鞠安深 譯歐明剛 校

編者按：從18世紀開始，美國對探索保險的監(jiān)管方向做出不斷的努力。本文作者為我們介紹了美國保險監(jiān)管的發(fā)展歷程和幾次重大的立法與案例對其的影響，以及近期監(jiān)管政府可能做出的政策選擇。作者古奎特·李（L. Lee Colquitt）博士是美國奧本大學胡德夫金融學教授，此文由本刊的美國特約編輯杰姆斯·巴茨（James R. Barth）博士提供。

引言

18世紀初，北美殖民地上最早出現(xiàn)的保險公司是受英國法律監(jiān)管的。美利堅合眾國于18世紀末成立后，這些保險公司才開始受美國法律的監(jiān)管。各州立法者都制定了本州保險監(jiān)管的法律和法規(guī)，以求維護州內(nèi)保險業(yè)的有效競爭、對保險公司的償付能力進行監(jiān)督并保障客戶的利益。同時隨著保險公司數(shù)量的不斷上升，各州均立法保護在本州注冊成立的保險公司，使其在與外州或外國的保險公司競爭時處于優(yōu)勢。保護主義措施降低了保險市場的活力，這與保戶的需求不符。意識到這點后，各州立法者又相繼廢除了帶有保護主義色彩的法律和法規(guī)，采取了鼓勵競爭的措施。

19世紀中期，紐約州第一個成立了州政府保險部門，而新罕布什爾州則第一個委任了州保險專員，負責整個州的保險監(jiān)管體系。不久之后，各州相繼成立了保險監(jiān)管部門。19世紀中期以后，各州保險監(jiān)管部門而非聯(lián)邦政府成為了美國保險監(jiān)管的主體。

表1描述了美國50個州和1個特區(qū)批準設(shè)立的壽險和財險公司的情況。（采用2006年數(shù)據(jù)）《保險監(jiān)管》（Journal of Insurance Regulation）上一篇關(guān)于州政府批準設(shè)立保險公司的研究文章指出，一州被批準設(shè)立的保險公司數(shù)量與該州的人口數(shù)量和城市化水平正相關(guān)，與該州的監(jiān)管嚴格程度負相關(guān)。在財險公司方面，各州的公司數(shù)量從542～1059家不等。每個州財險公司的眾數(shù)和中位數(shù)都接近825。每個州平均的壽險公司則少很多，眾數(shù)和中位數(shù)都小于500。上述統(tǒng)計中采用的共計3754家壽險和財險公司隸屬573家集團公司。

表1中，紐約州是一個值得注意的離群點，該州的壽險公司數(shù)量遠小于平均水平。對于這一現(xiàn)象有兩點可能的解釋：第一，紐約州是聯(lián)邦各州中保險監(jiān)管最為嚴格的地方；第二，紐約州的保險監(jiān)管具有其獨特的域外適用性，即在紐約州成立的保險公司不僅要滿足州監(jiān)管部門對其在州內(nèi)行為的要求，還要滿足州監(jiān)管部門對其在其他注冊州的行為要求。

圖1描述了保險公司在不同州獲得經(jīng)營權(quán)的情況。相當數(shù)量的保險公司僅在一個州或較少的幾個州獲得經(jīng)營權(quán)。在實際中，保險公司在各州獲得許可權(quán)的主觀意愿和客觀結(jié)果會受各州具體監(jiān)管規(guī)定（費率水平規(guī)定、汽車保險法）和地理因素差異（自然災(zāi)害發(fā)生的概率不同）的影響。不過即使在充分考慮這種影響以后，上述情況在財險公司仍然表現(xiàn)得非常明顯。而從壽險公司的情況來看，受紐約州域外適用性的影響，在僅獲得一個州經(jīng)營權(quán)的公司中，有25家（將近10%）獲得的是紐約州的許可權(quán)。這25家公司占到了紐約州批準成立的全部壽險公司的17%。

最后，圖2描述了保險公司平均資產(chǎn)規(guī)模同其經(jīng)營權(quán)數(shù)量間的聯(lián)系?？梢园l(fā)現(xiàn)，獲得較少州（≦49）經(jīng)營權(quán)的公司在資產(chǎn)規(guī)模上要比獲得50個或全部51個行政區(qū)（包括1個特區(qū)）經(jīng)營權(quán)的公司要小得多。這個結(jié)論對財險公司和壽險公司都適用，不過對于壽險公司更為明顯。獲得較少州（≦49）經(jīng)營權(quán)的公司的平均資產(chǎn)規(guī)模為2.67億美元（財險公司）和 6.96億美元（壽險公司），獲得50個或全部51個行政區(qū)（包括1個特區(qū)）經(jīng)營權(quán)的公司的平均資產(chǎn)規(guī)模為27億美元（財險公司）和36億美元（壽險公司）。全部保險公司中資產(chǎn)規(guī)模最大的，是那些在50個或全部51個行政區(qū)獲得經(jīng)營權(quán)的壽險公司。其平均資產(chǎn)規(guī)模分別為109億美元（50個州）和370億美元（全部51個行政區(qū)）。

