摘 要：監(jiān)管在政府行政治理結(jié)構(gòu)中扮演著重要的角色，對社會經(jīng)濟發(fā)展影響至關(guān)重要。伴隨著監(jiān)管體制在中國的確立和發(fā)展，需要從全局高度來思考整個政府監(jiān)管體制問題，重新明確監(jiān)管體制建立的基本原則，反思現(xiàn)行監(jiān)管體制的不足，提出下一步完善我國政府監(jiān)管體制的戰(zhàn)略對策和建議。

關(guān)鍵詞：政府監(jiān)管；獨立性；監(jiān)管體制；行政體制改革

中圖分類號：F120-2文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1000-176X（2007）12-0030-06

現(xiàn)在來回顧中國的經(jīng)濟改革，我們發(fā)現(xiàn)1993－1994年是一個分水嶺，這一年度的中共十四大確立了建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟體制的戰(zhàn)略。正是在這一年度，國企改革從簡單的放權(quán)讓利推進到建立現(xiàn)代企業(yè)制度；為應(yīng)對東亞的金融危機，政府實施的經(jīng)濟軟著陸也意味著從國民經(jīng)濟的計劃調(diào)節(jié)開始過渡到宏觀經(jīng)濟調(diào)控。也正是在這一年，隨著滬深證券交易所的成立和聯(lián)通公司的誕生，宣告了政府監(jiān)管制度的首次亮相。十二年來，宏觀調(diào)控長袖善舞，國企改革方興未艾，而政府監(jiān)管，也因證券黑幕、電信拆分、電力廠網(wǎng)分開、煤礦事故頻發(fā)、藥品假冒偽劣等事件推波助瀾而日趨見熱！尤其在十六屆三中全會和兩會期間，與監(jiān)管有關(guān)的事件不絕于耳：中央政府取消了一千多項行政審批、成立國家銀行監(jiān)督管理局、在國家藥品監(jiān)督管理局的基礎(chǔ)上新組建國家食品藥品監(jiān)督管理局、國家安全生產(chǎn)監(jiān)察局升格為國務(wù)院直屬局、新組建國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會；此外，繼國家電力監(jiān)管委員會正式亮相后，《電信法》立法進程加快，國家電信監(jiān)管委員會呼之欲出。

這么多的行政機構(gòu)冠之以“監(jiān)管”，而且行政許可法主要針對的也是準(zhǔn)入監(jiān)管，城市公用行業(yè)市場化和民營化后同樣面臨著監(jiān)管制度的建立。面對如此之大的一個“監(jiān)管市場”，作為一個長期關(guān)注、研究政府監(jiān)管和參與監(jiān)管改革的學(xué)者來說，筆者理應(yīng)感到興奮。但興奮之余卻又深感擔(dān)憂，因為監(jiān)管制度作為一種公共商品，雖然存在這么巨大的市場需求，但如果制度供給者偷工減料，就難免產(chǎn)生出大量“假冒偽劣”的產(chǎn)品。畢竟至今為止，我們尚未看到一個能夠真正跟國際接軌的合格的“監(jiān)管者”。以至于有人哀嘆，監(jiān)管的旗幟在中國究竟能夠打多久？本文企圖通過反思和展望來嘗試著回答這個問題。

一、政府監(jiān)管體制建立的基本原則

首先需要聲明的是，筆者是在與“規(guī)制”和“管制”同義詞的意義上使用“監(jiān)管”一詞的，這樣做只是因為在中國“監(jiān)管”已經(jīng)成為一個約定俗成的官方用語，盡管本人更愿意使用“管制”來對應(yīng)這三者共同的英文詞“regulation”。關(guān)于監(jiān)管的定義，在行政法學(xué)的意義上，政府的行政監(jiān)管是一種外部行政行為，是發(fā)生在特定行政主體和具體行政相對人之間的一種直接的行政法律關(guān)系。而在經(jīng)濟學(xué)家看來，政府的行政監(jiān)管是行政機構(gòu)通過法律授權(quán)，通過制定規(guī)章、設(shè)定許可、監(jiān)督檢查、行政處罰和行政裁決等行政處理行為對社會經(jīng)濟個體的行為實施的直接控制。它的最終目的是要增進公共利益或合法私人利益，并使之避免或減少由個體經(jīng)濟決策（生產(chǎn)、銷售及價格行為）帶來的損害。

