摘 要：做大財政“蛋糕”是各級政府履行職責的物質基礎。本文基于分稅制以來國家財政收入逐年增加的現(xiàn)狀、趨勢及制約因素分析，客觀評價了做大財政“蛋糕”的正、負效應，提出了優(yōu)化政府財力資源配置的基本思路、政策取向和具體措施。

關鍵詞：財政收入；政府財力；優(yōu)化配置

中圖分類號：F810文獻標識碼：A文章編號：1000-176X（2007）12-0074-05

財政是庶政之母，也是政府用來調控社會經濟運行、促進經濟與社會健康發(fā)展的重要工具。財政分配關系處理得是否妥當，對于正確處理國家、企業(yè)與個人的利益分配關系，對于維護和促進社會經濟健康發(fā)展具有至關重要的影響。在財政分配關系中，財政收入規(guī)模是直接關系到公共經濟與私人經濟之間總量分配，進而影響到整個社會經濟發(fā)展效率的重要問題。世界各國歷來十分重視財政收入規(guī)模的選擇，并將實現(xiàn)適度適量財政收入規(guī)模作為選擇財政收入分配制度、規(guī)范財政分配體制和制定相關財政政策的主要依據(jù)。分稅制以來，國家財政收入連續(xù)十幾年“高位”運行，在財政“蛋糕”逐年做大的“利好”形勢下，亟須理性思維、科學分析，適時調整財政政策取向，確保實現(xiàn)財政經濟可持續(xù)運行。

一、財政收入增長趨勢及影響因素分析

在國民經濟快速增長的基礎上， 1994年開始實施的分稅制財政體制改革極大地調動了中央和地方的積極性，較好地構建了財政收入的穩(wěn)定增長機制。國家財政收入(預算內，下同)由1994年的5 218-1億元，增加到2006年的38 730-6億元，提高了6-4倍；年均增加2 800億元，年均增長18-6%，實現(xiàn)了1999年過“萬億”、2003年過“兩萬億”、2005年過“三萬億”的歷史性飛躍。超收財力規(guī)模由1994—2000年間的1 000—2 000億元，增加到2001—2003年間的2 000—3 000億元和2004—2006年間的4 000—7 000億元，2006年的超收收入相當于1996年的全國財政收入。國家財政支出總量由1994年的5 792-6億元，增加到2006年的40 213-2億元，年均增加2 740億元、增長17-8%，實現(xiàn)了1998年過“萬億”、2002年過“兩萬億”、2005年過“三萬億”、2006年過“四萬億”的重大突破。

20世紀前20年是我國經濟社會發(fā)展的重要機遇期，在國家宏觀經濟整體趨好增長的強力作用下，財政“蛋糕”繼續(xù)做大既現(xiàn)實又可能。即使按分稅制以來的“保守”發(fā)展速度(18-6%)推算，到2010年國家財政收入規(guī)模也將達7-7萬億元，比2006年翻一番；若按2003年以來的發(fā)展速度(19-5%)推算，到2010年國家財政收入規(guī)模將接近8萬億元。同時，國家支出規(guī)模也將同步增長（如表1所示）。

一定時期的財政收入規(guī)模與該時期經濟發(fā)展狀況、公共需求、財稅分配制度以及物價水平等有著密切的關系。筆者認為，近年來我國財政收入快速增長的主要影響因素包括以下幾個方面：

1-國民經濟持續(xù)快速增長壯大了財源

改革開放以來，中國經濟高速增長，國內生產總值由1978年的3 645-2億元，增加到2006年的21萬億元，年均增長9-7%，中國經濟的世界位次由第10位上升至第4位，人均經濟總量由1978年的175位提升至2005年的110位，成為世界上最具經濟活力的國家和地區(qū)之一，創(chuàng)造了中國經濟發(fā)展“奇跡”。經濟實力的增強，為做大財政“蛋糕”拓展了“源頭活水”。2003—2006年國家財政收入總量為11-9萬億元（后4年），是1994—2002年收入總量的1-2倍(前9年)，年均增長19-5%。

