中小企業(yè)信用擔(dān)保：規(guī)范、合作、創(chuàng)新、發(fā)展

中國中小企業(yè)信用擔(dān)保業(yè)自1998年開始試點(diǎn)至今已有九年。九年來，在中央各有關(guān)部門和地方各級(jí)政府的大力支持和積極推動(dòng)下，全國擔(dān)保業(yè)已經(jīng)成為破解中小企業(yè)融資難問題的重要力量，在為廣大中國中小企業(yè)提供擔(dān)保為主的金融服務(wù)的同時(shí)，自身也取得了長足的發(fā)展。

中小企業(yè)信用擔(dān)保業(yè)發(fā)展概況

據(jù)國家發(fā)改委調(diào)查統(tǒng)計(jì)，截止2006年底，全國擔(dān)保機(jī)構(gòu)3366家，其中：省級(jí)擔(dān)保機(jī)構(gòu)359家，地市級(jí)擔(dān)保機(jī)構(gòu)1665家；政府完全出資的688家，參與出資的629家，民間出資的2049家；公司法人2863家，事業(yè)單位38l家，社團(tuán)法人122家。

全國擔(dān)保機(jī)構(gòu)共籌集擔(dān)保資本金總額1232.58億元，同比增加424.72億元，增長52.57%，其中政府出資357.46億元，占擔(dān)保資金總額的29%；累計(jì)擔(dān)保企業(yè)379586戶，累計(jì)擔(dān)?？傤~8051.87億元，同比分別增加44.07%和72.27%。累計(jì)實(shí)現(xiàn)收入257.74億元，其中保費(fèi)收入178.83億元，投資收入49.29億元，其他收入29.62億元。

中小企業(yè)信用擔(dān)保行業(yè)發(fā)展的新特點(diǎn)

首先，自1998年試點(diǎn)以來，我國中小企業(yè)信用擔(dān)保體系經(jīng)歷了試點(diǎn)探索、政策推進(jìn)和依法實(shí)施三個(gè)重要階段，己由初期的機(jī)構(gòu)試點(diǎn)，發(fā)展成為一個(gè)新興行業(yè)。

作為新興行業(yè)，主要標(biāo)志為：一是國際公認(rèn)的高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)，其機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入已列入國家行政許可范疇；二是國家財(cái)政部門己為其量身定做了獨(dú)立的行業(yè)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)管理辦法；三是各級(jí)財(cái)稅部門己探索或?qū)嵤┝搜a(bǔ)償專項(xiàng)和稅收減免；四是全國已有大部分省區(qū)市依當(dāng)?shù)匦枨蟪闪⒘藚^(qū)域性擔(dān)保業(yè)協(xié)會(huì)。與此相適應(yīng)，政府推動(dòng)擔(dān)保業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)思想亦從試點(diǎn)初期的“發(fā)展中規(guī)范”，到引導(dǎo)一個(gè)獨(dú)立行業(yè)的“規(guī)范中發(fā)展”。此時(shí)，強(qiáng)調(diào)體系建設(shè)、系統(tǒng)控制、規(guī)范發(fā)展、擇優(yōu)扶強(qiáng)和行業(yè)整合尤為重要。

其次，我國中小企業(yè)信用擔(dān)保體系建設(shè)已由政府主導(dǎo)型向市場(chǎng)主導(dǎo)、政府引導(dǎo)型方向發(fā)展，政府的扶持方式已由初期的一次性資本金注入，到目前的重在建立補(bǔ)償機(jī)制，再到信用資源的有效配置上各級(jí)政府堅(jiān)持政策扶持與市場(chǎng)化動(dòng)作相結(jié)合的原則，通過資金投入和政策調(diào)控等多種手段，積極引導(dǎo)和推進(jìn)擔(dān)保體系建設(shè)走市場(chǎng)化道路。