既然監(jiān)管制度是現(xiàn)實可欲的，那么接下來的問題就是如何建立一個好的監(jiān)管體制。正如喬斯科（Joskow，2001）所說的“好的監(jiān)管制度的標(biāo)準(zhǔn)‘處方’一般包括這樣一些條款：獨立性、透明性、可問責(zé)性、專業(yè)性和可信性。這些條款表達(dá)了監(jiān)管制度的重要原則，其具體實施則必須謹(jǐn)慎地應(yīng)對不同國家的法律和政治制度?！?他既指出了建立監(jiān)管體制的基本要求，又強調(diào)了其本土性的制度稟賦。筆者認(rèn)為，這些條款是喬斯科根據(jù)發(fā)達(dá)國家的監(jiān)管經(jīng)驗歸納的結(jié)果，如果要研究和分析中國的政府監(jiān)管，則從中國大陸或大部分的發(fā)展中國家的制度稟賦出發(fā)，至少還應(yīng)該再增加“合理性”、“合法性”和“高效性”三個條款。而且上述各條款在包括中國大陸在內(nèi)的后發(fā)國家的制度語境下，其外延也需要增加一些特別的補充。

1-獨立性原則

獨立性原則指的是監(jiān)管機構(gòu)在組織上與政府政策部門分開或相對分開。這種結(jié)構(gòu)分離的必要性，并非指“獨立”的監(jiān)管機構(gòu)不受政府政策的約束，而是指它能夠獨立地執(zhí)行監(jiān)管政策而不受利益相關(guān)方的干擾，尤其是不受可能作為現(xiàn)有公司股東的政府政策部門（如中國的國有企業(yè)管理部門）的不合理干涉。獨立性原則要求無論是單獨設(shè)立的還是隸屬政策部門的監(jiān)管機構(gòu)都應(yīng)該具備充分明確的獨立性，即為了保持它的獨立性，都必需通過或修改專門的立法，明確它的職能及其與其他行政機構(gòu)或大部內(nèi)其他分支機構(gòu)的關(guān)系。在中國，更加值得強調(diào)的是，在同時擁有宏觀政策制定和微觀監(jiān)管職能的綜合性政策部門，以及在同時擁有行業(yè)政策制定、直接管理行業(yè)內(nèi)國有企業(yè)并同時承擔(dān)對行業(yè)內(nèi)非國有企業(yè)監(jiān)管的行業(yè)主管部門中，部門內(nèi)外專業(yè)型監(jiān)管機構(gòu)獨立性的原則尤其必須得到重視，否則就無獨立性可言。

2-合理性原則

合理性原則是指監(jiān)管的設(shè)立及其監(jiān)管規(guī)則的制定都必須獲得基于理論論證和相關(guān)利益集團博弈共識的合理性，并以其作為監(jiān)管機構(gòu)預(yù)算的依據(jù)。而且政府還要求監(jiān)管機構(gòu)對擬出臺的監(jiān)管政策進行成本效益分析，并對監(jiān)管政策的后果進行事后評價。這一原則的實現(xiàn)在具備成熟的政治和法律過程的西方發(fā)達(dá)國家，也許不是太大的問題，但在政治和法律制度不健全的國家，如缺乏這一原則的有效實施，政府即完全可能濫設(shè)監(jiān)管機構(gòu)，而監(jiān)管機構(gòu)則可能濫用其行政權(quán)力，通過制定大量不合理的監(jiān)管政策開展尋租活動，從而增加被監(jiān)管者的各種成本。

3-合法性原則

合法性原則是指所有的監(jiān)管機構(gòu)的產(chǎn)生及其監(jiān)管權(quán)的執(zhí)行，都必須立基于嚴(yán)格的法律界定。這實際上是政府監(jiān)管的法律合法性完善的問題。行政監(jiān)管的法律合法性完善，有三層含義，一是要根據(jù)行政組織法的程序產(chǎn)生監(jiān)管機構(gòu)；二是要根據(jù)行政監(jiān)管的合理性原則，嚴(yán)格界定其職能范圍及其行使方式，并通過新的立法或修改現(xiàn)有實體法，對缺乏合理性的監(jiān)管制度給以廢除，同時保留和完善合理的監(jiān)管制度；三是通過制訂行政程序法或?qū)ｉT的行政許可法，建立政府監(jiān)管的合理程序和監(jiān)管者的監(jiān)管結(jié)構(gòu)。合法性原則既是樹立監(jiān)管機構(gòu)獨立性和權(quán)威性的需要，更是保障被監(jiān)管者合法權(quán)益的需要。

