義務(wù)教育是由國(guó)家實(shí)施的，政府、社會(huì)和家庭予以保證的免費(fèi)的國(guó)民教育，義務(wù)教育是非競(jìng)爭(zhēng)性的。義務(wù)教育應(yīng)該保障公民在一定的標(biāo)準(zhǔn)下的資源充分性和公平擁有性。義務(wù)教育平等權(quán)是人人有獲得國(guó)家為其提供的平等的接受義務(wù)教育客觀(guān)物質(zhì)條件的權(quán)利。義務(wù)教育權(quán)指只要達(dá)到指定的年齡，就可以免費(fèi)得到國(guó)家提供的一定期限的教育的權(quán)利。義務(wù)教育權(quán)是一項(xiàng)絕對(duì)的權(quán)利，不受其他條件的影響，只要公民達(dá)到一定的年齡，無(wú)論其民族、性別、出身等如何，都有接受義務(wù)教育的權(quán)利。同時(shí)，公民接受義務(wù)教育是一種免費(fèi)的教育，由國(guó)家提供教育經(jīng)費(fèi)［１］。

一、我國(guó)義務(wù)教育平等權(quán)保護(hù)的現(xiàn)狀

１986年《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》頒布以來(lái)，各級(jí)政府依法實(shí)施九年義務(wù)教育并取得了顯著的成績(jī)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，１998年全國(guó)小學(xué)適齡兒童入學(xué)率已達(dá)98．9％，小學(xué)畢業(yè)生升入初中階段（含普通初中和職業(yè)中學(xué)）的比例已達(dá)94．3％，初中階段入學(xué)率達(dá)87．5％。占全國(guó)人口90％的地區(qū)普及了初等義務(wù)教育，73％的地區(qū)普及了初中階段義務(wù)教育。［2］但在輝煌成就的背后我們?nèi)圆荒芎鲆暚F(xiàn)實(shí)中存在的城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、同一地區(qū)的不同學(xué)校之間發(fā)展的不均衡現(xiàn)象，這在某種程度上侵害了農(nóng)村地區(qū)、中西部地區(qū)和薄弱學(xué)校中兒童的義務(wù)教育平等權(quán)。

１．城鄉(xiāng)之間：農(nóng)村兒童的義務(wù)教育平等權(quán)受到侵害

城鄉(xiāng)之間因教育資源的不平等分配所造成的在校生人均教育經(jīng)費(fèi)的差距，在相當(dāng)程度上影響到了教育質(zhì)量問(wèn)題。就全國(guó)范圍而言，１993年，城市小學(xué)生的人均經(jīng)費(fèi)為476．１元，農(nóng)村為250．4元；城市初中生的人均經(jīng)費(fèi)為94１．7元，農(nóng)村為472．8元。差距分別為１．9倍和2倍。到１9９9年，兩者的差距都擴(kuò)大到3．１倍［3］，這種不平等的分配使農(nóng)村兒童的義務(wù)教育平等權(quán)在某種程度上受到侵害。

2．區(qū)域之間：中西部地區(qū)兒童的義務(wù)教育平等權(quán)受到侵害

１９98年，小學(xué)年生均經(jīng)費(fèi)最高的上海是最低的河南的9．7倍，初中年生均經(jīng)費(fèi)第二位的上海是最低的貴州的6．8倍；又如在生均固定資產(chǎn)價(jià)值方面，小學(xué)最高的北京是最低的貴州的5．9倍，初中最高的北京是最低的貴州的3．3倍［3］。地區(qū)間教育資源配置的嚴(yán)重不均直接導(dǎo)致東部發(fā)達(dá)地區(qū)與中西部地區(qū)的義務(wù)教育在師資隊(duì)伍、辦學(xué)條件方面的巨大差距，使得后者的義務(wù)教育質(zhì)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于前者，從而使中西部地區(qū)兒童的義務(wù)教育平等權(quán)在某種程度上受到侵害。