2-分稅制財政體制及配套改革為財政收入的增長增添了動力

1994年開始實施的分稅制財政體制，以及配套實施的稅收制度、稅收征管體制、國庫體系、預算編制等改革，較好地激活了財稅體制活力，充分調動了地方各級政府培育財源、增加財政收入的能動性。財政收入占GDP的比重由1993年的12-3%增加到2006年的18-5%，提升了6-2個百分點，年均增長0-5個百分點；中央財政收入占全國的比重由1993年的22%增加到2006年的52-8%，增長了30-8個百分點，年均增長2-4個百分點。地方財政收入由1993年的3 391-4億元增加到2006年的18 280-9億元，年均增加1 145億元。

3-做大經濟財政“蛋糕”的政策取向為財政收入增長注入了活力

近年來，國家適時調整了財政政策取向，通過實施有效的財政政策，增強了宏觀調控能力。圍繞做大財政“蛋糕”這一現(xiàn)實需要，通過綜合運用國債、稅收政策(稅收優(yōu)惠、增值稅轉型、出口退稅)、財政貼息等間接手段，較好地培育和發(fā)展了市場主體，為企業(yè)的自我發(fā)展、自我創(chuàng)新提供了更加公平、開放、寬松的財稅環(huán)境；通過增加基礎科研事業(yè)的財政投入、建立中小企業(yè)技術創(chuàng)新基金、加大科研成果轉化財政扶持等措施，激活了企業(yè)自主創(chuàng)新能力；通過增加中央對地方的財稅體制返還，完善轉移支付制度，提高了地方政府的財力保障水平。上述措施都有力地促進了國民經濟持續(xù)快速健康發(fā)展，不斷發(fā)展壯大了財政實力。2003—2006年，全國財政收入平均增加5 000億元，基本建立了財政收入穩(wěn)定增長機制。

4-財稅征管手段改革和創(chuàng)新績效開始顯現(xiàn)

近10年來，在依法治稅、從嚴治隊、科技加管理的稅收征管方針指導下，各級稅務部門有效地防止了稅收流失，提高了稅收征管質量和效率。稅收收入由1993年的4 255-3億元提高到2006年的38 430-6億元，增長了8倍，年均增加2 850億元，年均增長20-1%。同時，各級財政部門通過落實非稅收入“收支兩條線”、“收繳分離”、納入預算內管理等項改革，提高了非稅收入規(guī)范化、科學化管理水平，確保了非稅收入及時足額入庫，成為做大財政“蛋糕”的重要組成部分。2005年，全國實現(xiàn)預算外資金包括行政事業(yè)性收費、附加收入以及其他未納入預算管理的財政性資金。收入5 544-2億元，占財政收入比重的17-5%，比1996年的3 893-3億元增加1 648-9億元，在一定程度上提高了各級政府統(tǒng)籌社會財力的能力。

5-價格和統(tǒng)計口徑差異形成了“虛高”

財政收入是按照現(xiàn)價征收的，其增長率是按現(xiàn)價計算的，而GDP增長率則是按照不變價核算的。以2006年為例，國內生產總值完成20-94億元，同比增長10-7%，但按現(xiàn)價計算則增長13-9%，這與全國財政收入22-4%的增長相比，二者相差3-2個百分點，實際差距是8-5%而不是11-7%（如表2所示）?？梢?，財政收入高速增長背后隱含著價格這一“虛高”因素。

二、優(yōu)化財政支出結構、科學配置政府財力資源的基本思路

1-財政支出的現(xiàn)實分析

隨著財政“蛋糕”的不斷做大，相應地增強了政府的宏觀調控能力，較好地保證了市場經濟條件下政府行使職權、履行職責的物質基礎。近年來，國家財政支出在保證政權運行、國防需要、清欠出口退稅歷史欠賬的基礎上，超收財力重點向“三農”、科技、教育、社保、衛(wèi)生、重大基礎設施建設傾斜，較好地體現(xiàn)了“以人為本”、科學發(fā)展、和諧建設。2000—2006年，國家財政基本建設支出由2 094-9億元提高到4 383-2億元，年均增長16%；支農支出由766-9億元提高到2 147-7億元，年均增長22-8%；社會保障支出撫恤、社會福利救濟費和社會保障補助支出。由739億元提高到3 021-5億元，年均增長32-5%；文教、科學、衛(wèi)生支出由2 736-9億元提高到7 380-9億元，年均增長22%。同時，較好地運用財政體制政策工具，促進區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展。2006年，中央對地方財政轉移支付達到9 143-4億元，比1994年增加了8 682-8億元，增長了18-8倍，年均增長28-3%。1994—2006年，中央對地方財政轉移支付占地方財政支出總額的比重由11-4%提高到30%，其中，中部地區(qū)由14-7%提高到47-2%，西部地區(qū)由12-3%提高到52-5%。由此可見，政府聚財能力的不斷增強，有效地解決了體制轉軌和政府職能轉換過程中“缺位”性矛盾，彌補了市場“失靈”和“缺陷”，提高了政府公共產品和服務的供給能力，基本公共服務大體“均等化”目標有了明顯推進。

