盛行一時(shí)的城市開發(fā)潛規(guī)則在哈爾濱遭到了來自中央監(jiān)管部門的強(qiáng)力阻擊

年關(guān)歲末，冰城哈爾濱遭遇了一場(chǎng)突如其來的寒流。

12月初，國家審計(jì)署向國務(wù)院上報(bào)稱，哈爾濱市國土資源部門在未經(jīng)依法審批、未實(shí)際供應(yīng)土地的情況下出具虛假土地使用證，損害了政府信譽(yù)。該案涉及哈爾濱的四家企業(yè)和多家銀行，涉案土地面積144平方公里、銀行資金數(shù)十億元。

在宏觀調(diào)控趨緊的大背景下，這一地方政府的公然違規(guī)案引起高度重視。國務(wù)院有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)批示要依法查處，追究責(zé)任。12月6日，銀監(jiān)會(huì)和國土資源部有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)商之后，迅速成立了“126調(diào)查組”，負(fù)責(zé)徹查此事，銀監(jiān)會(huì)案件專項(xiàng)治理督導(dǎo)組組長(zhǎng)杜儉擔(dān)任調(diào)查組組長(zhǎng)。

在地方財(cái)政能力不足且不得舉債的前提下，土地和銀行資金，正是中國近年來大規(guī)模爆發(fā)的城市開發(fā)潮的源動(dòng)力；而對(duì)這兩種資源的過度使用，正是投資過熱的風(fēng)險(xiǎn)所在。針對(duì)哈爾濱土地案的調(diào)查，恰恰揭示了地方政府、銀行和開發(fā)商超越自身能力和風(fēng)險(xiǎn)控制體系，變相利用政府信用、強(qiáng)行發(fā)展的隱秘路徑。

83本假土地證

哈爾濱土地案的爆發(fā)，源于審計(jì)署長(zhǎng)春特派辦今年5月至10月對(duì)哈爾濱國土部門的專項(xiàng)審計(jì)。

土地專項(xiàng)審計(jì)是今年國家審計(jì)的重點(diǎn)，包括哈爾濱在內(nèi)的十個(gè)城市接受了這一專項(xiàng)審計(jì)?！敦?cái)經(jīng)》記者獲悉，針對(duì)哈爾濱的審計(jì)，審計(jì)署上報(bào)國務(wù)院的并不只是“126”案件違規(guī)發(fā)放假土地證一事，另外還有哈爾濱市政府大樓建設(shè)資金違規(guī)問題、松北新區(qū)規(guī)劃違法問題等，均引起高層的重視。

“126”案件中，審計(jì)署查出哈爾濱市國土部門共發(fā)放83本虛假土地證、涉及占地面積144平方公里。發(fā)放假土地證涉及到四家企業(yè)：

——哈爾濱愛達(dá)投資置業(yè)有限公司（下稱愛達(dá)置業(yè)），被查出22本假土地證，涉及土地面積1.17平方公里，該公司累計(jì)在建設(shè)銀行（下稱建行）、招商銀行（下稱招行）貸款發(fā)生額合計(jì)為32.58億元。但建行有關(guān)人士向《財(cái)經(jīng)》記者表示，目前相關(guān)貸款已沒有余額；另悉，招行也已于近期收回所余1億元貸款。

——哈爾濱群力新區(qū)開發(fā)建設(shè)管理辦公室（下稱群力開發(fā)辦）則涉及一本假土地證，面積為4平方公里，并以此作為抵押在哈爾濱城市商業(yè)銀行（下稱哈商行）獲得貸款35億元。

——哈爾濱投資集團(tuán)有限責(zé)任公司（下稱哈投資集團(tuán)）、哈爾濱城市建設(shè)投資集團(tuán)有限公司（下稱哈城投）共被查出60本假土地證，涉及土地139.05平方公里，并以虛假土地證注資，虛增資本149.9億元。

