摘 要：增加農(nóng)村公共品供給是新農(nóng)村建設(shè)的基礎(chǔ)，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距的重要途徑。張家港市近年來主要是通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕獌?nèi)容的農(nóng)村綜合改革，和以政府實事工程為主要形式的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入和農(nóng)村公共事業(yè)的發(fā)展，從而增加農(nóng)村公共品供給。當然，在增加農(nóng)村公共品供給中還需要進一步樹立以人為本的科學發(fā)展現(xiàn)，把農(nóng)村公共品供給的增加和農(nóng)民的意愿、農(nóng)民的組織化程度以及進一步轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能結(jié)合起來。

關(guān)鍵詞：新農(nóng)村建設(shè)；公共品供給；公共財政

中圖分類號： F320.3 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605(200B)01-0057-03

張家港市新農(nóng)村建設(shè)的重點在于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進城鄉(xiāng)一體化進程。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，重要的是增加農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，近年來，張家港市農(nóng)村公共產(chǎn)品雖不斷增加，但城鄉(xiāng)收入還有比較大的差距，2006年，張家港市城鎮(zhèn)居民年人均可支配收入19000元，農(nóng)民年人均純收入9625元，城鄉(xiāng)收入差距近幾倍，實際上，若把義務教育、基本醫(yī)療及社會保障因素考慮在內(nèi)，實際城鄉(xiāng)收入差距已超過2倍。因此，增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給是目前張家港市新農(nóng)村建設(shè)所面臨的一項主要任務。

一、張家港市新農(nóng)村建設(shè)中增加農(nóng)村公共品供給的實踐

農(nóng)村公共產(chǎn)品是指供由農(nóng)村居民消費、享用的，涉及農(nóng)村公共設(shè)施、公共事業(yè)、公共福利、公共服務等各個領(lǐng)域，具有，非排他性”和“非競爭性”特征的各類物質(zhì)或服務產(chǎn)品。由于在公共產(chǎn)品的供給上存在著“市場失靈”，因此，政府就自然成為農(nóng)村公共品的供給主體，隨著張家港市進入工業(yè)化中后期，張家港市地方財政迅速增加，使政府實施工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村的條件已經(jīng)成熟。

1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由行政管理型向公共服務型轉(zhuǎn)變

根據(jù)公共管理學理論，隨著社會的發(fā)展，政府職能會由單一職能向復雜職能轉(zhuǎn)變，構(gòu)成現(xiàn)代新型政府的職能有四大塊，即經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、公共服務和社會管理，作為基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則側(cè)重于后面兩塊的職能即公共服務和社會管理，

張家港市以建立公共服務型政府為目標，積極推進縣鄉(xiāng)政府機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變。2003年開始，張家港市開始進行了以撤并建制鎮(zhèn)和行政村為主要內(nèi)容的全市區(qū)域規(guī)劃調(diào)整，如果以張家港市原有鎮(zhèn)村布局和人口分布實現(xiàn)公共財政覆蓋農(nóng)村，會造成公共財政資源的浪費和配置的非優(yōu)化。從日本的“并村運動”和韓國的“新村運動”實踐看，即使在人口密度大于中國的日韓兩國，也進行農(nóng)村人口的相應集中和居住鄉(xiāng)村的適當合并，這是公共財政覆蓋農(nóng)村和公共財政資源有效配置的必要前提。張家港市撤并鎮(zhèn)村的動力來自兩個方面：一是農(nóng)村城市化發(fā)展的沖動，二是農(nóng)村基層政府的財政壓力。這與1950—1970年代日本的“并村運動”有相同之處，為了應對日本農(nóng)村人口老齡化和居住過疏化的問題，日本政府1955年出臺了《村合并促進法》，促進農(nóng)村人口就地城市化。至2003年底，張家港將全市26個鎮(zhèn)撤并成8鎮(zhèn)1區(qū)。在撤并鎮(zhèn)的同時，張家港市將全市781個行政村撒并成181個，并規(guī)劃了620個農(nóng)民集中居住點，鼓勵農(nóng)民集中居住，以實現(xiàn)公共品的集中供給，降低農(nóng)村公共品的供給成本。

在撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的同時，張家港市實行了初步的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理機構(gòu)的數(shù)量和干部職數(shù)，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所轄事業(yè)單位進行了合并調(diào)整，機構(gòu)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府扭轉(zhuǎn)了以招商引資為主的地方政府公司主義傾向，經(jīng)濟建設(shè)職能有所削弱，改變了以行政管理為主要手段的全能政府格局，加強了政府公共服務職能。撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革是農(nóng)村綜合改革的重點，反映了我國農(nóng)村改革從企業(yè)改制到農(nóng)村基層政府管理體制改革的深化。

2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政由投資財政向公共財政轉(zhuǎn)變

和全國一樣，張家港市過去的財政體制，是一種向城市傾斜財力的財政體制。在財政預算支出中，用于城市建設(shè)、發(fā)展和公共產(chǎn)品供給的資金所占比例偏大，而用于農(nóng)村的偏小，甚至過少。要增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，必須進一步推進財政體制改革的深化和創(chuàng)新。2003年起，張家港市市鎮(zhèn)兩級的財政體制逐步實現(xiàn)由“重城輕鄉(xiāng)”的傳統(tǒng)型公共產(chǎn)品財政供給體制，向統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的現(xiàn)代公共產(chǎn)品的財政供給新體制轉(zhuǎn)變。其中，一是進一步調(diào)整和理順各級政府的財政分配關(guān)系，合理劃分事權(quán)和財權(quán)。張家港市市鎮(zhèn)兩級財政分配除楊舍鎮(zhèn)(市政府所在地)為三七分成外，其余各鎮(zhèn)均為四六分成，這樣增加了鎮(zhèn)級財力，提高了各鎮(zhèn)提供農(nóng)村公共品的能力。二是財政分配政策的制定和完善，逐步調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，使資金支出更多地向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村傾斜，同時加大市鎮(zhèn)兩級財政對村級財力薄弱村的轉(zhuǎn)移支付。如村級財力薄弱村的道路建設(shè)張家港市采用了市、鎮(zhèn)、村三級分擔的辦法，為招商引資而建的“標準型廠房”所需資金則主要由市鎮(zhèn)兩級籌集，通過市鎮(zhèn)兩級財政對村級財力薄弱村進行轉(zhuǎn)移支付，張家港市農(nóng)村公共品的提供逐步實現(xiàn)了均等化。

3 農(nóng)村公共品的供給以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為重點

我國著名經(jīng)濟學家林毅夫提出我國新農(nóng)村建設(shè)的切入點應該是發(fā)展農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。他認為“如果我們將農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建好，村容整潔了，消除了消費限制，啟動了存量消費，增加了就業(yè)機會，收入也增加了，于是生活也寬裕了”。

人居環(huán)境差、基礎(chǔ)設(shè)施差、產(chǎn)業(yè)承載功能不強，是制約農(nóng)村發(fā)展的重要因素。為打破農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱這一“瓶頸”，張家港市把農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為新農(nóng)村建設(shè)的突破口。2003年開始，張家港市全面啟動以“三清(清潔家園、清潔村莊、清潔河道)”、“三綠(綠色通道、綠色基地、綠色家園)”、“三改(改水、改廁、改路)”為重點的農(nóng)村大環(huán)境整治，一是農(nóng)村水環(huán)境整治，計劃用5年時間，投入3億元資金，進行拆壩建橋，以保證河道的清潔和暢通，二是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的改善，實施農(nóng)村“三綠”工程目標是在全市建成“總量適宜、分布合理、特色明顯、景觀優(yōu)美、功能齊全、穩(wěn)定安全”的森林生態(tài)系統(tǒng)，2003年以來，張家港全市城鄉(xiāng)共新增綠地和林地69587畝，累計投入資金近11億元，目前，森林覆蓋率達到了20.9％。三是農(nóng)村改水改廁工作，通過實施區(qū)域供水工程，全市農(nóng)民喝上了優(yōu)質(zhì)的長江水，自來水普及率和衛(wèi)生廁所普及率都達到了100％，目前，張家港市正在開展第二輪改水改廁工作，重點解決城鄉(xiāng)生活污水治理問題，四是道路交通設(shè)施進一步完善。到2006年底，該市已經(jīng)建成了15縱和15橫的農(nóng)村公路30條，其中四級以上的農(nóng)村公路達到了922公里，全市村、組的公路通達率為95％以上，村公交車通達率為90％以上。