3．同一地區(qū)的不同學(xué)校之間：普通學(xué)校就學(xué)的兒童義務(wù)教育平等權(quán)受到侵害

同一地區(qū)內(nèi)一些高水平的重點(diǎn)中小學(xué)無(wú)論在辦學(xué)條件還是在教育質(zhì)量上都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)其他學(xué)校，當(dāng)許多普通學(xué)校仍在為生存發(fā)愁時(shí)，這些學(xué)校已經(jīng)開(kāi)始向現(xiàn)代化學(xué)校的目標(biāo)邁進(jìn)。學(xué)校之間的巨大差距，使學(xué)生和家長(zhǎng)對(duì)這些重點(diǎn)學(xué)校趨之若鶩，從而產(chǎn)生了嚴(yán)重的擇校問(wèn)題。重點(diǎn)中小學(xué)以金錢(qián)作為選拔學(xué)生的依據(jù)，長(zhǎng)時(shí)間、大范圍存在的擇校，減少了一般居民子女低成本接受優(yōu)質(zhì)教育的機(jī)會(huì)。低收入家庭的子女因交不起擇校費(fèi)而無(wú)法享受優(yōu)質(zhì)的義務(wù)教育，這就在某種程度上侵害了他們的義務(wù)教育平等權(quán)。

二、我國(guó)義務(wù)教育平等權(quán)保護(hù)存在的問(wèn)題

１．現(xiàn)行農(nóng)村義務(wù)教育體制弊端重重

（１）地方負(fù)責(zé)，分級(jí)管理存在的問(wèn)題?，F(xiàn)行農(nóng)村義務(wù)教育體制始于１985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》，其中明確規(guī)定：基礎(chǔ)教育實(shí)行地方負(fù)責(zé)，分級(jí)管理?！读x務(wù)教育法》及其相關(guān)法規(guī)中一直對(duì)各級(jí)政府投入責(zé)任沒(méi)有明確規(guī)定，并且各級(jí)政府事權(quán)和財(cái)權(quán)極不一致。上世紀(jì)80年代，我國(guó)實(shí)行管理體制改革，事權(quán)層層下放，省里下放給市里，市里下放給縣里，縣里下放給鄉(xiāng)里。90年代財(cái)政體制改革則是財(cái)權(quán)上收。中央財(cái)政收入從原來(lái)的１１％上升到現(xiàn)在的接近60％，縣鄉(xiāng)財(cái)政則處于困難的地步［4］。這就造成了各級(jí)政府事權(quán)和財(cái)權(quán)的不一致：管事的沒(méi)有錢(qián)，有錢(qián)的不管事，從而為義務(wù)教育的非均衡發(fā)展埋下了隱患。

（2）多渠道籌措經(jīng)費(fèi)存在的問(wèn)題。１986年頒布的《義務(wù)教育法》規(guī)定，義務(wù)教育多渠道籌措經(jīng)費(fèi)，依靠人民辦教育。當(dāng)時(shí)正值改革開(kāi)放之初，政府財(cái)力嚴(yán)重不足，廣大農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)的發(fā)展主要依靠農(nóng)民的支持。二十多年來(lái)，通過(guò)教育費(fèi)附加、集資捐資辦學(xué)，籌措了數(shù)以千億計(jì)的經(jīng)費(fèi)，維持了中國(guó)義務(wù)教育尤其是農(nóng)村義務(wù)教育的快速發(fā)展。不過(guò)這是以加重農(nóng)民的負(fù)擔(dān)為代價(jià)換來(lái)的，并且這一問(wèn)題逐漸暴露出來(lái)。國(guó)家出臺(tái)政策為農(nóng)民減負(fù)，農(nóng)村稅費(fèi)改革停止了教育集資和征收教育費(fèi)附加后，使農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)供需矛盾更加突出。

（3）體制改革后存在的問(wèn)題。200１年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》中提出，實(shí)行“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制，這是在原有體制基礎(chǔ)上適應(yīng)國(guó)情的調(diào)整。如今，“以縣為主”的體制也遇到了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)，除少數(shù)經(jīng)濟(jì)富裕的地方以外，由于縣財(cái)政拮據(jù)，“以縣為主”成為多數(shù)地區(qū)的包袱。把發(fā)展義務(wù)教育所需資金交給地方政府籌措，實(shí)際上默許了經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡這種客觀(guān)差異對(duì)義務(wù)教育的不利影響和制約，其結(jié)果只能是義務(wù)教育的發(fā)展取決于本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，取決于地方政府的財(cái)政收入狀況。由于各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是不平衡的，總存在著一定的甚至是比較懸殊的差距，在這種體制下，不可避免的是義務(wù)教育陷入非均衡發(fā)展?fàn)顩r之中。我國(guó)義務(wù)教育發(fā)展過(guò)程中長(zhǎng)期存在的嚴(yán)重的城鄉(xiāng)差距和地區(qū)之間的不平衡，實(shí)際上是現(xiàn)行義務(wù)教育體制實(shí)施的必然結(jié)果，從而侵害了農(nóng)村地區(qū)兒童的義務(wù)教育平等權(quán)。

