[摘要]世界范圍內(nèi)高等教育蓬勃發(fā)展與政府財政支付能力有限之間的矛盾日益突出，以及政府問責(zé)制的興起，使得各國將績效的概念引入高等教育領(lǐng)域。研究國外高等教育績效撥款的實施情況，借鑒他們的成功經(jīng)驗，吸取失敗的教訓(xùn)，不僅能夠豐富公共財政管理理論，更重要的是對我國的高等教育績效撥款改革實踐有很好的借鑒意義。

[關(guān)鍵詞]高等教育 績效撥款 公共財政管理

九十年代后期我國政府確立了公共財政的觀念，人們開始關(guān)注高等教育公共財政支出效益?？冃Ч芾磉\用于公共財政領(lǐng)域主要涉及績效預(yù)算、績效撥款等若干概念。撥款則是一種現(xiàn)實的政府行為，政府撥款就是各級政府根據(jù)不同部門的合理的預(yù)算支出安排，將部分公共收入分為若干類，通過一定的程序，按照一定的方法，分別劃撥到各種部門和組織中去，從而實現(xiàn)預(yù)算的計劃目標(biāo)?？冃芸钍锹鋵嵖冃ьA(yù)算的規(guī)劃目標(biāo)，在撥款程序、撥款方法、撥款評價等政府財政撥款的各個環(huán)節(jié)均體現(xiàn)出績效理念，實現(xiàn)撥款的效率、效益和公平、公正。 

一、績效撥款興起的背景與動力

世界范圍內(nèi)高等教育從二十世紀(jì)七八十年代進入高等教育大眾化時代，高等教育入學(xué)率迅速增長，生均教育成本不斷上揚。但是相對的各國高等教育公共撥款支出卻增長緩慢，高等教育財政相對萎縮。在有限的財政資源情況下如何提高資源的利用率，成為高等教育財政的主要問題之一。

績效撥款的實施最初理念就是將市場規(guī)則引入高等教育市場，使得資源配置更有效率和公平。首先，績效撥款的引入將服務(wù)和效率導(dǎo)入高等教育，使高等教育財政資源的分配機制更有效率；在高等教育中適當(dāng)?shù)陌l(fā)揮市場機制作用，促進高校間的質(zhì)量競爭。其次，把撥款與教育績效聯(lián)系起來，使高等教育能夠更公平的獲得財政資源：高質(zhì)量、高水平的高校獲得更多資源，促進高等教育的公平競爭，這種競爭包括橫向和縱向的公平競爭。

二、國外績效撥款的實踐

高等教育的撥款大致可以分為教學(xué)和科研撥款兩塊。一般說來，大部分國家都在科研撥款方面使用績效指標(biāo)。美國和英國是典型的科研績效導(dǎo)向撥款。英國政府的科研撥款是高等教育撥款機構(gòu)根據(jù)高等學(xué)?？蒲械馁|(zhì)量和水平有選擇的實施撥款，高水平科研的高校能得到更多的撥款，這種撥款是典型的產(chǎn)出導(dǎo)向型撥款。英國的教學(xué)撥款方面，雖然也實施對高校的教學(xué)評估，但不與教學(xué)撥款聯(lián)系，其指標(biāo)采用投入撥款類型模式，是投入導(dǎo)向型撥款。美國的科研撥款是最明顯的績效導(dǎo)向體系的代表，聯(lián)邦機構(gòu)有大塊的科研撥款給大學(xué)和學(xué)院。大學(xué)并不能像接受基本教學(xué)撥款那樣得到科研撥款，而采用競爭或者績效導(dǎo)向的方式。盡管美國的許多州在使用績效撥款或績效預(yù)算，但是與績效相聯(lián)系的撥款數(shù)量卻相對較小，通常不超過總數(shù)的5%。大部分州采用績效測量主要是目的是責(zé)任目的或向社會告知關(guān)于大學(xué)的消息，而不是用在撥款的決策上。

三、績效撥款在現(xiàn)實中遇到的挑戰(zhàn)

（一）數(shù)據(jù)的收集上的限制。制定和執(zhí)行績效撥款的一個重要的實踐問題就是數(shù)據(jù)的收集，關(guān)于各項績效指標(biāo)的數(shù)據(jù)收據(jù)需要很大的時間成本及物質(zhì)成本。所以有人在收集數(shù)據(jù)時采用收集已有數(shù)據(jù)的方式。這種方法首先減少了績效撥款的啟動的時間和成本，也提高了數(shù)據(jù)的可信度；但是另一方面使用當(dāng)前已有的（而不是最新的）數(shù)據(jù)并不能得出最有用或最適合的績效指標(biāo)體系。所以現(xiàn)在很多人認(rèn)為績效撥款中的前期成本過大，而績效撥款所產(chǎn)生的效益到底能不能抵消這部分成本，是績效撥款遇到的第一個質(zhì)疑。

