[摘要] 當前，經濟低效率增長已成為建設資源節(jié)約型社會的首要難題。導致我國經濟增長低效率有許多原因，其中體制機制造成的制度因素是主要原因。加快制度創(chuàng)新是走出經濟增長低效率困境的重要選擇。

[關鍵詞] 經濟增長； 效率； 難題； 制度

[中圖分類號] F120.3 [文獻標識碼] A [文章編號]1007-1962（2007）08-0028-02

《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》明確提出，要把節(jié)約資源作為基本國策，發(fā)展循環(huán)經濟，保護生態(tài)環(huán)境，加快建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會;并提出“十一五”期末單位國內生產總值能源消耗要比“十五”期末降低20%左右的經濟社會發(fā)展目標。但我國經濟長期以一種粗放型、低效率的模式發(fā)展，給上述戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)帶來了巨大挑戰(zhàn)。因此，提高經濟增長效率，走出低效率困境是建設節(jié)約型社會需要攻克的首要難題。

一、經濟增長低效率問題的制度成因

導致我國經濟增長低效率有許多原因，其中體制機制造成的制度因素是主要原因。只有從制度上找出原因，才能從根本上解決問題。

（一）行政體制存在不足。

首先，具有一定缺陷的政績考核制度是地方政府對投資建設樂此不疲的重要動力源泉?，F(xiàn)行干部考核制度的主要問題之一就是把GDP增長、“物質生產領域”產值增長速度以及稅收收入作為衡量領導干部“政績”的重要指標。各級政府為了好的政績就要想方設法，甚至不惜代價謀求GDP和稅收增長的高指標，其必然結果或者說是有效的方法就是增加投資、快上建設項目、追求數(shù)量型擴張，依靠大量投入、大量消耗實現(xiàn)粗放型的經濟增長。

其次，政府主導發(fā)展的管理體制，使政府擁有很大的資源配置權力，特別是財政支配能力，為粗放型經濟擴張?zhí)峁┝吮Ｕ稀＞拓敹愺w制而言，我國公共財政管理體制還有待完善，地方政府財政配置權力很大，但財政支出的公共服務性體現(xiàn)不夠；財政投資效益評價機制不健全，政府隨意投資建設的沖動沒有得到有效約束。這樣一來，一方面，地方政府為了追求GDP增長，容易產生盡可能擴大投資的內在沖動；另一方面，政府本身又有相當?shù)耐顿Y能力。這就導致了地方政府間相互競爭、攀比，不計后果、資源環(huán)境代價，大干快上高產值、高稅收項目的惡性競爭局面。

（二）自然資源管理體制改革滯后。

我國自然資源管理體制改革步伐不快，基本上還是保持計劃體制下的傳統(tǒng)審批管理模式。

在傳統(tǒng)的工業(yè)化模式下，國家為了鼓勵缺乏效率的重化工業(yè)的快速發(fā)展，通常把要素價格壓得很低，造成高資源和資本投入、低效率的盈利假象。（林毅夫、蔡昉、李周：《中國的奇跡：發(fā)展戰(zhàn)略和經濟變革》（增訂版），上海人民出版社，1999）目前，土地、礦藏、淡水、能源等價格的市場化程度不高，主管部門往往在“支持產業(yè)發(fā)展”的名義下，給這些生產要素規(guī)定偏低的價格，無形中進一步強化了經濟的低效率增長模式。例如，2003年，我國城市的每立方米水價為0.15美元，農用水幾乎是免費的，而國外每立方米水價南非是0.47美元、美國是0.51美元、德國是1.45美元。我國燃油消費稅相當于美國的1/10，是歐洲的3%到5%；礦產資源補償費率平均為1.18%，而外國一般為2%-8%；石油、天然氣的費率為1%，遠遠低于美國的12.5%和澳大利亞的10%。（張卓元：《深化改革，推進粗放型經濟增長方式轉變》，《經濟研究》2005年第11期）正是上述原因使自然資源長期被低效率使用，甚至被嚴重浪費，給經濟可持續(xù)發(fā)展和建設節(jié)約型社會帶來了巨大挑戰(zhàn)。

（三）現(xiàn)代企業(yè)制度尚未完全建立。

我國經濟的增長表現(xiàn)與企業(yè)的績效表現(xiàn)形成了較大的反差。分析表明，改革開放以來，國有企業(yè)的效率沒有較大提高，發(fā)展主要靠政策投入以及銀行投入。目前，國有企業(yè)實現(xiàn)的GDP增量在全部GDP增量中不足20%，但國有企業(yè)在銀行貸款中的比重達70%以上。（臧躍茹、劉泉紅：《經濟增長方式轉變滯后的原因與路徑前瞻》，《改革》2006年第1期）企業(yè)（尤其是國有企業(yè)）的市場主體地位還在建立過程中，政企不分、預算軟約束痼疾還沒有消除，尚未真正建立起與現(xiàn)代市場經濟相適應的公司治理結構及相應的運行機制，這些都與經濟增長低效率有著密不可分的關系。