影響美國保險監(jiān)管的重要立法和案例

薩繆爾·保羅訴弗吉尼亞州政府

1869年的薩繆爾·保羅訴弗吉尼亞州政府案例，是首例挑戰(zhàn)州保險監(jiān)管體系的案件。薩繆爾·保羅是一名保險經(jīng)紀人。弗吉尼亞州的保險監(jiān)管體系規(guī)定本州的保險經(jīng)濟人不能為外州注冊的保險公司工作。他因此失去了為一家在紐約注冊的保險公司工作的機會，據(jù)此，他起訴弗吉尼亞州政府，認為其違反了憲法中只有國會能管理跨州商業(yè)活動的規(guī)定。美國最高法院認為保險經(jīng)營并不是跨州商業(yè)活動，因此弗吉尼亞州政府的監(jiān)管規(guī)定并沒有違憲。這一判例進一步確立了美國的州監(jiān)管模式。

聯(lián)邦政府訴東南承保人協(xié)會

聯(lián)邦政府訴東南承保人協(xié)會（SEUA，約200家保險公司組成）是對州監(jiān)管體系的另一次挑戰(zhàn)。在1944年這一里程碑式的案件之前，美國保險業(yè)的競爭程度大大提高，保費方面的競爭尤其激烈。雖然這給保戶帶來了福利，但卻使得很多保險公司在償付能力上出現(xiàn)了問題，保險市場也面臨動蕩。保險公司意識到保費的厘定不能完全以爭奪市場份額為依據(jù)，而是應(yīng)更準確地反映風險轉(zhuǎn)移的成本。通過一些地區(qū)性同盟和費率協(xié)議，很多保險公司的費率得以穩(wěn)定。這也使得整個保險市場的穩(wěn)定性有了改善。

雖然保險市場的穩(wěn)定性提高了，但很多美國人認為費率協(xié)議限制了競爭，違反了美國的反壟斷法。1940年初，密蘇里州總檢察長和聯(lián)邦政府共同起訴東南承保人協(xié)會（SEUA），認為其存在限制市場競爭的行為。最高法院認為薩繆爾·保羅訴弗吉尼亞州政府案所支持的州監(jiān)管模式并不能為SEUA的行為提供法理依據(jù)，SEUA的費率協(xié)議確實違法了反壟斷法。最高法院在這一案件中同時認定保險經(jīng)營屬于跨州商業(yè)活動，因此受到謝爾曼法案中聯(lián)邦反壟斷法的管轄。

《麥克倫·?？松ā?/p>

最高法院SEUA案的判決無異于對州監(jiān)管體制的一記重擊，它為聯(lián)邦政府掌握保險監(jiān)管權(quán)提供了法律基礎(chǔ)。同時，保險公司在費率方面的價格同盟被明令禁止。于是保險公司和州監(jiān)管機構(gòu)共同游說美國國會，極力表明保險公司在費率厘定上的合作是符合公眾利益的。他們呼吁國會議員立法限制聯(lián)邦政府在保險監(jiān)管上的作用，同時允許保險公司在費率厘定過程中進行合作。這種游說產(chǎn)生了結(jié)果。1945年，美國國會通過了《麥克倫·?？松ā罚瑢⒈ｋU監(jiān)管權(quán)歸還給了州政府。監(jiān)管權(quán)的歸還是以州監(jiān)管機構(gòu)在國會的監(jiān)督下制定嚴格的州反壟斷法律為前提的。同時，允許保險公司的合作意在保護公眾利益，使其免受保費惡性競爭所帶來的影響。

1999年的《格雷姆·里奇·比利雷法》

經(jīng)過了137年的州監(jiān)管體制，《格雷姆·里奇·比利雷法》就像一劑催化劑，轉(zhuǎn)變了包括聯(lián)邦和州立法者、監(jiān)管機構(gòu)、消費者團體和行業(yè)領(lǐng)袖在內(nèi)的各界人士對保險監(jiān)管體制的看法。該法案取消了對銀行、證券公司和保險公司開設(shè)分支機構(gòu)的種種限制。次外，該法案還允許銀行控股所有“本質(zhì)上從事金融業(yè)的公司”。所謂“本質(zhì)上從事金融業(yè)的公司”，其業(yè)務(wù)范圍包括證券承銷、證券經(jīng)紀、年金的銷售和其他保險產(chǎn)品的經(jīng)營。