中小企業(yè)信用擔(dān)保體系建設(shè)正在由初期的以政府投入為主向投資主體多元化方向發(fā)展。特別是《國務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》(國發(fā)[2005]3號(hào))的推動(dòng)，大量民間資金被激活投入擔(dān)保業(yè)，其市場(chǎng)化進(jìn)程明顯加快。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，在全國3366家擔(dān)保機(jī)構(gòu)中，公司制擔(dān)保機(jī)構(gòu)已達(dá)2863家，占總數(shù)的85.14%。在全國擔(dān)保機(jī)構(gòu)的出資總額1232.58億元中，非政府出資己達(dá)875.12億元，占擔(dān)保資金總額的71%。擔(dān)保機(jī)構(gòu)已從初期主要由政府出資為主，發(fā)展到以企業(yè)、民間組織和自然人等非政府出資為主，越來越多的擔(dān)保機(jī)構(gòu)通過市場(chǎng)化運(yùn)作、企業(yè)化管理正促使我國擔(dān)保業(yè)的發(fā)展由政府主導(dǎo)型逐步向市場(chǎng)主導(dǎo)、政府引導(dǎo)型方向轉(zhuǎn)變。近年來，隨著試點(diǎn)到行業(yè)的形成，政府扶持的方式也相應(yīng)地由資金注入到機(jī)制建立。針對(duì)擔(dān)保業(yè)的特點(diǎn)，各級(jí)政府己將有限的財(cái)力用在風(fēng)險(xiǎn)防控、損失補(bǔ)償和激勵(lì)機(jī)制的建立上。

第三，我國中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)資本實(shí)力、業(yè)務(wù)品種創(chuàng)新、專業(yè)團(tuán)隊(duì)、總體素質(zhì)都在穩(wěn)定提高。

在擔(dān)保實(shí)力顯著增強(qiáng)的同時(shí)，我國擔(dān)保機(jī)構(gòu)經(jīng)營的擔(dān)保品種也呈多樣化趨勢(shì)，除為企業(yè)提供貸款擔(dān)保等傳統(tǒng)產(chǎn)品外，票據(jù)擔(dān)保、出口信用擔(dān)保、履約擔(dān)保(如工程履約擔(dān)保、招投標(biāo)擔(dān)保、工程付款擔(dān)保)等正在成為擔(dān)保機(jī)構(gòu)為滿足市場(chǎng)需求而積極開發(fā)的業(yè)務(wù)品種。

伴隨中國金融業(yè)改革與創(chuàng)新以及外資銀行的倒逼作用，擔(dān)保業(yè)有識(shí)之士已經(jīng)預(yù)言，擔(dān)保機(jī)構(gòu)要自創(chuàng)品牌，發(fā)揮相對(duì)銀行的比較優(yōu)勢(shì)，緊緊圍繞中小企業(yè)成長過程中的創(chuàng)業(yè)期、成長期、壯大期和成熟期等不同階段，在項(xiàng)目咨詢、診斷、中間業(yè)務(wù)、融資擔(dān)保和非融資擔(dān)保等全程服務(wù)中，爭(zhēng)做中小企業(yè)一體化融資供應(yīng)商，實(shí)現(xiàn)與銀行互利、與企業(yè)共贏的目標(biāo)。

擔(dān)保機(jī)構(gòu)在大力拓展業(yè)務(wù)的同時(shí)，也把防范自身風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)擔(dān)保業(yè)可持續(xù)發(fā)展放在重要位置。據(jù)資料顯示，2006年底，3366家擔(dān)保機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)收入257.74億元，比上年增加兩倍以上，擔(dān)保業(yè)的可持續(xù)發(fā)展能力進(jìn)一步提高。同時(shí)，擔(dān)保業(yè)控制風(fēng)險(xiǎn)、抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力也在加強(qiáng)，代償率、損失率均控制在較低水平，化解風(fēng)險(xiǎn)的準(zhǔn)備金儲(chǔ)備進(jìn)一步充實(shí)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2006年底，3366家擔(dān)保機(jī)構(gòu)累計(jì)發(fā)生代償金額38.21億元，只占累計(jì)擔(dān)?？傤~的O.47%，比上年降低0.07%。其中，實(shí)現(xiàn)追償?shù)臄?shù)額達(dá)15.56億元，最終確認(rèn)發(fā)生的代償損失是5.94億元，只占擔(dān)保貸款總額的0.07%，與上年持平。與此同時(shí)，抗風(fēng)險(xiǎn)能力不斷增強(qiáng)。2006年底，3366家擔(dān)保機(jī)構(gòu)共累計(jì)提取風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金47.75億元，比上年提高一倍多。從總體上看，擔(dān)保機(jī)構(gòu)整體保持了良好的發(fā)展勢(shì)頭，防范和化解風(fēng)險(xiǎn)的能力進(jìn)一步提升，擔(dān)保貸款質(zhì)量得到提高，行業(yè)運(yùn)行狀況基本良好。