4-透明性原則

透明性原則是指監(jiān)管機構(gòu)的職權(quán)范圍及履行其職權(quán)的程序，以及其所制定的監(jiān)管政策和監(jiān)管規(guī)章，都應(yīng)該完全對公眾尤其是被監(jiān)管對象和所涉之利益群體高度公開。同時監(jiān)管的結(jié)果也要進行公開評議。監(jiān)管機構(gòu)必須依法借助各種媒介讓受到監(jiān)管行為影響的利益群體獲得有關(guān)監(jiān)管行為的信息知情權(quán)和充分參與權(quán)。在涉及到特別行政許可授予、價格制定和行政裁決的時候，這一原則尤其重要。因此，有關(guān)政務(wù)公開的法律至關(guān)重要。

5-可問責(zé)原則

合理設(shè)定原則和獨立性原則并不能完全保證監(jiān)管行為的公正、公開和公平。尤其在后發(fā)國家，即便在形式上滿足了合法性原則，監(jiān)管機構(gòu)依然擁有大量的自由裁量權(quán)，監(jiān)管機構(gòu)在缺乏有效制衡和監(jiān)督的條件下，很容易做出不作為、濫用權(quán)力、歧視性執(zhí)法和違背程序等行政違法行為。為防止這些行為的產(chǎn)生，一方面，要建立完善的行政程序制度和外部監(jiān)督機制；另一方面，要最大限度地強制行政機構(gòu)公開其內(nèi)部信息；再次，必須加大行政違法行為的法律責(zé)任。實現(xiàn)這一原則的最終保障在于健全的低成本的司法審查制度和行政賠償制度。

6-專業(yè)性原則

專業(yè)性原則是指監(jiān)管機構(gòu)必須具備高度專業(yè)化的行政官員和專業(yè)化的基礎(chǔ)上合理配置的知識結(jié)構(gòu)（技術(shù)、經(jīng)濟、法律、審計、管理），以及充足和先進的執(zhí)法技術(shù)手段。這項原則是由經(jīng)濟性監(jiān)管行業(yè)的經(jīng)濟技術(shù)之復(fù)雜性和多變性，以及社會性監(jiān)管必須依據(jù)事先制定的經(jīng)濟技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和事后對監(jiān)管事故的取證判定難度所決定的。專業(yè)性不足，既無法設(shè)計出良好的監(jiān)管制度，也無法及時有效保障弱小的競爭者和消費者的權(quán)益。這項原則的實現(xiàn)，既有賴于競爭性上崗和高薪養(yǎng)廉取向的公務(wù)員法，也有賴于公共預(yù)算制度的完善。

7-高效性原則

高效性原則是指除了要求監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)部的分工合理和管理高效，還要求監(jiān)管權(quán)力必須在橫向和縱向的監(jiān)管機構(gòu)之間合理配置和信息共享基礎(chǔ)上的有效協(xié)調(diào)。這項原則對轉(zhuǎn)型國家尤其是中央和地方政府關(guān)系缺乏明確界定的大國體制尤其重要。

8-可信性原則

可信性原則是指，監(jiān)管機構(gòu)執(zhí)行既定的監(jiān)管政策一定要果斷，要保證規(guī)則得到貫徹；同時要保障政策的一致性和穩(wěn)定性，避免朝令夕改。這一原則能夠保證被監(jiān)管者尤其是投資者的行為預(yù)期，從而樹立監(jiān)管者的權(quán)威性。因此，這一原則要求監(jiān)管機構(gòu)的政策和規(guī)則不能應(yīng)執(zhí)法能力不足和政府換屆或監(jiān)管機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人變更而隨意放棄或變更。