2．義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范

（１）對(duì)教育轉(zhuǎn)移支付規(guī)定不明確。為了平衡城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間義務(wù)教育發(fā)展的巨大差距，我國(guó)政府采取了轉(zhuǎn)移支付制度以減少差距促進(jìn)平等。但現(xiàn)行的教育政策法規(guī)中對(duì)教育轉(zhuǎn)移支付規(guī)定不明確，造成實(shí)際操作中出現(xiàn)的轉(zhuǎn)移支付力度不夠、不規(guī)范、不透明、不到位等現(xiàn)象，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的目的。

（2）轉(zhuǎn)移支付資金不足。我國(guó)現(xiàn)行的義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付數(shù)額較少，中央對(duì)地方只有“貧困地區(qū)義務(wù)教育工程”專(zhuān)款、“義務(wù)教育危房改造工程”專(zhuān)款等，僅為義務(wù)教育總支出的１％左右［5］。省、地兩級(jí)政府的義務(wù)教育專(zhuān)項(xiàng)撥款各地不盡相同，但總量都不大，基層對(duì)經(jīng)費(fèi)不足的呼聲仍然很高。中西部地區(qū)發(fā)展義務(wù)教育的資金缺口遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度下劃撥的資金。

（3）轉(zhuǎn)移支付資金被侵占。有些地方政府存在著輕視教育，把教育的發(fā)展放在比較次要的地位上的傾向。財(cái)政支出的安排一般總是先保經(jīng)濟(jì)建設(shè)后考慮文教事業(yè)，先保自身行政開(kāi)支再考慮教育經(jīng)費(fèi)與教師工資。在整個(gè)財(cái)政支出安排上，地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和行政經(jīng)費(fèi)的支出往往具有擴(kuò)張的傾向［5］。由于缺乏監(jiān)督，在財(cái)政緊張的情況下，地方政府甚至?xí)ㄟ^(guò)擠占、挪用或截留教育轉(zhuǎn)移支付來(lái)滿(mǎn)足這兩類(lèi)支出的需要。

3．非均衡發(fā)展造成學(xué)校間的巨大差距

（１）強(qiáng)烈競(jìng)爭(zhēng)性違背義務(wù)教育的性質(zhì)和宗旨。層層設(shè)置的重點(diǎn)學(xué)校制度，加劇了基礎(chǔ)教育領(lǐng)域內(nèi)部資源配置的失衡，導(dǎo)致在地區(qū)內(nèi)、區(qū)域內(nèi)學(xué)校之間差距的拉大，甚至是人為地制造差距，造成了一大批基礎(chǔ)薄弱的“差校”。重點(diǎn)學(xué)校絕大多數(shù)設(shè)在城市、城鎮(zhèn)，從而有利于城鎮(zhèn)學(xué)生的升學(xué)。這種把學(xué)校、學(xué)生分為不同等級(jí)，使多數(shù)兒童的利益受損的強(qiáng)烈競(jìng)爭(zhēng)性的教育，是違背義務(wù)教育的性質(zhì)和宗旨的。

（2）教育失衡導(dǎo)致教育機(jī)會(huì)不平等。重點(diǎn)學(xué)校與普通學(xué)校的差別，也造成了部分重點(diǎn)學(xué)校生源過(guò)剩，大量擴(kuò)招，高價(jià)收費(fèi)，資金大量浪費(fèi)，教育質(zhì)量難有保障。而普通學(xué)校卻生源缺乏，教育經(jīng)費(fèi)緊張，甚至連維持學(xué)校正常教學(xué)的開(kāi)支都困難。這些因素產(chǎn)生的直接后果是：很大數(shù)量的青少年享受的義務(wù)教育機(jī)會(huì)是不平等的。