12月17日星期一下午，銀監(jiān)會(huì)調(diào)查組在哈爾濱召集當(dāng)?shù)馗縻y行的主管行長(zhǎng)和信貸部門負(fù)責(zé)人開會(huì)，建行、招行總行也派出了有關(guān)負(fù)責(zé)人出席。在上一個(gè)周五（12月14日），銀監(jiān)會(huì)已經(jīng)對(duì)哈爾濱各銀行進(jìn)行快速調(diào)查，檢查是否對(duì)上述四家企業(yè)發(fā)放了貸款，結(jié)果發(fā)現(xiàn)除被審計(jì)署點(diǎn)名的建行、招行以及哈商行，國家開發(fā)銀行（下稱開行）、工商銀行、中國銀行、農(nóng)業(yè)銀行亦有向這些企業(yè)提供過貸款。

按照銀監(jiān)會(huì)要求，哈爾濱各家銀行已從12月17日至24日進(jìn)行自查，24日之后銀監(jiān)會(huì)再進(jìn)行重點(diǎn)檢查。有關(guān)檢查不僅涉及這四家企業(yè)貸款的土地抵押狀況、風(fēng)險(xiǎn)狀況、擬采取的保全措施等，還要追查2002年1月1日至2007年11月30日向哈爾濱轄內(nèi)企業(yè)發(fā)放的、以哈爾濱市國土部門發(fā)放的土地使用權(quán)證為抵押的貸款，并要求銀行把土地證號(hào)上報(bào)銀監(jiān)會(huì)，銀監(jiān)會(huì)再與國土部門進(jìn)行核對(duì)，看是否還有類似情況發(fā)生。

與此同時(shí)，國土資源部負(fù)責(zé)查土地問題，也要求哈爾濱國土部門核查2002年以來頒發(fā)的所有土地證是否合法。此外，銀監(jiān)會(huì)還使用延伸檢查權(quán)，對(duì)這四家企業(yè)進(jìn)行調(diào)查，尤其關(guān)注貸款資金流向。由此，調(diào)查從土地、貸款和企業(yè)三條線展開。

《財(cái)經(jīng)》記者獲悉，哈爾濱國土資源局發(fā)放的“虛假土地使用證”，主要是工業(yè)用地轉(zhuǎn)商業(yè)用地手續(xù)不完備問題，但不排除存在超越權(quán)限批轉(zhuǎn)農(nóng)地的問題等，而相關(guān)四家企業(yè)涉及的問題又有所不同。

愛達(dá)置業(yè)開發(fā)的愛建濱江國際社區(qū)坐落在松花江南岸、原哈爾濱車輛廠舊址上，占地約1平方公里，總建筑面積220萬平米。2002年6月，哈爾濱市政府對(duì)哈爾濱車輛廠拆遷后的土地進(jìn)行整理，統(tǒng)一掛牌拍賣使用權(quán)，置換土地資產(chǎn)27億元，政府實(shí)現(xiàn)凈收益3.5億元。

12月20日，記者來到已經(jīng)開發(fā)完成三期、正在進(jìn)行四期建設(shè)的愛建社區(qū)。新建成的愛建路徹底緩解了過去車輛廠阻礙城市交通發(fā)展的狀況。從愛建社區(qū)高層住宅樓上向北遠(yuǎn)眺，松花江隱約可見。

據(jù)附近居民介紹，愛建社區(qū)在哈爾濱屬于中高檔社區(qū)，近年來銷售良好。但《財(cái)經(jīng)》記者獲悉，愛建項(xiàng)目在開發(fā)過程中出現(xiàn)了逆程序操作問題。即由于愛達(dá)置業(yè)的資金實(shí)力不夠，哈爾濱市國土部門違規(guī)先給愛建項(xiàng)目辦了土地證。這些土地證手續(xù)并不完備，且登記事項(xiàng)也比較模糊。愛達(dá)置業(yè)以該土地證向銀行抵押貸款，待項(xiàng)目建成再補(bǔ)交出讓金，辦理正式的土地證。這類違規(guī)現(xiàn)象在房地產(chǎn)業(yè)普遍存在。

群力新區(qū)是哈市模仿上海浦東開發(fā)，在城市西擴(kuò)中的開發(fā)地域，規(guī)劃用地面積27平方公里，計(jì)劃開發(fā)期長(zhǎng)達(dá)13年-15年，開發(fā)建設(shè)總投資規(guī)模500億-600億元。從2003年哈爾濱市政府決定成立群力開發(fā)辦，直到2005年底，受啟動(dòng)資金影響，群力新區(qū)的開發(fā)一直未全面啟動(dòng)。