一、對我國現(xiàn)行監(jiān)管體制的審視

如果從1993—1994年度算起，大規(guī)模的監(jiān)管制度建設(shè)在中國只有短短13年的歷史，客觀而言，其效果是很不理想的。更為尖銳的評價應(yīng)該是，政府監(jiān)管不但未能有效治理“市場失靈”，反而因監(jiān)管權(quán)力的濫用和虛設(shè)而導(dǎo)致了更嚴(yán)重的“市場失靈”。因為監(jiān)管的普遍失效，不僅抑制了市場和社會自律治理的有效性，甚至導(dǎo)致了市場秩序惡化，被監(jiān)管企業(yè)、消費者和社會因而承擔(dān)了過多的成本。我們不妨從經(jīng)濟性監(jiān)管和社會性監(jiān)管兩個領(lǐng)域分別簡要地來說明這一判斷。

在經(jīng)濟性監(jiān)管領(lǐng)域，我們看到的是一種監(jiān)管機構(gòu)“傍大款”的現(xiàn)象。首先，以行政性國有壟斷企業(yè)為主的“被監(jiān)管者”（如石油天然氣企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)、國家鐵路、國家郵政、四大商業(yè)銀行、中航油以及城市公用企業(yè)等）濫用壟斷行為（壟斷定價、縱向控制、阻礙互聯(lián)互通）長期得不到遏制，工商企業(yè)用戶和消費者權(quán)益因而受到損害。其次，建立在行政性壟斷基礎(chǔ)之上的嚴(yán)重的行業(yè)準(zhǔn)入歧視性監(jiān)管，限止了民營企業(yè)的競爭，導(dǎo)致某些瓶頸產(chǎn)業(yè)難以更快發(fā)展。再次，許多競爭性行業(yè)存在市場秩序混亂（如證券市場黑幕交易、藥品交易腐敗叢生、房地產(chǎn)業(yè)暴利）等。但在這些壟斷事件的背后，我們看到的是監(jiān)管者往往站在壟斷者一邊的怪象。

在社會性監(jiān)管領(lǐng)域，我們看到的則是“問題都出在地方”的現(xiàn)象。隨著市場化改革的深入和經(jīng)濟增長的加快，社會性監(jiān)管的行政執(zhí)法效果反而日趨惡化。首先，消費者權(quán)益難于實現(xiàn)。很顯然，消費者權(quán)益保護制度的建設(shè)和完善程度遠(yuǎn)落后于消費者自我保護意識的覺醒程度。消費者為得到被侵害的權(quán)益而付出的代價（如自我舉證、自行申請質(zhì)量檢測過程所支付的錢財、時間）往往讓消費者望而卻步。其次，居民的健康、安全正受到日益下降的產(chǎn)品及服務(wù)質(zhì)量的威脅。大到建筑物，小到電源開關(guān)無處不在。藥品、食品等產(chǎn)品的假冒偽劣現(xiàn)象讓人震驚，醫(yī)療事故曝光頻繁。再次，職業(yè)安全與衛(wèi)生水平下降。十多年來，惡性及重大生產(chǎn)事故逐年小步遞增（尤其是煤礦和交通運輸行業(yè)），死傷人員也不斷增加，職業(yè)性疾病患者的發(fā)生及死亡數(shù)也一直居高不下。企業(yè)，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、外資企業(yè)存在大量不遵守勞動安全與衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象。此外，環(huán)境狀況在惡化。環(huán)境保護有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象隨處可見?，F(xiàn)在，以城市為中心的環(huán)境污染仍在發(fā)展并迅速向農(nóng)村蔓延，資源浪費、生態(tài)破壞的范圍仍在擴大。一旦上述各領(lǐng)域事故發(fā)生，我們發(fā)現(xiàn)往往是地方政府官員（而非中央或地方相關(guān)監(jiān)管機構(gòu)）在承擔(dān)行政責(zé)任。

一般來講，監(jiān)管體制應(yīng)遵循獨立性、合理性、合法性、透明性、可問責(zé)性、專業(yè)性和執(zhí)法能力、高效性和可信性等八項原則。筆者不妨對照監(jiān)管八原則來一一檢查中國監(jiān)管體制的現(xiàn)狀。

1-獨立性

無論在經(jīng)濟性監(jiān)管領(lǐng)域（壟斷產(chǎn)業(yè)）還是在社會性監(jiān)管領(lǐng)域（居民安全和健康），中國目前的行政監(jiān)管機構(gòu)都不同程度地存在政企不分、政事不分、政資不分和政社不分的事實。一些機構(gòu)存在集宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管和公共服務(wù)三項職能或其中兩項職能為一體的現(xiàn)象，不但使其本身的市場監(jiān)管難以做到公正公平，而且還嚴(yán)重影響了其他專業(yè)監(jiān)管機構(gòu)的獨立性，使后者難以完全發(fā)揮其監(jiān)管職能。

