通往“后2012時代”的氣候變化“路線圖”，在艱難博弈后終獲通過，但距離實質(zhì)性的突破仍然遙遠

時至12月15日中午，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（下稱《公約》）第13次締約方大會，仍在印度尼西亞著名的旅游勝地巴厘島膠著著。

12月3日上午10時正式開幕、由187個成員參加的這次大會，原定于12月14日結(jié)束所有的議程。但直到此時，仍沒有人知道最后的結(jié)局。

當談判陷入幾乎令人窒息的僵局之中時，聯(lián)合國秘書長潘基文和東道主印尼總統(tǒng)蘇西洛重返巴厘島，試圖在最后關頭挽救這次令世界矚目的談判。三天前，他們已經(jīng)在此次聯(lián)合國氣候變化大會的部長級會議上分別致辭。

在這樣的國際性會議上，聯(lián)合國秘書長和東道國最高領導人兩次親自展開游說，是極不尋常的外交舉動。

蘇西洛頗為懇切地對各國代表表示，“世界注視著巴厘，我請求你們不要讓世界失望?！?/p>

今年1月1日出任聯(lián)合國秘書長一職的潘基文，也一改往日溫和的措辭風格，稱對目前的進展感到失望?！皶r間不多了，希望你們做出明智的決定?！彼麖娬{(diào)。

當天下午，在最后關頭，與會各方終于通過了一份俗稱為“巴厘島路線圖”（Bali Roadmap）的文件。這一協(xié)議給出了從現(xiàn)在到2009年需要談判的關鍵議題的日程表，包括如何減少溫室氣體排放、適應氣候變化帶來的負面影響，以及技術和資金方面的安排等。

與最初的提議相比，這份協(xié)議被大大弱化了。但正如《公約》秘書處執(zhí)行秘書伊沃德布爾 (Yvo de Boer )所強調(diào)的那樣，“這是一次真正的突破，也給了國際社會一個真正的機會去成功應對氣候變化。”

英國負責氣候變化、能源與可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境國務大臣菲爾伍拉斯（Phil Woolas）當天也在自己的博客上寫道：巴厘談判是世界的，尤其是聯(lián)合國的“一個轉(zhuǎn)折點”。

沒有退路的“戰(zhàn)役”

早在開幕之前，作為2007年“收官之戰(zhàn)”的這次氣候大會，就被很多人看成是一次不能輸?shù)舻摹皯?zhàn)役”。在即將過去的這一年中，“氣候變化”無疑是國際政治中最為重要的關鍵詞之一。

從2月2日至11月17日，由聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）和世界氣象組織（WMO）共同組建的聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會(IPCC)，用了近十個月的時間，終于完成了第四次評估報告的完整發(fā)布。其中包括科學基礎、影響適應與脆弱性以及減緩氣候變化三個工作組的分報告，以及最后的綜合報告。

報告指出，從20世紀中期至今觀測的大部分溫度上升，有很大的可能性（超過90％）與人類活動產(chǎn)生的溫室氣體排放有關。到2100年之前，海平面可能會上升59厘米左右?？茖W家們警告說，即使目前大氣中二氧化碳的濃度可以穩(wěn)定下來，海平面持續(xù)上漲的趨勢也仍會持續(xù)數(shù)百年之久。

正是由于IPCC報告給人類帶來的巨大警醒，該組織和美國前副總統(tǒng)戈爾一起分享了本年度的諾貝爾和平獎。

把巴厘島會議定義為“幾乎沒有退路的戰(zhàn)役”的另一個原因，來自已經(jīng)走過了整整十個年頭的《京都議定書》。

1997年12月11日，在日本京都舉行的公約第三次締約方大會上，與會各方正式通過了《京都議定書》，規(guī)定發(fā)達國家在第一承諾期，即2008年至2012年，應把溫室氣體排放量下降到比1990年減少至少5％的水平。但2012年之后，國際社會該如何應對氣候變化，當時并沒有給出清晰的圖景。