第四，我國中小企業(yè)信用擔(dān)保體系建設(shè)支持中小企業(yè)發(fā)展的企業(yè)效益、社會(huì)效益顯著。

據(jù)2006年擔(dān)保業(yè)務(wù)統(tǒng)計(jì)，在3366家擔(dān)保機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)總筆數(shù)中，單筆擔(dān)保額在100萬元以下的共計(jì)128萬筆，占總筆數(shù)的85.8%；在擔(dān)保機(jī)構(gòu)累計(jì)257.74億元擔(dān)保收入中，保費(fèi)收入178.83億元，占總量的69.38%。這表明，我國中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)確實(shí)是以中小企業(yè)為主體，以擔(dān)保為主業(yè)。擔(dān)保機(jī)構(gòu)還通過建立受保企業(yè)信用評(píng)級(jí)系統(tǒng)和信用檔案數(shù)據(jù)庫，建立了申保企業(yè)信用記錄，培育了企業(yè)對(duì)信用的現(xiàn)實(shí)需求，使企業(yè)首次貸款率提高了70%以上，初步形成了企業(yè)立信、政府征信、專業(yè)評(píng)信、機(jī)構(gòu)授信和社會(huì)重信的長效機(jī)制。實(shí)踐證明，擔(dān)保機(jī)構(gòu)根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，不斷提升中小企業(yè)的信用能力，使其不斷提升獲得金融機(jī)構(gòu)提供貸款的能力，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。受保企業(yè)在擔(dān)保機(jī)構(gòu)的支持下，銷售收入、實(shí)現(xiàn)利稅和就業(yè)人數(shù)均顯著增加，社會(huì)效益和企業(yè)效益顯著提高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2006年當(dāng)年機(jī)構(gòu)為企業(yè)提供了3114.57億元擔(dān)保服務(wù)支持，受保企業(yè)新增銷售收入4856.93億元，新增利稅415.7l億元，新增就業(yè)213萬人。

中小企業(yè)信用擔(dān)保業(yè)發(fā)展中存在的主要問題

第一，擔(dān)保機(jī)構(gòu)規(guī)模小、實(shí)力弱，一些地區(qū)的機(jī)構(gòu)發(fā)展過快、過濫。

2006年擔(dān)保機(jī)構(gòu)戶數(shù)比上年增加15.51%，保持了較高的發(fā)展速度，但戶均注冊(cè)資金只有3695萬元，比上年增加635萬元，新增擔(dān)保機(jī)構(gòu)規(guī)模依然偏小。從調(diào)查情況看，個(gè)別地區(qū)存在著發(fā)展過快甚至過濫的現(xiàn)象：一是擔(dān)保資本金規(guī)模過小，缺乏規(guī)模效應(yīng)；二是放大倍率偏低，銀行認(rèn)同度不高，擔(dān)保效應(yīng)難以發(fā)揮；三是業(yè)務(wù)空置較高，個(gè)別地區(qū)近七成擔(dān)保機(jī)構(gòu)未開展正常業(yè)務(wù)。