從近年來國有企業(yè)制度改造的實踐情況來看，公司治理結構出現(xiàn)了一定的扭曲。一方面，政府對國有企業(yè)的經營活動仍然存在相當程度的行政干預，國有股權代表的委派政出多門；另一方面，“代理人問題”和以經營者為首的企業(yè)“內部人控制”問題日益突出，從而形成了一種“行政干預下的經營者主導型”治理結構，其嚴重后果就是國有企業(yè)委托——代理過程中普遍存在的“高成本、零責任、低效率”問題難以得到有效解決。由于國有企業(yè)掌握著主導國家經濟命脈的關鍵部門，其自身公司治理結構的缺陷，直接影響其投資與生產行為，進而左右了宏觀層面的經濟效率。此外，民營企業(yè)的公司治理結構建設同樣任重道遠。

二、破解經濟增長低效率問題的制度選擇

根據(jù)以上分析，當前我國經濟增長低效率問題和體制機制因素有著密不可分的關系，加快制度創(chuàng)新是走出經濟增長低效率困境的重要選擇。

（一）深化行政體制改革，弱化政府熱衷經濟活動的動力和能力。

必須進一步深化改革，建立體現(xiàn)“科學發(fā)展觀”要求的經濟社會發(fā)展綜合評價體系和政績評價考核制度。這樣在一定程度上可以弱化政府為了單純追求經濟增長速度而直接干預經濟發(fā)展甚至與民爭利的動力，使市場機制充分發(fā)揮作用，從而有助于提高經濟增長效率。

進一步完善公共財政體制，管好政府的錢袋子，使政府隨意投資建設的沖動和能力受到約束，有助于改善經濟增長的低效率問題。公共財政支出主要用在為社會提供公共服務上，財政經費用于投資要經過嚴格的決策審批程序，特別不應當用于競爭性領域的投資和建設。健全財政投資效益評價機制，加強審計和監(jiān)管，財政支出不能不計成本和代價。

（二）建立市場化的資源價格形成機制，破解資源浪費難題。

首先，積極推進資源產品價格改革，建立反映市場供求狀況和資源稀缺程度的價格形成機制，促進資源合理定價。其中，最為重要的一點就是政府要對稀缺的資源征收資源稅，我國目前資源稅平均費率僅為1.18％，（宋冬林、趙新宇：《不可再生資源生產外部性的內部化問題研究——兼論資源稅改革的經濟學分析》，《財經問題研究》2006年第1期）加大對自然資源流量征稅，自然會提高自然資源價格。實踐證明，價格杠桿對資源消耗的調控作用非常明顯。美國的研究結果是，水價從每立方米7.9美分提高到13.2美分，用水量減少42%；從15.9美分提高到21.1美分，用水量減少26%。（段治平：《我國水價改革歷程及改革趨向分析》，《中國物價》2003年第4期）

其次，創(chuàng)新自然資源的產權制度及其審批制度，促使控制權和收益權彼此對稱，把自然資源作為一種資產，通過市場化的方式引導其合理地開發(fā)使用，提高自然資源的使用效率。

最后，建立和完善適應市場經濟體制的鼓勵和扶持資源集約與綜合利用的激勵機制。例如，完善資源綜合利用的財政稅收優(yōu)惠政策，通過差別消費稅等手段鼓勵消費者購買再生利用產品；充分發(fā)揮政府采購的激勵作用，優(yōu)先采購使用再生資源或者一定比例再生資源為原料制成的商品；建立大宗廢舊物品回收處理成本補償制度，等等。

（三）建立現(xiàn)代企業(yè)制度，構造經濟效率提高的微觀基礎。

企業(yè)是經濟運行和市場競爭的主體，也是決定經濟效率的微觀基礎。建立健全以公司法人治理結構為核心的現(xiàn)代企業(yè)制度是提高經濟效率的必然選擇?，F(xiàn)代企業(yè)制度的建立，使企業(yè)真正成為自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發(fā)展的法人實體和市場競爭主體，有助于增強企業(yè)活力，提高企業(yè)整體素質，積極參與市場競爭，將追求利潤最大化作為經營管理的主要目標，從粗放經營走向集約經營，并通過優(yōu)勝劣汰機制，優(yōu)化資源配置，為高效的經濟增長創(chuàng)造富有活力和生機的微觀基礎。

（作者單位：中共中央黨校研究生院）

責任編輯劉學俠