（3）教育機(jī)會(huì)不平等產(chǎn)生屢禁不止的擇校熱。我國(guó)實(shí)施的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略造就的一些高水平的重點(diǎn)中小學(xué)，經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，在各個(gè)方面都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)其他學(xué)校?！读x務(wù)教育法》中規(guī)定就近入學(xué)，但家長(zhǎng)都希望為子女選擇高質(zhì)量的義務(wù)教育資源，由此導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中屢禁不止的擇校熱。這一現(xiàn)象背后有著極其復(fù)雜的制度根源：就近入學(xué)政策為促進(jìn)平等但與教育資源配置不合理產(chǎn)生矛盾，擇校是教育選擇權(quán)的一種表現(xiàn)，但與義務(wù)教育平等產(chǎn)生矛盾。怎樣解決這一困境，需要政府出臺(tái)相應(yīng)的政策法規(guī)，更好地保護(hù)薄弱學(xué)校兒童的義務(wù)教育平等權(quán)。

三、我國(guó)義務(wù)教育平等權(quán)保護(hù)的對(duì)策與建議

１．改革農(nóng)村義務(wù)教育體制

（１）明確劃分各級(jí)政府的投入責(zé)任，完善義務(wù)教育體制。農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的各級(jí)政府分擔(dān)體制應(yīng)由責(zé)任不明確向責(zé)任明確轉(zhuǎn)變，原來(lái)只講各級(jí)政府分擔(dān)，沒(méi)有明確到底誰(shuí)拿多少、誰(shuí)負(fù)多少責(zé)任，今后中央和地方政府應(yīng)明確劃分責(zé)任，分項(xiàng)目明確各自的分擔(dān)比例。根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相對(duì)應(yīng)的原則，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)的重心應(yīng)該上移。

（2）建立政府對(duì)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的保障機(jī)制。實(shí)施義務(wù)教育是國(guó)家的責(zé)任，因此，主要應(yīng)當(dāng)由財(cái)政撥款保證義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)開(kāi)支。農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)應(yīng)由多渠道籌措，依靠人民辦教育向主要依靠政府投入辦教育轉(zhuǎn)變，真正實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育政府辦，讓政府承擔(dān)起發(fā)展義務(wù)教育的責(zé)任。從我國(guó)的實(shí)際情況出發(fā)，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)實(shí)行中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)財(cái)政分擔(dān)機(jī)制，根據(jù)經(jīng)濟(jì)實(shí)力確定各級(jí)財(cái)政對(duì)義務(wù)教育的責(zé)任，以保證農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的穩(wěn)定來(lái)源。

（3）實(shí)行管理“以縣為主”、經(jīng)費(fèi)由省級(jí)政府統(tǒng)籌的體制。義務(wù)教育體制由“地方負(fù)責(zé)、以縣為主”，向“經(jīng)費(fèi)省級(jí)政府統(tǒng)籌”、“管理以縣為主”轉(zhuǎn)變。要突破過(guò)去“以縣為主”的體制，新的“以縣為主”是“管理以縣為主”，而投入要實(shí)行“省級(jí)政府統(tǒng)籌”，同時(shí)，中央財(cái)政要加大對(duì)省財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度。

2．加大對(duì)落后地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度并完善制度管理

（1）加大對(duì)落后地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。中央政府應(yīng)加大對(duì)落后地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，省級(jí)政府也要加大對(duì)本省內(nèi)落后地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，確保義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)能全額納入預(yù)算。義務(wù)教育作為一種公共服務(wù)，是一種政府行為，義務(wù)教育投入應(yīng)由各級(jí)政府提供。我國(guó)是發(fā)展中國(guó)家，地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間在經(jīng)濟(jì)與教育發(fā)展水平上存在著巨大的差異，貧困地區(qū)縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府財(cái)力十分有限，財(cái)力集中和相對(duì)豐裕的中央和省級(jí)政府，有義務(wù)通過(guò)政府間的縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，支持貧困地區(qū)義務(wù)教育的發(fā)展，促進(jìn)政府向居民提供相對(duì)均衡的義務(wù)教育服務(wù)。伴隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和財(cái)政體制改革的發(fā)展，財(cái)政收入水平逐步提高，加大中央和省級(jí)政府對(duì)義務(wù)教育的財(cái)政責(zé)任和轉(zhuǎn)移支付力度不僅可能，而且十分必要。