第二，擔(dān)保業(yè)專業(yè)法律和行規(guī)行約建設(shè)滯后，擔(dān)保機(jī)構(gòu)運(yùn)作規(guī)則缺乏。

擔(dān)保機(jī)構(gòu)的設(shè)立尚無統(tǒng)一的適應(yīng)擔(dān)保業(yè)發(fā)展的市場(chǎng)資質(zhì)要求?！稉?dān)保法》作為擔(dān)保業(yè)的專門法律，僅規(guī)范了擔(dān)保行為，而對(duì)近年來紛紛設(shè)立的專業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的法律、權(quán)利與義務(wù)并無明確的規(guī)定，致使擔(dān)保機(jī)構(gòu)缺少法律保護(hù)與制約。國務(wù)院于2004年6月公布的《國務(wù)院對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》雖然明確了“跨省區(qū)和規(guī)模較大的中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)的設(shè)立與變更”系行政許可項(xiàng)目，由國家發(fā)改委負(fù)責(zé)實(shí)施，但這項(xiàng)許可的范圍和力度難以滿足擔(dān)保業(yè)發(fā)展的整體需求。在“一體兩翼四層”體系中，僅明確了省及中央設(shè)立擔(dān)保機(jī)構(gòu)的條件和程序，但對(duì)絕大多數(shù)的地、市、縣級(jí)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入還無法可依。擔(dān)保業(yè)作為一個(gè)體系，凡涉及市場(chǎng)準(zhǔn)入與退出、業(yè)務(wù)范圍與種類、執(zhí)業(yè)者從業(yè)資格、擔(dān)保機(jī)構(gòu)的內(nèi)控制度以及維權(quán)與行業(yè)自律、政府在立法前的協(xié)調(diào)與立法后的監(jiān)管等諸多問題，尚需加緊研究并予以立法。

第三，擔(dān)保機(jī)構(gòu)存在運(yùn)作不規(guī)范，抗風(fēng)險(xiǎn)能力不強(qiáng)等情況，之所以如此，原因如下：

缺乏必要的管理制度和風(fēng)控制度，業(yè)務(wù)人員也缺乏金融、行業(yè)、財(cái)務(wù)、法律、審計(jì)、評(píng)估等專業(yè)知識(shí)，整體素質(zhì)不高，識(shí)別、控制和化解風(fēng)險(xiǎn)的能力還不強(qiáng)；擔(dān)保資本金不實(shí)，有些擔(dān)保機(jī)構(gòu)注冊(cè)之后轉(zhuǎn)移資本，構(gòu)成虛假出資；熱衷于大項(xiàng)目和高盈利、高風(fēng)險(xiǎn)的投資項(xiàng)目，或運(yùn)作擔(dān)保貸款，騙取銀行資金，不從事中小企業(yè)貸款擔(dān)保業(yè)務(wù)，資產(chǎn)缺乏流動(dòng)性和安全性；高比例地收取保證金，并以各種名義收取不合理費(fèi)用，增加企業(yè)負(fù)擔(dān)；擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金不提或提取不足，抵御風(fēng)險(xiǎn)能力較弱；行政干預(yù)和人情擔(dān)保依然存在。上述不規(guī)范行為極大地增加了擔(dān)保機(jī)構(gòu)的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn)，給擔(dān)保的健康發(fā)展帶來了極為不利的影響；擔(dān)保機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與損失補(bǔ)償機(jī)制尚未建立，再擔(dān)保業(yè)務(wù)長期空白，使擔(dān)保體系整體功能難以發(fā)揮。

加快信用擔(dān)保業(yè)發(fā)展的政策建議

第一，制定和完善促進(jìn)中小企業(yè)信用擔(dān)保業(yè)發(fā)展的法律和法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)擔(dān)保業(yè)的監(jiān)管。

一方面，要貫徹《中小企業(yè)促進(jìn)法》的規(guī)定，盡快出臺(tái)《中小企業(yè)信用擔(dān)保管理辦法》，對(duì)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)準(zhǔn)入資質(zhì)、設(shè)立與退出制度、財(cái)務(wù)與內(nèi)控辦法、業(yè)務(wù)范圍與操作流程、風(fēng)險(xiǎn)防范與損失分擔(dān)機(jī)制、鼓勵(lì)扶持政策、行業(yè)自律與政府監(jiān)管等方面做出明確規(guī)定，以依法引導(dǎo)擔(dān)保業(yè)健康發(fā)展，更好地為中小企業(yè)服務(wù)；另一方面，各地中小企業(yè)管理部門也要會(huì)同有關(guān)部門切實(shí)負(fù)起牽頭責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)擔(dān)保機(jī)構(gòu)運(yùn)行狀況的監(jiān)管，規(guī)范擔(dān)保機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)行為，提高擔(dān)保機(jī)構(gòu)的管理水平，保證擔(dān)保資金安全有效和規(guī)范使用，為擔(dān)保業(yè)創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。