如國家發(fā)改委，除了制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，還具有投資審批和價格監(jiān)管的職能，而實際證明，它的后兩項監(jiān)管職能的效果較差，但由于沒有法律約束，卻不用承擔(dān)任何責(zé)任。如鐵道部，集鐵路產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)準(zhǔn)入監(jiān)管和政企不分為一身，固守著行政性壟斷，使民營資本難以進入鐵路行業(yè)，導(dǎo)致鐵路依然是制約國民經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。衛(wèi)生部也存在類似問題。再如國資委，主管中央國有企業(yè)的資產(chǎn)、人事和財物，如果監(jiān)管機構(gòu)（如電監(jiān)會和證券會）的監(jiān)管政策（如價格調(diào)整和信息披露）可能影響到國有海內(nèi)外上市企業(yè)的利潤，則必然會受到國資委的反對。

如果不改變這種狀況，行政監(jiān)管機構(gòu)就很難具備獨立性，很難擺脫部門偏好，從而難以在中立立場上公正執(zhí)法，或者難以有效利用有限的行政資源，從源頭上遏制尋租和腐敗的機會主義傾向。

2-合理性

隨著市場主體多元化和市場資源配置的作用逐步加大，有些機構(gòu)設(shè)置所立基其上的行政職能實際上在逐步減少，他們的存在反而有礙經(jīng)濟社會體制的深化改革。如信息產(chǎn)業(yè)部，除了對無線電頻譜和幾大基礎(chǔ)電信運營商進行互聯(lián)互通監(jiān)管外，其他的職能幾乎完全可以由市場和協(xié)會組織去承擔(dān)。再如體育總局、廣播電影電視總局、文化部、教育部、衛(wèi)生部，其下屬的事業(yè)性單位基本走上了企業(yè)化運作的軌道，隨著這些領(lǐng)域民營經(jīng)濟的逐步壯大，這些機構(gòu)的存在很難為這一新生的市場提供公平競爭的市場環(huán)境。因此，應(yīng)該逐步弱化這些機構(gòu)的行政職能。雖然行政審批改革依據(jù)《行政許可法》確立的合理性原則對現(xiàn)有行政（監(jiān)管）機構(gòu)的審批性職能進行了一些廢除，但大量實質(zhì)的行政性審批職能卻因為“合法”而被保留下來，這些被保留下來的審批職能又通過新的機構(gòu)改革“三定方案”被再次合法化。

3-合法性

我國的行政管理體制改革一直缺乏完善的法律環(huán)境。在發(fā)達(dá)國家，進行一項行政改革，必須進行相當(dāng)長時間的立法工作。比如說要成立或者撤銷一個機構(gòu)，都要通過相應(yīng)的法律來規(guī)定。而我們的機構(gòu)改革不是這么做的，通常是采取“三定方案”（定機構(gòu)、定職能和定編制），這樣做出現(xiàn)過很多問題，一些行政機構(gòu)并沒有合法的地位，也沒有一部法律來授權(quán)他管理這個行業(yè)。

比如說《藥品管理法》是1984年頒布的，當(dāng)時的行政管理部門是衛(wèi)生部，1998年機構(gòu)改革以后，成立藥品監(jiān)督管理局，但對這部法律一直沒有修改，行政主體還是在衛(wèi)生部，而“三定方案”實際上把藥品管理的權(quán)力給了藥監(jiān)局。直到新的《藥品管理法》于2003年9月1日才通過，這中間存在這么長時間的法律真空，這會影響到現(xiàn)行執(zhí)法機構(gòu)執(zhí)法的權(quán)威性。而成立藥品食品監(jiān)管局后，卻又依然沒有對食品法進行修改，食品執(zhí)法實際上依然屬衛(wèi)生部的職能。再比如電力體制的改革，1996年修改了《電力法》，電力部撤銷后把電力管理的權(quán)力交給國家經(jīng)濟綜合管理部門（國家經(jīng)貿(mào)委），這個體制運作了幾年，但恰恰好法律沒有規(guī)定它的具體設(shè)置和人員配置，所以電力管理一直處于松散的狀態(tài)。2002年成立的電力監(jiān)管委員會也不是法律產(chǎn)生的，因此電監(jiān)會的處境至今仍很困難。這意味著它今后很長一段時期內(nèi)必須通過輿論和領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，逐步將合理的職能爭取過來。而電監(jiān)會的難題如果不盡快解決，將會影響到電信、航空、鐵路以及能源等后續(xù)監(jiān)管機構(gòu)的運行模式。