根據(jù)《格雷姆·里奇·比利雷法》，銀行控股子公司可以從事保險業(yè)務(wù)卻不受州監(jiān)管體系的監(jiān)管。盡管有所爭議，但這是金融服務(wù)業(yè)的一次重大發(fā)展。因為這樣一來，銀行和銀行控股公司在全國范圍內(nèi)只受一個監(jiān)管者的監(jiān)管，而傳統(tǒng)保險公司如果要在全國經(jīng)營，則要受到51個州級監(jiān)管者的監(jiān)管。在對保險產(chǎn)品進行研發(fā)、定價和銷售時，傳統(tǒng)保險公司要滿足所有51個州級監(jiān)管者的要求。而銀行和銀行控股公司只要滿足一個監(jiān)管者的要求即可。監(jiān)管體制的優(yōu)勢使銀行和銀行控股公司可以有效地降低成本，同時更快地根據(jù)市場需求推出合適的產(chǎn)品，以此對傳統(tǒng)保險公司形成競爭優(yōu)勢。

近期可能的監(jiān)管政策選擇

近些年來，州監(jiān)管系統(tǒng)的支持者一直在宣傳州監(jiān)管體系相對于聯(lián)邦監(jiān)管體系的優(yōu)勢，他們聲稱，只有州立法者和監(jiān)管者才能滿足各州公眾對于保險產(chǎn)品的個性化需求。他們還認為在州監(jiān)管體系下，監(jiān)管當局可以進行更多的創(chuàng)新監(jiān)管實踐，并將成功經(jīng)驗推廣到全國。其根本思想是，相對于一個統(tǒng)一的監(jiān)管者，51個獨立的監(jiān)管者可以提供更多新思想。

盡管多數(shù)州政府和州保險專員支持州監(jiān)管體系，但是大部分保險公司則發(fā)現(xiàn)要同時符合各個州不同的監(jiān)管要求是非常困難的。這一點在美國保險監(jiān)管史的最早期就很明顯了。早年的紐約州保險專員喬治·米勒已經(jīng)意識到了保險公司對州監(jiān)管體系內(nèi)在復雜性的擔憂，他在1871年第一屆全國保險大會（NIC，后改為全國保險專員協(xié)會NAIC）上說：“各州的保險專員已經(jīng)做好準備，向各種立法委員會建議成立一個各州一致的保險法體系。各州的保險法將不是矛盾的，而是相同的；不是對抗的，而是統(tǒng)一的?！?/p>

《州際保險產(chǎn)品監(jiān)管協(xié)議》

2002年，全國保險專員協(xié)會提議成立一個工作組，制定《州際保險產(chǎn)品監(jiān)管協(xié)議》。這一舉措既是為了滿足統(tǒng)一保險產(chǎn)品標準的要求，也是為了避免保險監(jiān)管體系向聯(lián)邦層面發(fā)展。該州際協(xié)議將允許各州的監(jiān)管者“共同制定統(tǒng)一的產(chǎn)品標準，允許特定保險產(chǎn)品的一次性審查制度”（主要針對壽險公司）。這種一次性審查制度將使對壽險公司的產(chǎn)品審查更為迅速，并且一經(jīng)通過，產(chǎn)品可以在參加協(xié)議的各州銷售。至本文結(jié)稿時，該協(xié)議已經(jīng)在30個州公布實施，另外8個州正在考慮加入該協(xié)議。

《州立監(jiān)管現(xiàn)代化和透明度法》（SMART）

近年來，州監(jiān)管體系的低效率引發(fā)了許多擔憂，進而推進了一些監(jiān)管改革?！吨萘⒈O(jiān)管現(xiàn)代化和透明度法》（SMART）是聯(lián)邦政府為了推進聯(lián)邦—州立合作監(jiān)管的保險監(jiān)管框架而提出的。該法案的支持者認為，在充分利用州監(jiān)管體系經(jīng)驗的基礎(chǔ)上可以建立一個更為有效的聯(lián)邦—州立合作監(jiān)管體系。

SMART法案保留了原來的州監(jiān)管框架，但對其內(nèi)容實施了重要改革以減少重復監(jiān)管的現(xiàn)象并使監(jiān)管過程標準化。法案給予各州一個過渡期，使各州能夠通過新的州法律，讓彼此的監(jiān)管體制同步。這將大大簡化保險公司的合規(guī)過程。如果某個州不能在法案規(guī)定的截止日期前主動立法優(yōu)化本州的監(jiān)管框架，那么SMART法案將有權(quán)要求該州遵循特定的聯(lián)邦監(jiān)管規(guī)定。受SMART法案影響最大的兩個領(lǐng)域是保險經(jīng)紀人的執(zhí)照發(fā)放和保險產(chǎn)品的批準。