（二）績效指標(biāo)選擇的復(fù)雜性。在一個績效導(dǎo)向的大學(xué)撥款機制中，有許多產(chǎn)出指標(biāo)可以選擇。如學(xué)生的信譽度、學(xué)位獲得數(shù)、研究出版數(shù)或?qū)＠?。這些產(chǎn)出都是大學(xué)最大程度能夠完全控制的。但是有其他一些產(chǎn)出指標(biāo)多少超出大學(xué)的控制范圍：如畢業(yè)生在勞動市場上的相關(guān)成就，或者是大學(xué)獲得的額外撥款資助等等。在績效撥款中的產(chǎn)出指標(biāo)通常是個有爭議的話題。如何選擇在眾多的投入和產(chǎn)出指標(biāo)中選擇，體現(xiàn)學(xué)生的知識的增長，體現(xiàn)大學(xué)辦學(xué)水平增長，這是績效指標(biāo)體系確立的主要難題。

（三）績效撥款可能導(dǎo)致的功利傾向。盡管績效撥款在提高績效和成果方面存在長處，然而績效指標(biāo)卻有其不可控制的影響，它可能導(dǎo)致大學(xué)管理者和個人的風(fēng)險回避行為。大學(xué)可能會為了得到撥款而只追求表面的、短期的產(chǎn)出。例如，學(xué)術(shù)上可能傾向追求出版物或文章的數(shù)量，而不是原創(chuàng)的東西。特別是許多基礎(chǔ)性的研究，研究耗時長，成果難以衡量，這顯然不利于刺激高等教育的長期性學(xué)術(shù)性發(fā)展。

四、國外績效撥款實施的經(jīng)驗

（一）績效指標(biāo)的設(shè)定應(yīng)該對大學(xué)有財政導(dǎo)向的作用。在實踐中每個指標(biāo)的體系確立不是簡單的產(chǎn)出指標(biāo)的組合，它的確立有許多政治因素的影響。加上上面所闡述的指標(biāo)選擇的復(fù)雜性，在實踐當(dāng)中，為了防止對待大學(xué)的不公，撥款機構(gòu)通常除了使用產(chǎn)出指標(biāo)外也使用大量的投入指標(biāo)。實際上，混合產(chǎn)出與投入指標(biāo)直接反映了撥款機構(gòu)的目標(biāo)意圖。這時候績效撥款的指標(biāo)的決定就依賴于政府的優(yōu)先考慮領(lǐng)域或?qū)蝾I(lǐng)域。這就是撥款的政策財政導(dǎo)向作用。

（二）指標(biāo)的設(shè)置不宜過多。根據(jù)外國學(xué)者的觀點績效指標(biāo)的數(shù)量不能少于20個，績效指標(biāo)的設(shè)置也應(yīng)該平衡考慮。許多政策制定者的普遍的問題就是追求使用更多的績效指標(biāo)。但是這樣不僅使得政策的執(zhí)行復(fù)雜性大大增加；同時指標(biāo)越多，指標(biāo)所反映的重要程度也就越低，難以反映側(cè)重點。所以指標(biāo)的設(shè)置應(yīng)該首先保證績效指標(biāo)的重要性得到發(fā)揮。指標(biāo)的選擇要注意量和質(zhì)的指標(biāo)的結(jié)合，一個好的平衡的系統(tǒng)會包括兩個方面。

（三）保證政府立法機關(guān)和教職員的參與?？冃芸钪袘?yīng)該避免的一個嚴(yán)重的問題就是沒有宏觀的政策指導(dǎo)，而盲目的選擇績效指標(biāo)。指標(biāo)選擇過多就是沒有宏觀政策框架的一個表現(xiàn)。政府應(yīng)該有自己的政策側(cè)重點。沒有戰(zhàn)略目標(biāo)，績效指標(biāo)只能是成為簡單的數(shù)據(jù)羅列，績效撥款的結(jié)果也不能體現(xiàn)政策的初衷——績效。

（四）關(guān)于績效撥款的額度。完全實施績效撥款在實踐中存在很大的障礙。如果所有的資金在績效的基礎(chǔ)上配置，那么資金就要年年進行重新配置。這就影響正常的教學(xué)活動的進行，也影響一個大學(xué)計劃和執(zhí)行能力，最終不能實現(xiàn)績效撥款的目的。

在實行高等教育績效撥款成為必然趨勢的情況下，充分利用現(xiàn)有基礎(chǔ)，結(jié)合我國國情、借鑒國外經(jīng)驗，努力進行高等教育績效撥款探索是我國面臨的重大使命。

參考文獻：

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（作者單位：華東師范大學(xué)公共管理學(xué)院）