(jiān)管部門之間不但缺少有效協調， 反而存在利益博弈現象，各監(jiān)管機構爭權力、推責任的情況嚴重存在。特別是在現代金融活動全球化、交叉化、信息化的情況下，金融體系的監(jiān)管和穩(wěn)定，需要系統(tǒng)性的考慮和迅速的應對。分業(yè)監(jiān)管體系對于涉及系統(tǒng)性、全局性問題的監(jiān)管、 救助和調控等往往難以形成迅速有效的應對， 監(jiān)管機構之間的協調成本巨大。“一行三會” 的監(jiān)管體制也使得監(jiān)管機構和人員不斷擴張，監(jiān)管運行成本膨脹，監(jiān)管效率下降。 在當前我國金融領域系統(tǒng)風險越來越明顯、 金融監(jiān)管不到位等問題越來越突出的情況下，我們須未雨綢繆，認真檢查并及時完善我國的金融監(jiān)管體系，防止出現漏洞。

因此，為了提高監(jiān)管效率，我國必須適時推進金融監(jiān)管機構的改革， 以適應金融混業(yè)經營和全球化趨勢對統(tǒng)一監(jiān)管的需要。當前“一行三會”之間的聯席會議機制沒有達到及時協調的目標， 金融監(jiān)管體制改革的時機開始成熟，可以開始做一些局部調整、框架設計等前期的準備工作。 我國的金融監(jiān)管體制改革不要在發(fā)生危機之后才出現真正的進展。 具體設想是：（1）短期而言，借鑒美國的改革模式，在保留現有“一行三會”的同時，建議國務院成立強有力的下屬金融監(jiān)管協調部門作為一種過渡機構， 建立統(tǒng)一的信息共享平臺， 來平衡調節(jié)各監(jiān)管機構的功能和紛爭，對所有金融業(yè)務進行監(jiān)管，而不是將現有的所有金融監(jiān)管機構統(tǒng)一起來。這樣既可以將證券、銀行、保險業(yè)務的獨立監(jiān)管職能有效地協調起來，又可以避免機構過于龐大而導致效率缺失。同時，成立下屬金融決策咨詢委員會，負責金融戰(zhàn)略、規(guī)劃制訂，審核監(jiān)管執(zhí)行情況， 下設若干個專業(yè)委員會（非常設機構）。（2）從長期來看，應將“一行三會”合并成一個機構，統(tǒng)管金融監(jiān)管，執(zhí)行功能監(jiān)管，強調金融穩(wěn)定、化解金融風險的目標，不對具體業(yè)務進行監(jiān)管。

3． 科學劃分監(jiān)管職能，轉變監(jiān)管方式，提高金融監(jiān)管效率。一是科學劃分監(jiān)管職能，確定對不同金融機構的主監(jiān)管人，強化聯合監(jiān)管力量，加強對跨市場金融產品和金融控股公司的風險監(jiān)管。二是轉變金融監(jiān)管方式，實現由合規(guī)性監(jiān)管向審慎性監(jiān)管轉變，由事后監(jiān)管向全過程持續(xù)監(jiān)管轉變， 由單一監(jiān)管向全方位監(jiān)管轉變。

4． 夯實金融監(jiān)管的微觀響應基礎。一是建立金融機構穩(wěn)定的資本金補充機制和不良資產沖銷機制，加強資本充足率約束，限制商業(yè)銀行風險資產的過度擴張，規(guī)范金融機構的市場退出，建立危機救助和市場退出問責制。 二是加強有效金融監(jiān)管的微觀制度性建設， 建立健全金融企業(yè)內控機制和對違規(guī)者的追究機制， 建立對金融企業(yè)市場化的正向激勵機制和對金融風險的及時校正機制。 三是進一步完善金融監(jiān)管的法規(guī)體系， 建立符合國際慣例的金融會計準則，完善公開信息披露制度，建立健全社會信用體系，科學推進金融生態(tài)環(huán)境建設。

參考文獻：

［1］曹紅輝等. “美國版”金融大部制能否優(yōu)化金融監(jiān)管［N］. 國際金融報，2008-04-08.

［2］皇甫平麗.美金融監(jiān)管改革浮出［J］.瞭望新聞周刊，2008-04-08.

［3］廖岷. 次貸危機下美國對于金融監(jiān)管的最新反思［J］. 中國金融，2008（4）.

［4］馬小寧. 美國金融監(jiān)管藍圖引發(fā)爭議［N］. 人民日報，2008-04-03.

（責任編輯、校對：郄彥平）