進入21世紀，教育公平與均衡發(fā)展已經(jīng)成為基礎教育改革與發(fā)展的主旋律。北京市作為構建社會主義和諧社會的首善之區(qū)，已經(jīng)進入了全面建設小康社會、率先在全國基本實現(xiàn)教育現(xiàn)代化的重要戰(zhàn)略機遇期，推進首都義務教育全面均衡發(fā)展勢在必行。為此，北京市教育委員會通過課題研究的方式，著眼于政府對義務教育資源的合理配置，著眼于區(qū)縣間義務教育發(fā)展的差異，緊扣義務教育逐年發(fā)展的現(xiàn)狀，緊扣國家督導部門已有的指標體系，連續(xù)兩年調研義務教育均衡發(fā)展的情況，初步建立起義務教育資源配置數(shù)據(jù)庫和相關指標，了解到義務教育階段資源配置現(xiàn)狀，掌握了區(qū)縣間、城鄉(xiāng)間存在的差異底數(shù)，在此基礎上認真分析存在差異的原因，從而提出促進義務教育均衡發(fā)展的政策建議。筆者有機會直接參與北京市義務教育均衡發(fā)展現(xiàn)狀調研的工作，進一步對均衡發(fā)展有關問題作了思考，在此愿與同行商討。

義務教育均衡發(fā)展是目標、是過程

筆者認為，均衡發(fā)展是相對均衡的概念。均衡發(fā)展不是平均發(fā)展，也不是一個模式一刀切的發(fā)展，而是強調滿足群眾多樣化需求，將過大差距縮小到群眾可接受的程度。既然是相對的概念，所以在促進均衡發(fā)展的工作中，必須堅持多樣化促發(fā)展，鼓勵學校全面育人、辦出特色，從選擇適合教育的學生轉向創(chuàng)造適合學生和家長選擇的教育。

均衡發(fā)展是追求高水平義務教育的目標，即在教育公平原則下，國家制定的有關義務教育法律法規(guī)，各級政府和教育部門推進義務教育的政策措施，都要體現(xiàn)均衡發(fā)展的基本思想，特別是在義務教育資源配置上，必須堅持一個標準，確保受教育者享有均等的教育條件。必須堅持高位均衡，即追求有質量的教育，注意總結辦學聲譽較高學校的辦學經(jīng)驗，推而廣之，而不能削峰填谷。

均衡發(fā)展是動態(tài)的循序漸進的過程。在促進義務教育均衡發(fā)展的過程中，應該承認差距，并為每一個有差異的適齡少年兒童提供均衡的發(fā)展機會。從這個角度講，均衡發(fā)展一般包含以下幾個方面的內容：入學權利和入學機會均等，即有教無類，包括有能力就讀的殘疾少年兒童，都有權利也必須接受九年義務教育，都享有同等的受教育機會；辦學條件均衡，即在同等條件的學校就學，追求教育資源合理均衡配置，實現(xiàn)辦學條件標準化；教育過程均衡，即始終關注學生，堅持以學生發(fā)展為本，堅持全過程的素質教育，追求學校的內涵發(fā)展，為每一個學生營造發(fā)揮個人特長和學習潛能的空間；教育結果均衡，即：堅持因材施教，使每一個學生都能在原有基礎上得到發(fā)展，綜合素養(yǎng)得到提高，為今后的工作、學習、生活和持續(xù)發(fā)展打下堅實的基礎。

義務教育均衡發(fā)展是民意、是民生

1986年，《中華人民共和國義務教育法》的頒布，標志著將近兩億適齡少年兒童享有了接受九年義務教育的權利。如何維護他們的權利？如何為他們提供相對均等的教育機會和教育條件？如何保障每一個適齡少年兒童的全面發(fā)展？20年過去了，政府、學校、家庭各自履行法律責任和義務，從不同方面、不同角度實踐并回答了上述問題。