此后，美國、澳大利亞先后退出了該議定書。而從目前現(xiàn)狀看，包括加拿大、日本在內(nèi)的一些發(fā)達國家，能否在2012年如期完成第一承諾期的量化減排指標，也仍存疑問。但在多數(shù)國家看來，對于有效應對氣候變化這個全球性的挑戰(zhàn)而言，《京都議定書》仍是一筆巨大的財富；最起碼就短期而言，還看不到更好的框架可以取代其地位。

因此，當務之急，就是必須確保在第一承諾期結(jié)束之前，第二承諾期的各項準備工作要完全到位。否則，一旦中間出現(xiàn)“空白”，對于國際社會的努力而言，將意味著幾乎難以承受的巨大挫折。由于各國執(zhí)行談判協(xié)議需要一定時間，只有在2009年之前完成談判，才能保證議定書的第一承諾期和第二承諾期的“無縫連接”。

早在兩年前，當《京都議定書》生效以后，在加拿大蒙特利爾舉行的《公約》第11次締約方大會，就啟動了新一輪談判，此后卻一直進展遲緩，明顯落在了“日程表”之后。正是因為意識到這一點，從2007年初開始，包括聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署執(zhí)行主任、聯(lián)合國副秘書長阿奇姆施泰納（Achim Steiner）在內(nèi)的很多重量級人物都警告說，如果在2007年底，仍然無法就未來的談判日程達成一致，《京都議定書》的命運就會面臨“非常危險的處境”。

雖然有IPCC的第四次評估報告的長時間“預熱”以及諾貝爾和平獎的激勵，加上大會開幕式當天，新當選的澳大利亞總理陸克文正式簽署了《京都議定書》，算是讓整個會議“開門見喜”，但要真正在巴厘島達成期待的“路線圖”，仍然困難重重。

《公約》秘書處法律部主任、前中國代表團團長高風對《財經(jīng)》記者表示，這一關乎各國普遍利益和人類共同未來的氣候變化談判，最核心的仍然是國際舞臺上最傳統(tǒng)也最棘手的問題，即各國如何分擔責任的問題。

12月3日，大會開幕當天，中國代表團副團長、國家應對氣候變化領導小組辦公室司長蘇偉就在發(fā)言中提議，所有發(fā)達國家到2020年，至少應在1990年的基礎上減排25%至40%。

這一減排目標，實際上也和歐盟的立場一致。早在今年年初，歐盟就已公開承諾，到2020年可以減排20%至30%。但這一提議遭到了美國、日本、加拿大等非歐盟發(fā)達國家組成的“傘形集團”的抵制。美國就一直強調(diào)，基于市場機制的自愿減排方案，或許比目前的強制性方案更為有效。

技術轉(zhuǎn)讓波折

就像1992年巴西里約熱內(nèi)盧“地球峰會”以及此后的一系列和氣候有關的會議一樣，“南北矛盾”仍然是此次巴厘島談判的焦點之一。而此次雙方爭議的重心，集中在已經(jīng)爭論了十年但仍進展遲緩的技術轉(zhuǎn)讓上。

根據(jù)《公約》規(guī)定，發(fā)達國家有責任向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)讓環(huán)境友好技術，并支持發(fā)展中國家的自主開發(fā)，以增強發(fā)展中國家應對氣候變化的能力。在《京都議定書》下，本來也設計了“清潔發(fā)展機制”（CDM）這一政策工具，希望通過這一機制，實現(xiàn)資金和技術從發(fā)達國家到發(fā)展中國家的轉(zhuǎn)移。

但迄今為止，技術轉(zhuǎn)移并不明顯。而缺乏相應的技術能力，已成為廣大發(fā)展中國家減少溫室氣體排放，以及建立完善的適應機制的切膚之痛。

因此，12月3日，大會第一天，來自巴基斯坦的賈米爾艾哈邁德（Jamil Ahmad）按照之前既定的策略，代表由發(fā)展中國家組成的“77國集團”以及中國，正式提議將“技術開發(fā)與轉(zhuǎn)讓”列入公約履行附屬機構(gòu)（SBI）議程。