（2）建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度。建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，保證轉(zhuǎn)移支付資金真正用于發(fā)展義務(wù)教育，促進(jìn)各地區(qū)義務(wù)教育財(cái)政能力的均衡化并規(guī)范轉(zhuǎn)移支付，做到經(jīng)費(fèi)撥付到位。目前，中央對(duì)省，省對(duì)縣的轉(zhuǎn)移支付，多為一般性轉(zhuǎn)移支付，少為專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，與其他經(jīng)費(fèi)一并劃撥，由省或縣統(tǒng)一安排，常常難以到位。所以，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)支出單獨(dú)列項(xiàng)極為必要。省級(jí)政府還要切實(shí)均衡本行政區(qū)域內(nèi)各縣財(cái)力，逐縣核定并加大對(duì)財(cái)政困難縣的轉(zhuǎn)移支付的力度。

（3）加強(qiáng)監(jiān)督，確保轉(zhuǎn)移支付資金真正用于義務(wù)教育。應(yīng)加強(qiáng)公民、社會(huì)組織對(duì)義務(wù)教育的監(jiān)督，各級(jí)人大對(duì)各級(jí)政府、上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的監(jiān)督，并對(duì)責(zé)任追究、對(duì)違法者的制裁方面進(jìn)行細(xì)致而明確的規(guī)定。尤其要加大包括學(xué)生、家長(zhǎng)、學(xué)校、教師、社區(qū)等在內(nèi)的相關(guān)利益者對(duì)地方政府舉辦義務(wù)教育的監(jiān)督，促進(jìn)社會(huì)輿論監(jiān)督，使信息渠道通暢，從而減少地方政府的失職行為，確保轉(zhuǎn)移支付資金真正用于義務(wù)教育。

3．制定學(xué)校均衡發(fā)展策略

（1）禁止將學(xué)校分為重點(diǎn)和非重點(diǎn)。取消“重點(diǎn)學(xué)?！闭撸鈱W(xué)校間的發(fā)展。積極推進(jìn)中小學(xué)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，大力改造薄弱學(xué)校，實(shí)行規(guī)范化辦學(xué)，杜絕把學(xué)校人為劃分為三六九等的做法，淡化窗口學(xué)校與形象工程，少搞“錦上添花”的重點(diǎn)學(xué)校傾斜投資，多做“雪中送炭”的薄弱學(xué)校改造工程，確保辦學(xué)的底線(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)，縮小差距，從而為適齡兒童提供相對(duì)均衡的受教育條件。

（2）制定出義務(wù)教育階段學(xué)校辦學(xué)的最低要求。為了縮小學(xué)校間的巨大差距，中央政府應(yīng)首先制定出義務(wù)教育階段學(xué)校辦學(xué)的最低要求，地方政府再根據(jù)本地實(shí)際情況制定出符合實(shí)際的義務(wù)教育辦學(xué)條件的基本要求，并采取積極措施逐步縮小學(xué)校之間的辦學(xué)差距，保證轄區(qū)內(nèi)薄弱學(xué)校逐漸減少。中央政府應(yīng)將地方政府在均衡學(xué)校發(fā)展上所做出的努力程度和成效作為衡量其義務(wù)教育質(zhì)量的一項(xiàng)重要指標(biāo)。

（3）節(jié)制義務(wù)教育階段的擇校之風(fēng)。應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持義務(wù)教育階段公辦學(xué)校免試就近入學(xué)，不得舉辦或變相舉辦重點(diǎn)學(xué)校，采取有效措施節(jié)制義務(wù)教育階段的擇校之風(fēng)。執(zhí)行這一政策的前提就是學(xué)校設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)化，使同一地區(qū)、同一城市的各個(gè)學(xué)校在校舍設(shè)施、教學(xué)設(shè)備等硬件方面的配置基本統(tǒng)一、水平大致相當(dāng)。對(duì)于教師，可以讓同一地區(qū)、同一城市的教師在不同學(xué)校之間定期流動(dòng)，以均衡各學(xué)校的師資力量。對(duì)于學(xué)生，可以實(shí)行電腦派位入學(xué)，就是在把每個(gè)地區(qū)、每個(gè)城市劃分為不同學(xué)區(qū)的基礎(chǔ)上，各學(xué)區(qū)內(nèi)由計(jì)算機(jī)隨機(jī)確定（即“電腦派位”或“電腦抽簽”）適齡兒童將要就讀的學(xué)校，學(xué)生不得自主擇校。2007年1月北京市教委副主任曾透露，從2０07年開(kāi)始，北京市教委將進(jìn)一步采取措施均衡教育資源，優(yōu)質(zhì)資源校教師和校長(zhǎng)將開(kāi)始輪崗，這種做法值得在全國(guó)推廣。

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（責(zé)任編輯付一靜）