以北京為例，1993年基本實現(xiàn)了普及，做到了學有其校，保障了適齡兒童少年的入學機會。在此基礎上，連續(xù)10余年狠抓鞏固普及成果，提高普及質量，提出了高標準、高質量普及九年義務教育的目標。落實這一目標，市區(qū)兩級政府實施了學校布局調整、辦學條件達標、初中學校建設、小學管理規(guī)范化、中小學信息化建設、加強農村教育和山區(qū)教育、中小學教師隊伍建設、義務教育課程改革、中小學德育等多個工程，中小學發(fā)生了天翻地覆的變化，一批又一批現(xiàn)代化學校展現(xiàn)在老百姓的面前，適齡少年兒童充分享受到高標準的辦學條件。

但發(fā)展與問題同在。隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，孩子的教育被所有社會公民所關注，無論是北京籍的公民還是進京務工者，都看好了北京的優(yōu)質教育；無論白領、藍領，無論公務員、工人，選擇學校一時成為北京家長的時尚，且形成非季節(jié)性的擇校熱。原本毫無憂慮的充裕的高標準學校教育資源足以滿足低谷生源的格局，被盲目、單一、從眾的擇校群體所打破。擇?，F(xiàn)象不僅引發(fā)入學難、上學貴問題，而且使城鄉(xiāng)之間、學校之間已有的差距不斷拉大，差距越大，擇校越火，“不能讓孩子輸在起跑線上”，隨之成為家長的共識。為了上好學校，學生不得不練就十八般武藝，給教育涂抹上功利的色彩。客觀存在的義務教育擇校無形中加重了學生和家長的負擔，違反規(guī)律對孩子施以教育的現(xiàn)實，又使全社會都關注學生的身心健康發(fā)展。

問題促使人們反思。當人們把對孩子的教育視為家庭第一要事的時候，當黨和政府已經(jīng)認識到教育關系國家未來，教育公平關乎社會和諧的時候，義務教育階段必然要承載“眾口難調調眾口”的任務。為滿足家長的選擇需求，落實義務教育的法規(guī)要求，義務教育工作者必須解放思想，更新觀念，高度重視“如何創(chuàng)造適合每一個學生教育”的問題。從這個意義上講，擇校代表社會的進步，意味著教育又一個春天的到來。均衡發(fā)展是目標，實質上是縮小學校間人、財、物資源配置和教育教學質量的過大差距，向百姓提供的是相對均等的學習機會、相對均衡的學習條件和保證每一個孩子全面發(fā)展的教育質量。

民意不可違，民生不能丟。辦人民滿意的教育已經(jīng)寫入黨的十七大報告中，這是中國共產黨向全國人民的莊嚴承諾。

義務教育均衡發(fā)展是法規(guī)、是政府責任

黨和政府高度重視義務教育均衡發(fā)展。2005年，教育部頒布了《關于進一步推進義務教育均衡發(fā)展的若干意見》，正式提出“義務教育均衡發(fā)展”這一理論概念。2006年，頒布的《中華人民共和國義務教育法》明確規(guī)定：“國務院和縣級以上各級人民政府應當合理配置教育資源，促進義務教育均衡發(fā)展?！?007年，北京市委、市政府《關于進一步推進義務教育均衡發(fā)展的意見》，提出了到2010年的具體目標是：“全市義務教育學校城鄉(xiāng)差距、校際差距顯著縮小，學生德智體美等綜合素質全面發(fā)展，特別是身體、心理健康素質明顯提高?！蓖瑫r，描述了具體的實現(xiàn)標志：“義務教育階段學校布局合理；全市中小學專用教室建設、教學設備設施達到新標準，農村學校、城鎮(zhèn)地區(qū)相對薄弱學校的教育質量顯著改善；教師素質整體提升、骨干教師分布合理?！?/p>