4-透明性

由于至今尚未頒布一部政務(wù)公開的法律或法規(guī)，因此，監(jiān)管機構(gòu)的透明性與其他行政部門一樣參差不齊。監(jiān)管政策或規(guī)則產(chǎn)生的公開性和公眾參與度之低自不必說，就連最需要透明的聽證會也是如此：聽證材料、聽證代表的選擇、聽證程序、聽證記錄等不但很不完全地向公眾公開，甚至聽證代表也只能在極短的時間（一般是半月以內(nèi)）內(nèi)來消化專業(yè)性較強的聽證材料。因此，聽證會被公眾貶為“安民告示”和“黑箱操作”也就不足為奇了。

5-可問責(zé)性

可問責(zé)性的問題尤為嚴(yán)重。第一，許多具有監(jiān)管權(quán)力的部門（如發(fā)改委）本來就沒有相關(guān)的法律來約束其行為，可謂問責(zé)無憑。第二，一些新成立的監(jiān)管機構(gòu)（如電監(jiān)會和藥品食品監(jiān)督局）因為其有一些權(quán)力并非法律授予，而是與其他相關(guān)部門聯(lián)合執(zhí)法，這就為遭遇問責(zé)時推諉責(zé)任留下了余地。第三，即便有了較為完善的法律（如證券會），但由于《行政訴訟法》的受案范圍不涉及抽象性行政行為，因此，由抽象性行政行為引發(fā)的具體行政行為的被訴，同樣得以逃避司法的審查。第四，即便司法審查可以介入，卻由于司法的不夠獨立，對行政機構(gòu)的問責(zé)也大打折扣。第五，公民行政訴訟的成本過高，以至因可能獲得的行政賠償過低不足以彌補成本而最終放棄問責(zé)。

6-專業(yè)性和執(zhí)法能力

專業(yè)性不足是現(xiàn)有公務(wù)員制度的缺陷造成的。一方面，忽略經(jīng)驗和缺乏競爭性的官員選擇機制難以真正吸引到一個監(jiān)管機構(gòu)所必備的專業(yè)性人才。另一方面，政府官員名義收入過低也難以吸引懂監(jiān)管技術(shù)和熟知監(jiān)管細(xì)節(jié)的高水準(zhǔn)的人力資源。因此，進入行政監(jiān)管機構(gòu)的很可能是二三流的人才，而且進入后也不可能將全部精力投入到監(jiān)管業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)中，反而會使他們對有助于改善自身經(jīng)濟利益的潛規(guī)則更感興趣。

不僅如此，由于行政資源大部分用以維持機構(gòu)的正常運作和官員的工資和福利，大多數(shù)監(jiān)管機構(gòu)都存在硬件性執(zhí)法能力欠缺，監(jiān)管信息收集和處理所必需支出（如調(diào)研、儀器設(shè)備、外購咨詢服務(wù)）、快速執(zhí)法所需的實物工具（如車輛、庫房等）等無法完全滿足，甚至還不如被監(jiān)管者的水平，因此，監(jiān)管的效果可想而知。

7-高效性

在中國，同一領(lǐng)域存在若干行政機構(gòu)交叉重疊管理，但職責(zé)不明，最終難以問責(zé)的現(xiàn)象甚為普遍。如醫(yī)療和藥品領(lǐng)域，即有發(fā)改委、財政部、衛(wèi)生部、勞動社會保障部、食品藥品監(jiān)督管理局、中醫(yī)藥管理局、人事部、工商行政管理局等多個部門插手，而它們之間卻嚴(yán)重缺乏互相協(xié)調(diào)的有效機制。面對公共醫(yī)療嚴(yán)重短缺、醫(yī)藥費用高漲不下、假冒偽劣食品藥品泛濫、醫(yī)患糾紛頻出的現(xiàn)實問題時，往往是面面相覷，束手無策。同時，在若干領(lǐng)域采取的中央和地方政府雙重領(lǐng)導(dǎo)、省以下垂直管理的體制效果也不佳。如食品藥品、工商、環(huán)保、安全生產(chǎn)等領(lǐng)域，由于地方保護主義和中央及省一級行政資源不足的原因，導(dǎo)致許多大型的違法案件難以得到及時有效的處理。