此前，技術開發(fā)與轉(zhuǎn)讓的議題僅列在公約科技咨詢附屬機構(gòu)（SBSTA）之下，而資金等實質(zhì)性問題均由SBI負責。只有將技術開發(fā)與轉(zhuǎn)讓議題列入SBI，才有可能將討論轉(zhuǎn)化為行動。

這一提議顯然是“蓄謀已久”。據(jù)中國國家應對氣候變化領導小組辦公室副處長李麗艷透露，早在今年4月，“77國集團”就曾與中國在北京專門召開內(nèi)部會議，商討此次巴厘島所采取的談判對策。

或許是對此“突然襲擊”缺乏準備，美國、日本等發(fā)達國家開始并未表示反對。但第二天（12月4日）的SBI會議上，多個發(fā)達國家以“法律程序不明確”為由，反對該提議。在接受《財經(jīng)》記者采訪時，艾哈邁德對此頗為憤慨，因為在他看來，既然前一天的大會已經(jīng)通過，此時再來反對并不符合程序。

后由于聯(lián)合國法律顧問的介入，以及歐盟立場轉(zhuǎn)變，技術開發(fā)與轉(zhuǎn)讓才終于得以列入SBI 議程。

但這僅僅是程序上的突破，接下來的實質(zhì)性談判進展就更為緩慢。各方代表常常為了一句話、甚至一個詞爭執(zhí)不休，因為一句話、一個詞的背后，可能意味著巨大的責任或利益。

例如，談判文案中有一段，是敦促各締約方通過現(xiàn)有或潛在的合作項目，為發(fā)展中國家提供技術和資金援助。為了在“各締約方”的后面加上“尤其是發(fā)達國家的締約方”幾個字，各方代表足足辯論了兩個多小時。

12月11日，本來是《京都議定書》十周歲生日，但參與技術轉(zhuǎn)讓談判的代表們，根本無暇顧及大會為此舉行的生日派對。因為當天的談判，一直持續(xù)至12日凌晨兩點，各方仍無法在12日上午的部長級會議開幕前達成一致。

所幸的是，在部長們干涉下，技術開發(fā)與轉(zhuǎn)讓談判于12月13日上午10時重新開張。到下午5時，各方終于達成一致：將在全球環(huán)境基金（GEF）牽頭下，建立一個有關技術轉(zhuǎn)讓的戰(zhàn)略項目(strategic program)。

中國人民大學環(huán)境學院教授鄒驥表示，雖然這一議題最終避免了“流產(chǎn)”的命運，但實際上，雙方仍存巨大分歧。

在13日晚由聯(lián)合國副秘書長沙祖康主持的邊會(side event)上，中國國家發(fā)展和改革委員會副主任解振華與美國能源部助理部長亞歷山大卡斯納（Alexander Karsner）就有一番耐人尋味的對話。

解振華認為，目前存在一種怪現(xiàn)象:一方有很多清潔能源技術，但用途有限；另一方迫切需要這個技術，但又買不起。因此，應當建立政府主導、企業(yè)參與的國際技術轉(zhuǎn)讓機制。

卡斯納則回應說，美國的技術基本上都掌握在私人手里，而私人的知識產(chǎn)權需要得到保護，以鼓勵技術創(chuàng)新。

較量與膠著

當然，各方在氣候變化問題中的利益錯綜復雜，遠非簡單的“南北矛盾”可以概括。

“傘形集團”國家、歐盟和俄羅斯等，不斷向發(fā)展中國家施加壓力，要求發(fā)展中國家承攬更多義務?！皞阈渭瘓F”國家甚至希望發(fā)展中國家接受強制減排目標，加拿大代表團在談判期間不慎泄露的一份內(nèi)部文件，就清晰地表明了這一點。

英國負責氣候變化、能源與可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境國務大臣菲爾伍拉斯在接受《財經(jīng)》記者采訪時則認為，要求中國等發(fā)展中國家做出強制減排承諾，“是不現(xiàn)實的”。