2-調整優(yōu)化財政支出結構的設想

從財政收入規(guī)模的合理性來考察，做大財政“蛋糕”又是一把“雙刃劍”。由于財政分配涉及政府與市場配置資源的比例關系，因此，財政收入規(guī)模無論過大還是過小，都會影響社會經濟及財政自身的發(fā)展。如果財政收入規(guī)模過大，就會加重社會經濟負擔，制約社會經濟發(fā)展；反之，如果財政收入規(guī)模過小，又難以滿足社會公共需要，同樣背離市場經濟條件下追求社會公共福利最大化的原則。當前，關于我國財政收入規(guī)模大小的爭論較為激烈，一種觀點認為我國財政收入規(guī)模過小，宏觀稅負較輕，主張擴大財政收入規(guī)模，提高財政收入占GDP的比重；另一種觀點則認為雖然我國預算內財政收入規(guī)模不大，但如果考慮到預算外、制度外等因素，我國財政收入規(guī)模相對偏大，宏觀稅負相對較高根據(jù)中央黨校周天勇教授的推算，2006年全國稅收收入近3-7萬億元，而政府性基金和收費收入為1-3萬億元、社保費收入0-7萬億元、土地收入0-7萬億元、國有企業(yè)稅后利潤0-2萬億元，政府非稅收入總量約為3萬億元，幾近稅收收入。根據(jù)浙江財經學院王美涵教授的計算，2004年我國財政預算內外收入占GDP的比重超過30%，高于發(fā)展中國家所能承受上限25%近6—7個百分點。，已經影響到經濟的正常運行，主張通過稅費調整適當降低財政收入規(guī)模。所以，在做大財政“蛋糕”前提下，著力研究分“蛋糕”問題，意義十分重大。具體而言，是要把握“三項原則”、突出“四項傾斜”、實施“整合政府財力資源工程”。

（1）把握“三項原則”

一是“以人為本”、關注民生的原則。立足于“人本”思想，調整財政政策取向，滿足人民群眾的基本生存需求，維護好、實現(xiàn)好廣大人民群眾的根本利益，確保社會成員共享改革成果。二是化解矛盾、促進和諧的原則。把促進改革作為公共財政的一項重要任務，加大改革成本的支付，化解長期積累的各類矛盾，消除改革的瓶頸障礙，進而促進市場機制的完善和社會的和諧。三是放眼未來、科學發(fā)展的原則。從經濟社會可持續(xù)發(fā)展的大局出發(fā)，妥善處理好當前與長遠、局部與整體的關系，實現(xiàn)政府財力資源科學、有效配置。

（2）突出“四項傾斜”

調整和優(yōu)化財政支出結構，超收財力在確保政權運轉、國防建設需要的前提下，重點向“三農”、“支付改革成本”、“生態(tài)環(huán)境”和“科技創(chuàng)新”傾斜。

向“三農”傾斜。在共和國的發(fā)展進程中，由于諸多原因，我們在農民問題上有三大“盤剝”(長期形成的工農業(yè)產品“剪刀差”、城鄉(xiāng)割裂的戶籍制度、改革開放以來的“圈地”運動)，由此形成了對農民的巨大欠賬。在財政“蛋糕”逐步做大的今天，很有必要增加“三農”投入，償還對農民的欠賬。投入的重點，一是增加對農村和農業(yè)基礎設施的投入，包括鄉(xiāng)村公路、水利設施、農村電力設施、農田基本設施等。二是增加對農村社會事業(yè)的投入，包括農村義務教育、公共衛(wèi)生、公共文化以及農村低保和社會救濟。