因此，在我國的監(jiān)管機構(gòu)之間，同一項監(jiān)管權(quán)，無論縱向的還是橫向的分配，都存在混亂的狀況。加上預(yù)算內(nèi)行政資源的稀缺，政府監(jiān)管機構(gòu)的效率低下就可想而知了。

8-可信性

監(jiān)管機構(gòu)可信度不高也是普遍存在的。第一，中央監(jiān)管機構(gòu)制定的監(jiān)管政策或法規(guī)往往在地方層次上失效，使得其政策的可信度大打折扣。第二，政府機構(gòu)往往不是由單項法律來產(chǎn)生，間歇性的機構(gòu)改革使一個政府部門的去留變得很隨意，由此可能造成政府職能的真空以及政府交接時會存在權(quán)責(zé)不對等的情況，必然使政府的信譽受到打擊。第三，監(jiān)管機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人往往是非專業(yè)化人才，領(lǐng)導(dǎo)人的頻繁變動必然導(dǎo)致政策的不穩(wěn)定和不一貫。第四，由于缺乏獨立性，監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管政策往往受到其他政府機構(gòu)的干擾和強勢利益集團的“俘獲”，由此導(dǎo)致其在公眾心目中公信度的下降。第五，監(jiān)管機構(gòu)處理應(yīng)急事故的能力低下（如生產(chǎn)事故、假劣藥品和食品、環(huán)保事故等），也同樣嚴(yán)重削弱其可信度。

二、監(jiān)管體制在中國為何水土不服

19世紀(jì)末在美國肇始的政府監(jiān)管，是為了克服法院在處理小企業(yè)和消費者遭大企業(yè)侵權(quán)時的低效率和腐敗，進步主義運動和兩次世界大戰(zhàn)之后，美國以經(jīng)濟性監(jiān)管為主的獨立性監(jiān)管體制基本成形。但在20世紀(jì)70和80年代，一方面是社會性監(jiān)管運動的興起，另一方面卻是經(jīng)濟性監(jiān)管的全面收縮，直到目前進入到對監(jiān)管者進行監(jiān)管的成本—效益分析階段，監(jiān)管機構(gòu)的獨立性同時受到削弱。相比之下，歐洲國家在二戰(zhàn)之前基本通過司法體系（包括行政司法）在維持經(jīng)濟秩序，而二戰(zhàn)之后廣泛的國有化運動使經(jīng)濟性監(jiān)管一直沒有市場。只是到了20世紀(jì)80年代后，才開始大規(guī)模的私有化并由此相應(yīng)建立起獨立性的監(jiān)管制度，并對美國式的監(jiān)管制度多有創(chuàng)新，如激勵性監(jiān)管和監(jiān)管治理理念的實行。這一切監(jiān)管制度的發(fā)生和變革都是在歐美早已成形的市場經(jīng)濟的政治和法律制度框架內(nèi)所做的邊際改善，都是在資本主義制度下正常發(fā)生的事情，因此，不會出現(xiàn)一種制度名不符實的現(xiàn)象。

但是與資本主義國家對經(jīng)濟的干預(yù)相比，我國改革前的計劃經(jīng)濟可以說是一種全面而徹底的國有化和管制。因此，20多年來的改革實際上是一場逐漸拓展的放松管制的運動，它的主要特征是在保持國有企業(yè)主導(dǎo)地位的同時，由競爭性產(chǎn)業(yè)開始，然后在某些壟斷性產(chǎn)業(yè)，逐步引入民間和國外資本。這種變化，體現(xiàn)在政府管理機構(gòu)身上，其取向就是由運動員到裁判員的過渡，由具有私人利益的“老板”向代表公共利益的中立監(jiān)管者的過渡。但這種過渡到目前為止還基本上是以經(jīng)濟體制改革為導(dǎo)向的，并沒有根本觸動傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟下的社會和法律制度，政府角色向公共服務(wù)型的轉(zhuǎn)化依舊落后于經(jīng)濟的發(fā)展。