于是，哈爾濱國土部門就把群力新區(qū)規(guī)劃區(qū)域內(nèi)、屬于哈市土地儲(chǔ)備中心的一些土地交給群力新區(qū)開發(fā)辦來運(yùn)作融資。群力新區(qū)即以其中并無開發(fā)計(jì)劃的4平方公里土地向哈商行總計(jì)融資35億元，其中10億元作為土地出讓金交給了哈爾濱市財(cái)政部門，通過財(cái)政返還又回到了哈商行。據(jù)悉，群力開發(fā)辦在辦理這四平方公里的土地使用證時(shí)同樣沒有完備的手續(xù)。

哈投資集團(tuán)與哈城投的虛假土地注資問題，則有著更為復(fù)雜的背景。

土地注資之禍

哈投資集團(tuán)和哈城投由哈爾濱市國資委全資持有，是哈市著力打造的投融資平臺(tái)。

哈投資集團(tuán)成立于2003年4月。當(dāng)年11月，哈投資集團(tuán)被確定為哈市使用開行信用貸款的四個(gè)市級(jí)平臺(tái)之一，承擔(dān)40億元額度硬貸款(即普通商業(yè)性貸款)管理業(yè)務(wù)。

2005年6月，哈投資集團(tuán)又被黑龍江省確定為該省利用開行信用貸款的六個(gè)省級(jí)平臺(tái)之一，承擔(dān)90億元額度的軟貸款管理業(yè)務(wù)。所謂軟貸款，是指國家開發(fā)銀行作為政策性銀行，可以通過政府或國有公司的融資平臺(tái)發(fā)放的貸款；其貸款允許用于國家確定的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的資本金或股本投入，一般期限長(zhǎng)，利率低。

近些年來，通過注入土地等各項(xiàng)優(yōu)良資產(chǎn)和自身積累，哈投資集團(tuán)已經(jīng)擁有全資控股公司九個(gè)、參股公司16個(gè)。截至2006年6月底，哈投資集團(tuán)注冊(cè)資本已由成立之初的5億元增至50億元，總資產(chǎn)現(xiàn)為174.75億元、凈資產(chǎn)112.38億元。

事實(shí)上，哈投資集團(tuán)資產(chǎn)規(guī)模的猛增，很大程度上來自哈市政府的土地注資。2006年3月21日下午，哈爾濱市人民政府召開常務(wù)會(huì)議，時(shí)任市長(zhǎng)石鐘信主持會(huì)議，出席人員包括市財(cái)政局長(zhǎng)、哈爾濱國資委主任等官員。議題之一即是向哈投資集團(tuán)、哈城投“注入土地資產(chǎn)及發(fā)行哈爾濱市土地儲(chǔ)備資金信托計(jì)劃問題”。

會(huì)議決定，將道里區(qū)群力部分土地、松北城市建設(shè)規(guī)劃區(qū)全部土地、松北環(huán)西片北部土地、道里區(qū)沿江五宗土地、開發(fā)區(qū)四宗土地共89.3平方公里全部出讓給哈投資集團(tuán)；將呼蘭河兩側(cè)可出讓土地、三家子堤片區(qū)土地約30.5平方公里全部出讓給哈城投公司，并明確指出將政府應(yīng)收取的土地出讓金計(jì)作國家資本金，分別注入哈投資集團(tuán)和哈城投公司。

2006年4月4日，哈爾濱市國資委據(jù)此批復(fù)了哈投資集團(tuán)的增資擴(kuò)股，即以土地使用權(quán)形式向哈投資集團(tuán)注入土地資產(chǎn)價(jià)值94億元，其中增加國家資本金45億元。變更后的注冊(cè)資本一下從5億元增加到50億元，其余49.61億元轉(zhuǎn)入資本公積。