向支付改革成本傾斜。中國的各項改革已進入了關鍵時期，影響改革繼續(xù)推進的瓶頸問題之一是支付改革成本。正是由于這個問題解決的不夠理想，激發(fā)了不少社會矛盾。為了化解矛盾、推進改革、促進和諧社會建設，有必要通過政府買單支付必要的改革成本。應突出解決五個問題：一是國有企業(yè)轉制過程中的歷史遺留問題，諸如分流人員、解除勞動關系、化解國有企業(yè)的歷史債務以及國有企業(yè)破產遺留問題等。二是積極推進廠辦“大集體”問題的解決。三是社會保障制度建立之前離退休老工人的養(yǎng)老保險與支付缺口問題。四是事業(yè)單位改革中涉及到的分流人員成本支付問題。五是資源枯竭礦區(qū)貧困職工的住房問題，等等。

向生態(tài)環(huán)境建設、污染治理、資源保護傾斜。近20多年來，我們在經濟上創(chuàng)造了持續(xù)、快速發(fā)展的奇跡，但也伴隨著很多缺憾，如環(huán)境的污染、資源的過度開采和生態(tài)環(huán)境的破壞，由此我們對子孫后代形成了巨大的欠賬。在國家財力不斷增強的情況下，有必要解決對子孫后代的欠賬問題。應突出解決三個問題：一是增加對生態(tài)環(huán)境建設的投入，特別是對為保護生態(tài)環(huán)境做出貢獻而由此影響當?shù)亟洕l(fā)展的地區(qū)，國家應對其增加補償。二是增加對污染治理的投入。三是增加對資源保護的投入，特別是對節(jié)能、節(jié)水、循環(huán)經濟等項目，可實行財政補助政策。

向科技創(chuàng)新傾斜。綜合國力的增強在于科技創(chuàng)新，公共財政要舍得花大錢發(fā)展科技事業(yè)。當前要突出兩個方面的投入：一是向基礎科研投入，這是公共財政義不容辭的義務。二是向科技成果轉化投入，科技成果轉化的主體是企業(yè)，政府不能大包大攬，但要通過財政補貼和稅收杠桿作用來引導企業(yè)轉化科技成果。

（3）實施“整合政府財力資源工程”

從總量上看，2006年我國財政收入規(guī)模已近4萬億元，但同滿足日益增長的“社會公共需要”(政權運轉、國防、基礎科研、教育和社會保障事業(yè)等)相比，財政資金依然十分短缺。所以，必須拓寬理財視野，實現(xiàn)預算“內”“外”一起抓、“增量”“存量”一起管，大力實施整合政府財力資源工程^[1]。一方面，要積極構建國有資本經營預算，履行政府的出資人職責，收取國有股紅利。另一方面，要盤活存量國有資產，加快國有資本在一般競爭領域退出步伐，多方籌資支付改革與發(fā)展成本，緩解財政收支矛盾。

三、加強財政支出管理的政策取向

近年來，我國財政支出管理取得長足發(fā)展，通過推行部門預算、國庫集中支付、政府采購、“收支兩條線”、投資評審、省直管縣、鄉(xiāng)財縣管等各項管理改革，提高了支出績效。同時，財政管理中普遍存在著重“人治”輕“法治”、“重分配、輕管理”等現(xiàn)象，各地區(qū)、各部門把大量時間和精力放在爭項目與資金上，而忽視了資金的使用效益。對此，亟須在推進依法理財、強化科技手段、改進支出方式等領域有所突破。

1-推進依法理財，穩(wěn)步實施“陽光財政”

長期以來，由于受法律法規(guī)體系不健全、法治觀念淡化等因素的制約，政府在履行職能上，存在著有法不依、執(zhí)法不嚴等問題。表現(xiàn)在財政運行上，就是預算的剛性不強，易受人為因素的干擾，致使財政管理秩序混亂、財政績效不高，甚至滋生腐敗。針對上述問題，一是要加快《預算法》的修訂。完善預算的編制、執(zhí)行、決算程序，硬化預算約束，依法規(guī)范理財行為，有效抑制“自由裁量權”的過度使用。二是循序推進“陽光財政”建設。按照公共財政的本質要求，積極構建公開、民主、監(jiān)督、考評的政府理財行為規(guī)范，逐步推動傳統(tǒng)管制型政府向“民主、開放、規(guī)范、高效”的服務型政府轉變。三是強化財政監(jiān)督。完善人大、審計等專門監(jiān)督體系和運行機制，建立事前審核、事中監(jiān)控與事后檢查相結合，日常監(jiān)督與專項檢查相結合的監(jiān)督機制。