2005年8月，《全國承保人》雜志（The National Underwriter）聲稱：“國會目前（在文章發(fā)表時）缺乏通過SMART法案的立法動力。”不幸的是，國會中支持SMART法案的力量在2006年進一步減少。作為妥協(xié)，最終通過的SMART法案由起草時的300多頁縮減到不足60頁。

《選擇性聯(lián)邦法規(guī)》

《選擇性聯(lián)邦法規(guī)》是監(jiān)管改革思想的最新成果。它將允許保險公司僅受一個聯(lián)邦監(jiān)管機構(gòu)而非51個州級監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管。該法規(guī)意在創(chuàng)造兩條平行的監(jiān)管渠道。保險公司可以有兩種選擇：一是以現(xiàn)行模式獲取若干個獨立的州級經(jīng)營許可；二是獲取聯(lián)邦監(jiān)管機構(gòu)頒發(fā)的全國性經(jīng)營許可。第一種方法針對只在個別州經(jīng)營的地區(qū)性保險公司，后一種則滿足了全國性經(jīng)營的保險公司的需求。如果該法規(guī)獲得通過，那么美國保險監(jiān)管體系將同美國聯(lián)邦儲備體系非常類似。

近年來，美國人壽保險委員會（ACLI）一直是《選擇性聯(lián)邦法規(guī)》的主要推動者。然而考慮到各州具體監(jiān)管規(guī)定（費率水平規(guī)定、汽車保險法）和地理因素差異（自然災(zāi)害發(fā)生的概率不同）的影響，財產(chǎn)保險行業(yè)對于選擇性聯(lián)邦法規(guī)的支持則遠不如人壽保險業(yè)。

《選擇性聯(lián)邦法規(guī)》的合理之處在于，它認識到了保險公司對經(jīng)營范圍有著不同的追求。在這一前提下，它既保留原體制以滿足區(qū)域性保險公司的需求；又建立了平行的聯(lián)邦監(jiān)管體制，以減輕全國性保險公司的合規(guī)負擔。圖1中明確指出，有相當數(shù)量的保險公司，尤其是壽險公司是全國性經(jīng)營的（有50或51個州的經(jīng)營許可）。圖2中則指出，全國性保險公司的規(guī)模要遠大于區(qū)域性保險公司（僅在少數(shù)州持有經(jīng)營許可）。達到51個監(jiān)管者的不同要求是一項費時又費力的工作。相比之下，滿足一個監(jiān)管者的要求則輕松許多。上述規(guī)模較大的保險公司很明顯將從選擇性聯(lián)邦法規(guī)中受益。

在現(xiàn)行監(jiān)管模式下，除了經(jīng)營許可要在各州重復申請外，新保險產(chǎn)品的銷售許可也需要重復申請。根據(jù)美國人壽保險委員會的看法，這不僅浪費了大量人力物力，而且使市場上的保險產(chǎn)品種類繁多、差異卻很小。有研究顯示，一項新的保險產(chǎn)品獲得全部51個行政區(qū)的銷售許可要將近兩年的時間。此外，《格雷姆·里奇·比利雷法》通過后，保險公司將面臨前所未有的來自銀行和證券公司的競爭。有觀點認為，目前的監(jiān)管體系實際上使傳統(tǒng)保險公司在競爭中處于劣勢。新產(chǎn)品的行政審批時間就是這種劣勢的一個具體表現(xiàn)——與保險公司相比，銀行和證券公司獲得一項全國性產(chǎn)品的銷售許可只要數(shù)周的時間。

近期的監(jiān)管發(fā)展

2007年5月，《2007國家保險法》進入了美國參議院的立法程序。相應(yīng)地，其他法案也進入了眾議院的立法程序。該法案如果獲得通過，將在美國建立起一個類似于《選擇性聯(lián)邦法規(guī)》中所追求的聯(lián)邦—州立平行監(jiān)管體制。該法案規(guī)定，保險公司和保險從業(yè)人員（經(jīng)紀人）有權(quán)選擇服從聯(lián)邦監(jiān)管或是服從各州監(jiān)管?，F(xiàn)行的州監(jiān)管體系將被保留以監(jiān)管僅在各州開展業(yè)務(wù)的保險公司和保險從業(yè)人員。

該法案將允許持有全國性執(zhí)照的保險經(jīng)紀人在各州為全國性保險公司和區(qū)域性保險公司銷售產(chǎn)品。持有特定州政府執(zhí)照的保險經(jīng)紀人則可以在該州銷售全國性保險公司和在該州注冊的保險公司的產(chǎn)品。該法案將仿照貨幣監(jiān)理署的模式，在財政部下設(shè)立國家保險專員辦公室。國家保險專員將由總統(tǒng)委任，任期5年。

盡管這些法案將在參眾兩院引起激烈辯論，但它們無疑為美國保險監(jiān)管的發(fā)展指出了方向。