4 農(nóng)村公共事業(yè)的建設(shè)和完善

在重點提供農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施等“硬”的公共產(chǎn)品的基礎(chǔ)上，張家港市開始著手解決關(guān)乎民生的“軟”公共產(chǎn)品的提供問題，努力在教育、醫(yī)療和社會保障等方面實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。

(1)農(nóng)村義務教育。蘇南地區(qū)具有重視教育的歷史傳統(tǒng)，政府和民間在財力允許的情況下都會優(yōu)先投資于教育的發(fā)展。張家港市政府把實現(xiàn)教育現(xiàn)代化作為率先實現(xiàn)基本現(xiàn)代化的重要內(nèi)容之一。1991年，張家港普及九年制義務教育，2006年，張家港市實施免費義務教育。近年來，張家港市確保市鎮(zhèn)兩級財政對教育的投入，“十五”期間，全市教育經(jīng)費總投入累計達到26.8億元，其中各鎮(zhèn)對教育的投入平均5000萬元以上，這些投入主要用于改善辦學條件和擴大教育資源。

農(nóng)村學校是教育均衡發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，為補長這塊“短板”，張家港市從2005年開始推進以更新教育設(shè)施、培訓優(yōu)秀師資為主要內(nèi)容的村?；粳F(xiàn)代化建設(shè)工程，2005—2006年，市鎮(zhèn)兩級政府共投入1億多元，完成了全市2。所村校的基本現(xiàn)代化建設(shè)。

(2)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生。為了解決農(nóng)民因病致貧、因病返貧的問題和實現(xiàn)人人享有基本衛(wèi)生保障的目標，2003年10月，張家港市出臺了側(cè)重于大病統(tǒng)籌的《張家港市2004年新型合作醫(yī)療工作操作辦法》。2004年合作醫(yī)療基金由個人和市、鎮(zhèn)兩級財政三方共同承擔，基金標準達到110元／人。大病統(tǒng)籌合作醫(yī)療的起報點為501元，限報點為50000元，最高補償限額為30150元。2006年底，張家港全市參加農(nóng)村新型合作醫(yī)療人數(shù)為52.21萬人，參保率達99.5％。2007年起合作醫(yī)療基金標準由2006年的120元提高到200元。張家港市計劃2010年實現(xiàn)農(nóng)村醫(yī)療保障和城市醫(yī)療保障的接軌。

(3)農(nóng)村社會保障，老有所養(yǎng)是世代農(nóng)民夢寐以求的愿望，進入21世紀，針對張家港市農(nóng)村人口老齡化速度加快、長期低生育水平使傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老功能趨于弱化的情況，張家港市把加快推進農(nóng)村社會養(yǎng)老保險作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的“實事工程”。張家港市于2003年1月開始實施農(nóng)民養(yǎng)老保險制度，按照“低水平、廣覆蓋”的原則，將張家港市18周歲以上純農(nóng)民全部納入社會保險范疇，實行市、鎮(zhèn)二級財政補貼，目前，全市已有15.9萬農(nóng)民參加了農(nóng)民養(yǎng)老保險。參保率達99％。

二、進一步完善張家港市農(nóng)村公共品供給的思考

增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給必須貫徹以人為本的科學發(fā)展觀，按照科學發(fā)展觀的要求，全面指導農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的各項實踐，將其體現(xiàn)在增加供給的內(nèi)容、途徑和方式等各個方面。