2-確立科技加管理的方針，推進“金財工程”建設

運用財政信息管理系統(tǒng)，催生新的財政管理模式，實現(xiàn)財政管理權的相互制約，是確保財政資金安全、有效運行的重要手段。一是制定和完善全國統(tǒng)一的財政業(yè)務規(guī)范和標準。二是盡快開發(fā)全國統(tǒng)一的涵蓋全部財政業(yè)務的管理系統(tǒng)軟件，統(tǒng)一推廣應用。三是加快“金財工程”信息網絡平臺建設，實行縱向各級財政部門之間、橫向財稅銀之間的互聯(lián)網，強化網絡運行的組織管理，確保網絡和系統(tǒng)安全穩(wěn)定運行。

3-改革支出方式，提高支出績效

分稅制財政體制改革，經過13年的實踐，較好地增強了中央政府財政宏觀調控能力，有力地支持了經濟社會的可持續(xù)發(fā)展。但由于1994年的分稅制財政體制創(chuàng)新，選擇了“漸進式”改革路徑，僅僅是初步搭建了政府間財政關系的基本框架，許多關鍵之處留有諸多“先天不足”^[2]。今天看來亟待變革現(xiàn)行的財政支出方式和結構：一是理清各級政府間事權、財權關系。在科學劃分政府和市場關系的基礎上，按照公共產品層次性理論，科學界定各級政府間的事權范圍，研究制定《政府間財政關系法》，構建事權、財權與財力相匹配的政府間財政關系，避免政府間事權交叉、職責不清的局面。二是改進財政轉移支付制度。確定透明化、制度化、規(guī)范化的轉移支付規(guī)則；優(yōu)化轉移支付結構，增加一般性轉移支付比例，整合專項財政轉移支付；構建合理的專項轉移支付分配方式，改“基數(shù)法”為“因素法”，選定反映各地實際的轉移支付因子，制定“平滑曲線”狀、“連續(xù)函數(shù)”式轉移支付方案，避免簡單使用“一刀切”、“斷層”、“成份論”式專項轉移支付模式，確保不同省份共享中央財政再分配、再調節(jié)的成果。三是適當降低中央財政集中度。鑒于地方政府級次多、“三農”問題突出、轉移支付鏈條過長等具體情況，建議適當降低中央財政集中度，將其占全國財政收入比重控制在50%以下，基本滿足基層政府行使職權、履行職責的財力需要^[3]。四是積極開展財政績效評價。本著全面考核經濟性、效率性和效用性的原則，以專項資金和預算編制為重點，建立和完善財政績效評價體系。

4-控制政府運行成本，規(guī)范職務消費

在公共財政支出中，行政管理支出是為了維持政府機構正常運轉，提供優(yōu)質的公共產品和公共服務。我國行政管理支出從1986年的220億元增長到2005年的6 512億元，年均增長19-5%^[4]。解決政府運行成本過高問題：一是將行政費用作為控制性指標列入政府的工作計劃，建立責任機制。建議將“行政費用占GDP的比重”、“行政費用占財政支出的比重”、“公務員的人均行政費用”和“行政費用增長率”等指標作為剛性的控制性指標進行考核。二是建立公共經費標準定額體系。本著公開、公平、科學、動態(tài)的原則，進一步修訂完善定額標準管理的相關制度依據(jù)，規(guī)范定額標準測算方法，強化各單位基礎信息數(shù)據(jù)，完善“收支統(tǒng)管”的定額標準管理。三是嚴格規(guī)范財政供養(yǎng)范圍。按照市場經濟和公共財政的要求，財政不再對競爭性行業(yè)和領域直接投入，結合事業(yè)單位分類改革，切實解決財政供給范圍過寬的問題，減輕財政負擔。四是改革職務消費制度?？茖W、合理地核定職務消費范圍、標準，硬化預算約束，推進以公務車輛、公務接待、公務休假為重點的改革，杜絕職務消費異化為權力消費的傾向，逐步實現(xiàn)職務消費制度化、貨幣化和公開化。

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（責任編輯：韓淑麗）