第二，加大政策扶持和資金支持的力度，完善各項(xiàng)配套政策。具體步驟如下：

一是要進(jìn)一步貫徹落實(shí)《中小企業(yè)促進(jìn)法》有關(guān)中央財(cái)政資金支持信用擔(dān)保的規(guī)定，設(shè)立支持中小企業(yè)信用擔(dān)保體系建設(shè)的專項(xiàng)資金，建立對(duì)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的損失補(bǔ)償與獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，以及對(duì)中小企業(yè)的保費(fèi)補(bǔ)貼等機(jī)制；各地也要按照《中小企業(yè)促進(jìn)法》的要求，加大地方財(cái)政資金用于中小企業(yè)信用擔(dān)保體系建設(shè)的力度。

二是要繼續(xù)加大稅收政策扶持，為體現(xiàn)政府的政策導(dǎo)向，對(duì)符合條件的中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)繼續(xù)給予減免營業(yè)稅政策支持。

三是要改善房管、土地、車管、船管、工商等部門對(duì)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的抵(質(zhì))押登記的服務(wù)工作，逐步對(duì)擔(dān)保機(jī)構(gòu)開放有關(guān)信貸登記等部門公用事業(yè)信用信息系統(tǒng)；促進(jìn)銀行與擔(dān)保機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)平等協(xié)作、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、互利共贏的合作關(guān)系，使擔(dān)保機(jī)構(gòu)能夠更加高效和便利地開展擔(dān)保業(yè)務(wù)。

第三，盡快開展區(qū)域性再擔(dān)保(基金)試點(diǎn)，建立健全擔(dān)保機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)防范、控制和分擔(dān)機(jī)制。

一是要鼓勵(lì)有條件的地區(qū)建立區(qū)域性再擔(dān)保機(jī)構(gòu)或擔(dān)?；?；二是要加強(qiáng)擔(dān)保機(jī)構(gòu)自身的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和監(jiān)控機(jī)制，不斷強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，始終把防控風(fēng)險(xiǎn)放在開展擔(dān)保業(yè)務(wù)的首位，努力提高自身的風(fēng)險(xiǎn)控制和管理水平；三是要開展對(duì)中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)的備案管理、資信評(píng)級(jí)、績(jī)效考核和在線申報(bào)及動(dòng)態(tài)監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)行業(yè)優(yōu)化和整體能力提升。四是積極引導(dǎo)各地普遍建立行業(yè)自律組織，促進(jìn)擔(dān)保業(yè)自我管理水平的提高。

第四，改善中小企業(yè)信用環(huán)境，提升中小企業(yè)信用能力。

中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)經(jīng)營的是信用、管理的是風(fēng)險(xiǎn)、承擔(dān)的是責(zé)任，因此，搞好擔(dān)保體系建設(shè)的根本還是營造信用環(huán)境、提升企業(yè)信用意識(shí)和信用能力。政府要切實(shí)解決依法披露問題、資源整合問題、企業(yè)現(xiàn)實(shí)需求問題和技術(shù)與資金問題。要推進(jìn)建立以中小企業(yè)為主要對(duì)象，以信用記錄、信用調(diào)查、信用征集、信用評(píng)級(jí)、信用發(fā)布與守信褒揚(yáng)、失信懲戒為主要內(nèi)容的中小企業(yè)信用環(huán)境建設(shè)。當(dāng)前的主要任務(wù)是搞好融資信用、商業(yè)信用和企業(yè)信用制度。

總之，要不斷強(qiáng)化中小企業(yè)誠實(shí)守信的理念和能力，為從根本上解決中小企業(yè)融資難、擔(dān)保難問題創(chuàng)造條件。

(作者系國家發(fā)改委中小企業(yè)司巡視員)