1 政府職能需進一步轉(zhuǎn)變

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是農(nóng)村公共品供給的主要主體，要進一步加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機構(gòu)的改革和職能轉(zhuǎn)變，張家港市從2003年開始撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和人員編制有一定程度的減少。但從實際情況看，2004年至2006年各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政性經(jīng)費沒有減少反而因為車改補貼和加工資等因素有所增加，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出結(jié)構(gòu)中，作為“剛性支出”的行政管理經(jīng)費和教育事業(yè)費兩項支出仍占總支出比重的50％左右，“吃飯財政”的表現(xiàn)較為突出，壓縮了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府增加其他農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的空間，這與發(fā)達國家公共服務支出占政府財政70％—80％的比例有著一定差距。因此，必須加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制的改革。一方面要按照江蘇省鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的精神和張家港市一城四片區(qū)的規(guī)劃，進一步精簡機構(gòu)，減少財政供養(yǎng)人員，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地的區(qū)域中心作用；另一方面，理順市鎮(zhèn)關(guān)系，進一步明確市鎮(zhèn)兩級政府的事權(quán)和財權(quán)，將義務教育等事權(quán)劃歸市級財政承擔，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有能力擔負起對本區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展的責任。

推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，重點是轉(zhuǎn)變政府職能。2007年8月下發(fā)的《蘇州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革實施工作指導意見》將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本職能歸納為“一促進、三加強”，即，促進經(jīng)濟發(fā)展，加強公共服務，加強社會管理和加強民主法制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變應該按照基層政府職能的重新定位而進行，即主要是加強公共服務和社會管理職能，建立公共服務型政府是市場經(jīng)濟發(fā)展對基層政府的本質(zhì)要求，基層政府直接管理經(jīng)濟的職能已經(jīng)不能適應市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，而為廣大農(nóng)民提供公共產(chǎn)品，全面推進農(nóng)村公共事業(yè)的發(fā)展，將成為新時期基層政府工作的重點。

2 建立公共財政向農(nóng)村公共品傾斜的長效機制

所謂公共財政，就是向社會提供公共產(chǎn)品與公共服務為重點的預算制度，是與市場經(jīng)濟體制相適應的一種財政管理體制，主要著眼于滿足社會公共需要，彌補市場缺陷。

首先，要進一步調(diào)整、優(yōu)化張家港市市鎮(zhèn)兩級財政支出結(jié)構(gòu)，提高支出效率。應該按照公共財政框架體系，以滿足農(nóng)村公共需要為目標，進一步擴大農(nóng)村社會公益事業(yè)支出。張家港市財政近年來雖然相對增加了這類支出，但增長速度不夠快，占財政支出的份額還較小，資金需求與資金投入的缺口較大，在這部分支出中，不管是純公共產(chǎn)品，還是準公共產(chǎn)品，都具有很強社會效應和外部效應，對農(nóng)村綜合改革、農(nóng)民素質(zhì)提高和農(nóng)村社會穩(wěn)定等方面都有著重要影響。

其次，公共財政的收支運作必須建立強有力的預算約束機制，沒有強硬的預算約束就無法構(gòu)筑公共財政的基本框架。在我國，由于預算監(jiān)督的軟約束機制造成權(quán)力機關(guān)對預算的監(jiān)督往往流于“走過場”，而納稅人對政府預算的監(jiān)督則還沒有相應的法律制度來保障，公共財政很容易陷入失控狀態(tài)。為防止公共財政的“缺位”，必須確保各級人大審查和批準各級政府編制的預算、監(jiān)督預算執(zhí)行的權(quán)力，確保納稅人的監(jiān)督權(quán)。只有這樣，公共財政的收支運作才能做到有規(guī)矩、講規(guī)矩、守規(guī)矩，真正做到“取眾人財辦眾人事”。

3 改變重“硬”輕“軟”傾向，以農(nóng)民的切實需要為重點

目前，我國政府增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給是“自上而下”的決策機制，這種決策方式成本低，但是供給效率也低。從社會學的角度來看，不同的階層，由于所處的地位不同、立場不同，自己對利益的關(guān)切程度也不盡相同，有時同一問題所帶來的利益對不同的階層可能是根本沖突的。所以，這種政府“為民做主”的決策機制往往忽視了農(nóng)民的真實需要和意愿。

筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給“自上而下”的決策機制，已經(jīng)造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)的失街和公共資源配置的低效率，突出表現(xiàn)在：一方面，一部分公共產(chǎn)品供給過剩，主要表現(xiàn)為在壓力型行政體制下，能在短期內(nèi)見效的，體現(xiàn)政府官員政績的“政績工程”“面子工程”建設(shè)過多，參與農(nóng)村公共管理的機構(gòu)臃腫、人員超編，一些基層政府和社區(qū)建設(shè)的中心廣場、辦公大樓遠遠超過了當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平。另一方面，對農(nóng)民有切實需要的“軟”公共產(chǎn)品提供不足。而醫(yī)療、教育、就業(yè)、環(huán)境保護等軟公共產(chǎn)品無疑與農(nóng)民生存和發(fā)展最為相關(guān)，但從筆者調(diào)查的情況來看，張家港市“軟’’公共產(chǎn)品的供給離農(nóng)民的要求還有較大距離，如農(nóng)村新型合作醫(yī)療仍存在保障水平偏低和保障范圍過窄的問題，一些費用較大的慢性病未列入保障范圍，農(nóng)民因病致貧、因病返貧的問題仍無法通過社會保障制度來解決。農(nóng)村養(yǎng)老保障方面，每月80元的老年農(nóng)民補貼(未交養(yǎng)老保險的)和每月110元農(nóng)民退休生活費也屬于偏低水平。另外在環(huán)境保護方面，由于張家港市重化工企業(yè)較多，所以，環(huán)境保護問題在張家港市尤為突出，如調(diào)查中筆者了解到農(nóng)民因環(huán)境污染而上訪的數(shù)量占到總上訪量的三分之一強，等等。這些問題只有通過政府大力提供農(nóng)民所需要的公共產(chǎn)品才能解決。當然還要真正發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，逐步改變“自上而下”的決策機制，從而達到改變重“硬”輕“軟”的傾向。

4 進一步發(fā)揮農(nóng)民自治組織的作用

新農(nóng)村建設(shè)和增加農(nóng)村公共品供給必須發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，這個問題在許多國家和地區(qū)都有這方面的經(jīng)驗，如臺灣的農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村建設(shè)最重要的兩個經(jīng)驗之一是改革農(nóng)會組織，韓國的“新村運動”成功的關(guān)鍵也是農(nóng)民組織發(fā)揮了主體性作用。

借鑒臺灣和韓國的經(jīng)驗，要在新農(nóng)村建設(shè)中為農(nóng)民提供基本而有保障的公共服務，就要對目前農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制進行改革，要在簡化目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)和分化其職能的基礎(chǔ)上，建立具有經(jīng)濟、社會和文化功能的農(nóng)會組織作為新農(nóng)村建設(shè)的最基本的執(zhí)行單位，調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在蘇南地區(qū)，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能向村級組織的滲透，作為社區(qū)自治性組織的村民委員會部分地失去了應有的自治能力，變成了農(nóng)村公共產(chǎn)品自上而下供給決策的執(zhí)行機構(gòu)，在一定程度上扭曲了農(nóng)民的意愿，如張家港市目前普遍存在著“村財鎮(zhèn)管”的現(xiàn)象，這種做法雖然在一定程度上可以起到對村干部的監(jiān)督作用，但實際上卻削弱了村組織的自治能力，侵害了農(nóng)民的民主權(quán)利，所以，必須建立農(nóng)民自己的而不是由有良心的官員來主導的農(nóng)村基層組織。

另外，必須建立農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求表達機制，要尊重農(nóng)民民主權(quán)利，形成由內(nèi)部需求決定的公共產(chǎn)品決策機制。首先要推進農(nóng)村基層民主制度建設(shè)，充分實行村民自治，由全體農(nóng)民或農(nóng)民代表對本社區(qū)的公益事業(yè)建設(shè)進行表決，使農(nóng)民的意見得到充分反映。其次，加快農(nóng)村基層政府的組織建設(shè)，村級鎮(zhèn)級領(lǐng)導人應真正由本社區(qū)農(nóng)民民主選舉產(chǎn)主，而不是由上級組織部門安排，通過選舉約束使他們真正對選民負責，再次，建立有力的監(jiān)督機制。增加公共資源使用的透明度，讓農(nóng)民群眾真正享有知情權(quán)、參與權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)。只有從這三方面改革農(nóng)村公共產(chǎn)品決策機制，才能真正保證農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給符合農(nóng)民意愿。

責任編輯：浩 宇