同月28日，哈爾濱市國資委向哈城投注入土地資產(chǎn)55億元，也使其注冊(cè)資本增加到50億元，資本公積達(dá)29.5億元。

以上兩筆土地注資加起來，正是國家審計(jì)署通報(bào)的149.9億元土地虛假注資的由來。一位知情人士稱，問題主要還是手續(xù)不完備。因?yàn)橐酝恋刈①Y是來自市政府辦公會(huì)議紀(jì)要，所以哈爾濱市國土部門就沒有走正常程序，即土地由工業(yè)用地等轉(zhuǎn)商業(yè)用地的報(bào)批，以及收取土地出讓金等程序，先給哈投資集團(tuán)和哈城投公司辦理了土地使用權(quán)證。

不過，記者在對(duì)松北新區(qū)土地和財(cái)政部門采訪中獲知，涉及到占了以上地塊90％以上面積的松北新區(qū)虛假土地證問題要嚴(yán)重得多。

哈市北部的松北新區(qū)規(guī)劃于2004年獲得國務(wù)院批準(zhǔn)，但用地規(guī)劃需逐步審批。松北區(qū)歷史上是哈市郊區(qū)，多數(shù)土地是農(nóng)地。國家法律明確規(guī)定，一定規(guī)模的農(nóng)地轉(zhuǎn)建設(shè)用地需要報(bào)國土資源部批準(zhǔn)，省市都沒有審批權(quán)限。但土地出讓指標(biāo)從中央分解到省、市，能到區(qū)里的就更少，而且在宏觀調(diào)控、土地嚴(yán)查的大背景下，農(nóng)地轉(zhuǎn)用的指標(biāo)更為緊張。

截至目前，松北區(qū)成立三年來究竟從國土資源部獲得多少出讓指標(biāo)，哈市相關(guān)部門并未給《財(cái)經(jīng)》記者明確答復(fù)。但業(yè)內(nèi)人士分析，哈爾濱市政府一口氣將松北78.9平方公里的土地出讓給哈投，有可能超出了哈爾濱國土部門的審批權(quán)限。

“經(jīng)營城市”熱

哈爾濱市不惜冒著違規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)如此操作，其總體思路是急于效仿其他城市的模式，即地方政府利用土地資源來解決發(fā)展中的資金瓶頸問題。

據(jù)悉，哈投資集團(tuán)、哈城投公司是哈市政府專門去天津等一些地方學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)后模仿成立的，目的是為了和開行合作打造一個(gè)政府融資平臺(tái)。一位哈爾濱政府官員表示，“哈爾濱發(fā)展慢，好形勢(shì)沒跟上，中央關(guān)門時(shí)候才動(dòng)身，正好被夾個(gè)正著?！?/p>

哈市官方數(shù)據(jù)顯示，2006年哈爾濱市實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值2094億元，同比增長(zhǎng)13.5%；財(cái)政一般預(yù)算總收入192.3億元，其中地方財(cái)政一般預(yù)算收入118.3億元；固定資產(chǎn)投資810億元，同比增長(zhǎng)26.7%，2002年以來的四年中哈爾濱城市建設(shè)投資達(dá)到529億元。

這樣的投資規(guī)模和發(fā)展速度，僅靠地方財(cái)政收入顯然難以支撐，地方財(cái)政又并無其他融資渠道；開行近年來設(shè)計(jì)的聯(lián)合信用平臺(tái)，成為地方政府曲線融資的重要途徑。哈投資集團(tuán)、哈城投的虛假土地證事件，正是在這一大背景下的極端產(chǎn)物。

截至2005年末，開行已與30個(gè)省、348個(gè)地市、906個(gè)縣級(jí)政府簽訂了開發(fā)性金融合作協(xié)議，覆蓋率分別達(dá)到94％、90％和47％，其中開行與重慶市政府合作的“渝富模式”廣受關(guān)注（參見《財(cái)經(jīng)》2006年第7期“渝富：一場(chǎng)沒有完成的演化”）。