12月14日凌晨，大會最初預定的“結(jié)束日”，美國代表團突然拋出一個沒有法律約束力的自愿減排方案，更使得其與歐盟以及發(fā)展中國家之間的矛盾尖銳化。

談判已經(jīng)無法按照預定的時間表結(jié)束已成定局，直到12月14日深夜，一個小規(guī)模的閉門磋商仍在緊張進行。在聯(lián)合國氣候變化大會的最后階段，通常都會召開有主要國家談判代表參加的小規(guī)模閉門磋商。中國代表團副團長蘇偉和外交部條約法律司處長孫國順，參加了這次至關重要的磋商。

最終，歐盟和發(fā)展中國家同意從決議案文中刪去“發(fā)達國家到2020年，至少應在1990年基礎上減排25%至40%”的提法，改在腳注中引用IPCC第四次評估報告相應說法的頁碼。此外，原稿中要求發(fā)達國家采取“量化的國家排放限額和減排承諾”，也被弱化為“可測量（measurable）、可報告（reportable）和可核實（verifiable）的減排承諾或行動”。

同時，在發(fā)展中國家的堅持下，歐盟等力主的“全球溫室氣體排放應在10年到15年內(nèi)達到高峰，到2050年應在2000年基礎上減少一半以上”的提法也被刪去。因為包括中國在內(nèi)的很多發(fā)展中國家擔心，設定這樣的全球減排目標會限制其發(fā)展空間。

12月15日凌晨兩點，小規(guī)模的閉門磋商結(jié)束。但會議并未結(jié)束，《公約》秘書處宣布延期一天，在大會上討論閉門磋商的結(jié)果。當日上午9時，會議繼續(xù)。

或許是因為談判過于激烈的緣故，會議程序竟然出現(xiàn)了“低級失誤”。

當天上午，發(fā)展中國家的主要談判代表應印尼外交部長之邀，尚在閉門磋商，擔任大會主席的印尼環(huán)境部長威特拉（Rachmat Witoelar）卻連續(xù)兩次要求各方就文案進行表決。中國等發(fā)展中國家的代表感到震驚，隨即要求對這種違反會議程序的舉動做出解釋。

中午復會后，威特拉不得不對此表示道歉。《公約》秘書處執(zhí)行秘書伊沃德布爾更是為自己的工作失誤掩面而泣。他表示，秘書處不知道外面還有磋商。在大會開幕前，德布爾曾立下軍令狀，如果在巴厘島拿不出“路線圖”，將辭去執(zhí)行秘書職務，其所承受的壓力可見一斑。

“77國集團”加中國隨后提出，發(fā)達國家在技術、資金和能力建設方面向發(fā)展中國家提供的支持，也應該同樣是“可測量”、“可報告”和“可核實”的。

對于發(fā)展中國家在閉門磋商后提出的這一要求，歐盟表示了支持，但美國副國務卿、首席談判代表葆拉多布里揚斯基（Paula Dobriansky）則稱“不能接受改變文案”。

不過，她的發(fā)言引來一陣噓聲以及南非、巴布亞新幾內(nèi)亞等國代表的反擊。最終，美國宣布接受該文案，“巴厘島路線圖”獲得通過，早已疲憊不堪的代表們也紛紛起立鼓掌。

從巴厘看未來

根據(jù)“巴厘路線圖”，各方將根據(jù)具體的時間表進行高強度談判，談判內(nèi)容將涉及發(fā)達國家的減排承諾和發(fā)展中國家的減排行動，以及適應氣候變化、技術轉(zhuǎn)讓、資金支持等談判議題。特設工作小組須在2009年完成工作，并向兩年之后在丹麥哥本哈根舉行的公約第15次締約方大會遞交報告，這與《京都議定書》第二承諾期的完成談判時間一致。

由于美國至今仍拒絕簽署《京都議定書》，這個最發(fā)達國家如何履行其應盡義務，一直是個難題。隨著“巴厘島路線圖”將其納入，今后的談判中，將可以名正言順地討論其減排承諾等義務。同時，人們也希望美國在2008年大選之后產(chǎn)生的新總統(tǒng)，會在承諾量化減排指標上有所作為。綠色和平總干事葛德（Gerd Leipold）說：“越來越多的美國公眾也希望美國政府做得更多?！?/p>