可見，促進義務教育均衡發(fā)展是法律規(guī)定，是各級政府的責任。那么，政府如何承擔這一責任呢？

筆者認為，第一要認識到位，要把推進義務教育均衡發(fā)展、促進教育公平作為“十一五”時期首都社會發(fā)展的戰(zhàn)略任務，認真履行法律責任和義務，努力縮小學校之間辦學條件和教育質量的差距。第二要保障經(jīng)費投入，將義務教育全面納入財政保障范圍，預算內教育經(jīng)費占財政支出的比例逐年提高，到2010年財政性教育經(jīng)費占本市地區(qū)生產總值的比例達到4%以上的目標；實行義務教育經(jīng)費預算單列，國務院和地方各級人民政府用于實施義務教育財政撥款的增長比例應當高于財政經(jīng)常性收入的增長比例，保證按照在校學生人數(shù)平均的義務教育費用逐步增長，保證教職工工資和學生人均公用經(jīng)費逐步增長。第三是把加強義務教育階段教師隊伍建設、提高教師素質，作為促進義務教育均衡發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)。在師德建設、教育教學能力建設等方面采取有效措施，全面提升義務教育階段師資水平；結合事業(yè)單位工資制度改革，進一步形成與崗位職責和工作業(yè)績緊密聯(lián)系、科學規(guī)范的收入分配機制；加強區(qū)域內教師資源的統(tǒng)籌管理和合理配置，新增教師要優(yōu)先滿足農村學校和城鎮(zhèn)相對薄弱學校的結構性缺編需求；在完善崗位聘任制的基礎上，積極推進多種形式的校長、骨干教師交流制度，采用調控措施，使高級職稱和骨干教師的比例在義務教育階段學校保持平衡。第四是規(guī)范辦學，依法管理學校，落實區(qū)域內不分重點學校和非重點學校，學校內不分設重點班和非重點班的規(guī)定；建立健全學校體育工作機制，切實減輕學生過重的學業(yè)負擔，確保學生每天鍛煉一小時；每年要對義務教育實施監(jiān)控和評價，并向社會公布均衡發(fā)展和教育質量情況。第五是堅持以學生為本，促進學生生動、活潑、主動地全面發(fā)展。學校必須保證學生的課外活動時間，組織開展文化娛樂等課外活動；社會公共文化體育設施應當為學校開展課外活動提供便利；學校應當把德育放在首位，寓德育于教育教學之中，開展與學生年齡相適應的社會實踐活動，形成學校、家庭、社會相互配合的思想道德教育體系，促進學生養(yǎng)成良好的思想品德和行為習慣。

促進義務教育均衡發(fā)展的工作重點在農村

從近兩年的資源配置情況調研中我們發(fā)現(xiàn)，市區(qū)政府依法落實了教育經(jīng)費的“三個增長”，在學校布局調整、學校建設和校園綠化、教職工配備、教師學歷達標、教學儀器設備配備、現(xiàn)代教育技術設備配備等方面，區(qū)域、城鄉(xiāng)差異較小，趨于均衡。同時我們看到，城鄉(xiāng)差異是義務教育均衡發(fā)展的主要矛盾。兩年來，城近郊區(qū)和遠郊區(qū)縣之間的教育差距持續(xù)集中在以下問題上。一是小學初中生均教育事業(yè)費和生均公用經(jīng)費支出城鄉(xiāng)差距在幾百元甚至上千元。二是優(yōu)秀校長、特級教師、市級學科帶頭人和骨干教師的分布城鄉(xiāng)差距巨大，基本集中在東城、西城、崇文、宣武、朝陽、海淀和豐臺，優(yōu)秀教師比例最高的區(qū)與比例最低區(qū)相差8個百分點，遠郊有的區(qū)縣出現(xiàn)某類空缺，僅有的優(yōu)秀教師持續(xù)向城近郊區(qū)流動，加劇了已有的差距。三是城鄉(xiāng)校長學歷、職稱、實際能力都存在差異。農村地區(qū)中小學校長的學歷60%多是后續(xù)學歷，即便如此，大學本科學歷的比例仍低于城市地區(qū)；農村小學校長中具有小中高職稱的比例、中學校長中具有高級職稱的比例，遠郊區(qū)縣都低于城近郊區(qū)；城鄉(xiāng)中小學校長的視野、制定發(fā)展規(guī)劃的能力和學校改進提高的水平都存在明顯差異。四是遠郊區(qū)縣的藝術教育普及值得高度關注，音樂、美術或藝術專用教室明顯低于城市地區(qū)。五是農村地區(qū)的衛(wèi)生健康教育亟待加強，衛(wèi)生健康設備值城鄉(xiāng)差異很大。