2005年，開行與黑龍江省政府簽訂了600億元的開發(fā)性金融合作協(xié)議。

哈爾濱市政府為了加強(qiáng)與開行的合作，于2006年5月與開行成立開發(fā)性金融合作領(lǐng)導(dǎo)小組。時(shí)任市長(zhǎng)石忠信親自擔(dān)任組長(zhǎng)，開行黑龍江省分行行長(zhǎng)劉延平和常務(wù)副市長(zhǎng)史文清為副組長(zhǎng)，成員包括市發(fā)改委主任、市國土資源局局長(zhǎng)、市財(cái)政局局長(zhǎng)、市建委主任等數(shù)位官員。同時(shí)，開行和地方政府之間官員相互掛職，以加強(qiáng)聯(lián)系。哈投資集團(tuán)中也設(shè)立了開行辦。

截至2006年底，哈投資集團(tuán)共管理政府信用貸款額度130億元，其中市政府信用貸款40億元，軟貸款90億元；已簽訂合同項(xiàng)目22個(gè)，使用開行信用貸款合同金額74.72億元，累計(jì)借款余額60億元；重點(diǎn)支持了磨盤山水庫、利民開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、沿江污水截流、松北江灣一期、華能集中供熱等全市重點(diǎn)項(xiàng)目，拉動(dòng)地方投資300億元以上。

為了滿足開發(fā)銀行對(duì)借款平臺(tái)承債能力的要求，解決松北項(xiàng)目借款人資格問題，哈投資集團(tuán)作為松北項(xiàng)目借款人，向開發(fā)銀行申請(qǐng)貸款。經(jīng)過信用評(píng)級(jí)和債項(xiàng)評(píng)審，哈投資集團(tuán)在開行的信用等級(jí)被評(píng)為A＋，哈投資集團(tuán)在開行的授信額度達(dá)到183億元。

2006年4月，在市政府同意向哈投資集團(tuán)以土地注資之后，哈投資集團(tuán)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在“哈爾濱市土地儲(chǔ)備資金信托新聞發(fā)布會(huì)”上介紹，為加速松北區(qū)建設(shè)步伐，哈市政府已決定通過多渠道籌措建設(shè)資金，近期將實(shí)施江灣分區(qū)、東北亞合作區(qū)、環(huán)西片區(qū)共46平方公里土地的征地、拆遷和九通一平等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目總投資162億元，資金來源為自籌資金28.2億元，申請(qǐng)開行軟貸款24.2億元、硬貸款106.3億元，其他銀行貸款3.3億元。項(xiàng)目建設(shè)達(dá)到土地出讓條件后，通過土地市場(chǎng)對(duì)可出讓的土地進(jìn)行“招、拍、掛”收取土地出讓金，作為還款來源。項(xiàng)目可出讓的土地面積為27.6平方公里，預(yù)計(jì)土地出讓總收入為278億元（編者注：大約每平方米1000元），收支相抵后該項(xiàng)目靜態(tài)收益預(yù)計(jì)可達(dá)114億元，因此項(xiàng)目資金償還有保證。

目前，還很難判斷哈投資集團(tuán)和哈城投的虛假土地證、虛假注資行為在其爭(zhēng)取開行貸款中的作用，以及是否會(huì)影響到開行對(duì)這兩個(gè)公司還款能力的判斷。一位知情人士向《財(cái)經(jīng)》記者表示，“哈投獲得土地注資之后，目前沒有以土地抵押的方式從開行獲得貸款，開行貸款一般要求以貸款項(xiàng)目的收費(fèi)權(quán)質(zhì)押，而且開行貸款對(duì)應(yīng)的是每個(gè)項(xiàng)目，投資平臺(tái)資本金增加的增信并不大?！?/p>

一位國有銀行的人士表示，“開行此類貸款的第二還款來源是地方政府的財(cái)政能力，實(shí)則由地方政府提供變相擔(dān)保，開行軟貸款就是將政府信用轉(zhuǎn)化為資本?！?/p>

至本刊截稿時(shí)，銀監(jiān)會(huì)和國土資源部組成的聯(lián)合調(diào)查組尚在哈爾濱對(duì)“126”案件開展深入調(diào)查，哈市國土部門和各銀行正進(jìn)行自查，各銀行也在加緊收回貸款。《財(cái)經(jīng)》記者將繼續(xù)深入關(guān)注此案。

本刊記者郭瓊對(duì)此文亦有貢獻(xiàn)