畢竟，剛剛履職的澳大利亞新政府就已在此次大會上承諾，到2050年，在2000年的基準上減排60%。澳總理陸克文還透露，澳大利亞2006年啟動了關于近期減排目標的研究工作，預計明年年中將會形成一份正式報告。

而根據(jù)“路線圖”，今后的談判將討論發(fā)展中國家可測量、可報告和可核實的減緩排放行動。雖然這并不等于發(fā)展中國家將接受強制的減排指標，但很顯然，發(fā)展中國家今后會承受更大的壓力。

世界自然基金會中國辦公室氣候與能源項目負責人陳冬梅對《財經(jīng)》記者表示，中國需要采取一些預見性的應對措施，例如建立國際認可的評價標準，以應對這些可能的挑戰(zhàn)。

在未來兩年的談判中，交鋒仍將繼續(xù)。氣候變化談判到底對中國、對世界會有怎樣的影響？屆時才會有更明確的答案。而在巴厘島會議上，中國已經(jīng)開始悄然改變一貫的形象。

在此次大會上，中國派出40人的龐大政府代表團，包括國家發(fā)改委、外交部、氣象局、環(huán)?？偩帧⒖萍疾?、財政部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局、交通部、民航總局等部委的官員，以及清華大學、中國人民大學、中國農(nóng)科院等機構(gòu)的專家。針對不同的議題，代表團成員負責“分兵把守”。

中國代表團副團長蘇偉在接受《財經(jīng)》記者采訪時表示，此次中國代表團不僅與會人數(shù)眾多，而且來巴厘島前，就準備了具體的提議，期望對談判有實質(zhì)性的推動，“各方不能只是空對空地談?！痹诖髸_幕首日，蘇偉還呼吁，將《公約》下的長期合作行動對話機制，轉(zhuǎn)換為正式的工作小組。

2005年底的蒙特利爾會議上，確定了“雙軌制”，其中一條軌道是《京都議定書》，討論已簽署議定書的發(fā)達國家在第二承諾期內(nèi)的減排目標。另一條軌道，則是《公約》下的長期合作行動對話，由于美國仍然是《公約》的締約方，可以在此軌道下討論其量化減排問題。但對話不屬于正式談判，不具備法律效力，因此，中國希望將對話機制納入正式的談判范疇。

此外，更加引人關注的是，蘇偉在大會發(fā)言中還表示，在發(fā)達國家給予資金、技術轉(zhuǎn)讓、能力建設等支持的情況下，發(fā)展中國家也應當通過政策和措施承諾在減緩排放上做出更多貢獻。

參加過多次締約方大會的德國伯爾基金會喻捷女士評論說，這也是中國第一次提出發(fā)展中國家的實質(zhì)性承諾。此前，中國的態(tài)度是不在減排問題上考慮任何承諾。

中國社會科學院可持續(xù)發(fā)展中心研究員潘家華在接受《財經(jīng)》記者采訪時也表示，中國在過去的氣候變化談判中，多是以“韜光養(yǎng)晦”為主，現(xiàn)在則是“主動出擊”。

畢竟，正如《公約》秘書處法律部主任、前中國代表團團長高風對《財經(jīng)》記者所說的那樣，氣候變化談判給中國帶來的既有壓力，也有機會，“即使沒有氣候變化談判，中國經(jīng)濟也需要轉(zhuǎn)型”。

中國代表團團長、國家發(fā)改委副主任解振華也對此表示認同。在他看來，不論談判結(jié)果如何，不論美國是否批準《京都議定書》和承諾恰當?shù)臏p排指標，“中國都會繼續(xù)采取積極措施，推進節(jié)能減排，應對氣候變化”。

即將成為全球第一大溫室氣體排放國的中國，在內(nèi)外壓力和動力的微妙平衡中，將如何在未來的氣候變化談判及應對氣候變化中扮演好自己的角色，將是一個值得長期關注的話題。