為了縮小城鄉(xiāng)義務教育的差距，促進城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，必取做好以下幾方面工作。

第一，立足行為的轉變，更新教育觀念。市區(qū)縣政府、教育管理部門和學校，都要以科學發(fā)展觀為指導，堅持以學生發(fā)展為本，在這一原則下，依法理順政府與學校的關系，自覺履行法律責任和義務。市級政府和教育管理部門一方面要落實市委市政府有關均衡發(fā)展的若干意見，明確均衡的標準，保證區(qū)縣管理工作有法可依，有章可循；另一方面要針對城鄉(xiāng)差異情況，加大教育經(jīng)費、教學設施以及校長教師的統(tǒng)籌調控力度，持續(xù)扶助薄弱環(huán)節(jié)和弱勢群體，推進區(qū)域間義務教育的均衡發(fā)展。區(qū)縣政府和教育管理部門應更多地研究經(jīng)費保障、發(fā)展規(guī)劃制定、校長和教師培訓、學校和學生發(fā)展評價等問題，繼續(xù)深化人事制度改革、經(jīng)費保障機制改革和教育質量監(jiān)控評價改革，做到把錢花好，把人用好，把管理工作調控好，促進校際間教育的均衡發(fā)展。學校則主要切入課程教學改革，探索課堂教學質量的提高、多渠道德育的實施、校本培訓、校本教研、學生多方面發(fā)展的有效途徑，抓好素質教育的落實，為每一個適齡兒童少年的全面發(fā)展打好基礎。

第二，采取多種方式，加強農村校長隊伍的培訓。結合北京市校長隊伍建設的規(guī)劃，針對農村校長發(fā)展的實際需求，當前需要重點做好四項工作：一是制定《北京市校長專業(yè)標準》，作為校長專業(yè)化發(fā)展的依據(jù)。二是建立健全校長資源管理制度，包括校長資格準入、校長選拔、聘任、培訓、考核、職務晉升、職級待遇、優(yōu)秀校長獎勵等內容。三是創(chuàng)新校長培訓內容與方式，從農村校長發(fā)展實際出發(fā)，采取有效形式，開闊校長的視野，重點培訓校長的法治和人文素養(yǎng)，政策執(zhí)行、統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調、教學管理指導、校園文化謀劃和開拓創(chuàng)新等履職的核心能力；發(fā)揮已退休優(yōu)秀校長的作用，構建支援農村地區(qū)的專業(yè)化校長培訓支持的工作平臺，以提升現(xiàn)任校長管理水平為主題，對各區(qū)縣開展有針對性的培訓指導，切實提高農村校長隊伍管理能力。四是加強校長隊伍梯隊建設，重視后備校長隊伍的培養(yǎng)，在后備校長培養(yǎng)措施上，以學校推薦或行政選拔的方式挑選后備校長人選，關注年齡、專業(yè)、性別的結構和能力的互補，依托市級以上培訓中心設立專業(yè)化校長培訓基地，提升校長的培訓規(guī)格，保證校長高位培訓的質量。

第三，創(chuàng)新方式，加快遠郊區(qū)縣教師隊伍的建設。一是提高農村教師的工資待遇，盡快規(guī)范教師的工資標準，做到面上均衡，校內拉開差距。二是明確市區(qū)級各種榮譽稱號優(yōu)秀教師的責任，在市區(qū)范圍內發(fā)揮作用，特別是市級優(yōu)秀教師，應面向農村建立名師工作室，組織教師培訓，幫助遠郊區(qū)縣建設骨干教師隊伍。三是建立教師服務農村學校的激勵機制，適當提高遠郊區(qū)縣骨干教師的評聘比例，優(yōu)先考慮農村教師的評優(yōu)和晉級；建立遠郊地區(qū)骨干教師崗位津貼、設立遠郊地區(qū)優(yōu)秀教師專項獎，對遠郊區(qū)縣教師的職稱晉升、住房、子女升學等問題給予適當照顧，以緩解骨干教師的流動。四是抓住農村生源處于低谷的契機，首先在農村教師中實行教師帶薪脫產研修制度，讓農村教師在享受政策優(yōu)惠的同時，開闊視野，提升悟性，增強自身造血功能，激勵其為農村教育貢獻智慧和力量。

第四，高度重視農村學生的科學教育、藝術教育和健康教育。當務之急是建設專用教室，配足藝術、體育、衛(wèi)生、科學等學科的教學設備，配置合格的師資，努力縮小在資源配置上的城鄉(xiāng)差距。在教師培養(yǎng)上，開設針對美術、音樂、體育、衛(wèi)生、科學教師的專門培訓，增加體育、科技、藝術類學科骨干教師的評選名額，組織科學、藝術、健康等學科教師進行學生綜合素養(yǎng)提升課題的教育科學研究，在農村學校，開展科學教育、藝術教育、衛(wèi)生健康教育為內涵發(fā)展切入點的試點工作，深入發(fā)掘農村地區(qū)豐富的教育資源充實學校課程資源，充分利用區(qū)縣少年宮的設施，面向農村學生組織開闊視野、展示才華的活動。要對農村科學、藝術和健康教育開展專項督導，保證開齊課程、開足課時，同時督促學校針對學生的需求，開展豐富多彩的學生感興趣的活動，煥發(fā)學生生命活力和學習潛質，整體提升農村學生的綜合素質。

第五，在加大對農村教育投入的同時，提高資金使用效益。在義務教育投入上，抓住北京市新農村建設和逐年增加教育經(jīng)費總量的契機，義務教育經(jīng)費繼續(xù)向農村學校傾斜。在遠郊區(qū)縣首先做到義務教育經(jīng)費全面納入財政預算，并在財政預算中單列，及時足額撥付義務教育經(jīng)費，優(yōu)先保障推進義務教育均衡發(fā)展所需資金，保證新增教育經(jīng)費主要用于農村學校。在農村中小學經(jīng)費保障制度建設上，應選擇試點，落實國家建立健全農村中小學預算編制制度的要求，根據(jù)學校預算情況，確定對農村義務教育專項投入的規(guī)模，同時增強校長執(zhí)行年度預算的意識，切實讓有限的教育經(jīng)費產生效益。在教育經(jīng)費支出結構上，考慮到本市各區(qū)縣財力、多渠道籌集教育經(jīng)費能力、學生人數(shù)等方面的實際情況，調整教育經(jīng)費支出結構，例如，教委和財政局要共同研究，制定能夠保證義務教育均衡發(fā)展的全市生均經(jīng)費調整方案，確保學校運轉經(jīng)費按標準及時、足額到位，增大義務教育經(jīng)費中財政保障的比例。在一般性轉移支付撥款機制上，制定專項資金的撥付和使用方法，同時將一般性教育財政轉移支付從一般性財政轉移支付中獨立出來，將轉移支付與區(qū)縣義務教育資源配置狀況相結合，重點投向有重要或緊急需要的區(qū)縣和項目上，起到“托底”作用。在轉移支付的目標細化上，建立教育專項資金備選項目庫，按照輕重緩急確定優(yōu)先發(fā)展項目，減少資金從下達到投入使用過程的中間環(huán)節(jié)，提高資金使用效率。建立轉移支付均衡效果的評價量化指標，通過同級人大對地方政府進行預決算的審查和預算執(zhí)行的監(jiān)督，對財政轉移支付資金運用的經(jīng)濟社會效益進行考察和評價，確保資金的使用效果?！?/p>

編輯 王雪莉