應(yīng)該認(rèn)識到，在中國監(jiān)管制度作為行政體制內(nèi)應(yīng)對市場經(jīng)濟的發(fā)展而產(chǎn)生的一種變革，本來就是一件超越現(xiàn)有制度稟賦的壯舉，我們在移植西方監(jiān)管制度的時候難免會出現(xiàn)上述所分析的水土不服現(xiàn)象。但不管對監(jiān)管制度在中國的命運持悲觀或樂觀的態(tài)度，對其水土不服背后的制度稟賦進行考察和分析都是必要的。

1-政府對國有企業(yè)持有多重目標(biāo)或有私人目標(biāo)

在稅收體制失效的情況下，計劃經(jīng)濟體制下遺留下來的國有企業(yè)成為政府“公共”資金的主要可控制來源。因此，國有企業(yè)的目標(biāo)一直無法專注于企業(yè)利潤最大化，而政府在一直規(guī)避建立公共財政制度的同時，其實是把國有企業(yè)作為“小金庫”來看待的。這種現(xiàn)象在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域和資源利用型產(chǎn)業(yè)體現(xiàn)得尤為明顯。與私有化運動前的歐洲和日本等國的情況相類似，我國在基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)也一直采取國家壟斷經(jīng)營的方式，但政府對這些產(chǎn)業(yè)內(nèi)的國有企業(yè)的管理卻從未向上述國家那樣按照公法體制來進行，而從1994年起開始推行的私法即公司法的體制，實際上是一種缺乏理論邏輯的做法，國有獨資企業(yè)的性質(zhì)和政府的責(zé)任一直沒有得到明晰。因此，我國經(jīng)濟性監(jiān)管制度的建立，其微觀背景與歐日等國大相徑庭：后者是在大規(guī)模放松管制和私有化的同時開始建立政府監(jiān)管體系，而我國則基本上是在有限放松進入管制而很少民營化的前提下開始的。屹今為止，我國政府與可競爭產(chǎn)業(yè)內(nèi)的國有企業(yè)依然維持著政企不分、政資不分的關(guān)系。政府原先的行業(yè)主管部門目前實際上既扮演著管制者（對系統(tǒng)外的市場進入者）的角色，又扮演著管理者（對系統(tǒng)內(nèi)國有企業(yè)）的角色。政府甚至不顧輿論的壓力，在盡可能地維持和強化所謂的“行政性壟斷”。這恐怕是基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)及其監(jiān)管改革所面臨的最大障礙。

2-政府監(jiān)管的委托代理關(guān)系不盡相同

發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟國家的政府監(jiān)管，是在選民→議會→政府→監(jiān)管者的逐層委托代理環(huán)節(jié)中建立和運行的。選民（包括生產(chǎn)者利益集團和消費者利益集團）利益通過議會的立法得到反映，又通過獨立的司法審查得到補救，監(jiān)管者的行政權(quán)始終受制于立法和司法的監(jiān)督。而我國的政府監(jiān)管，基本上是在行政系統(tǒng)內(nèi)部建立和運行的。由于“選民”和立法機構(gòu)之間的委托代理關(guān)系不夠健全，他們對立法的影響非常有限，而立法和司法機構(gòu)對行政系統(tǒng)的監(jiān)督又明顯乏力。這就難以保證行政機構(gòu)在行使其監(jiān)管權(quán)時，能夠充分兼顧各利益集團的利益，而且當(dāng)弱勢利益集團利益受到損害時，也難以得到充分的法律救助。

3-行政組織的合法性不足

行政法學(xué)理論告訴我們：現(xiàn)代行政法體系是由行政組織法、行政行為法以及監(jiān)督行政和救濟法組成的。改革開放以來行政法治建設(shè)的成果，體現(xiàn)在行政行為法方面，我國已經(jīng)制定了立法法、行政處罰法和行政許可法。體現(xiàn)在監(jiān)督和救濟法方面，則制定了國家賠償法和行政訴訟法，以確保行政機關(guān)公正地履行其權(quán)限。但在行政組織法方面，雖然新近出臺了公務(wù)員法（應(yīng)該說是一部很糟糕的法律），至今依然缺乏一部綜合而完善的行政組織法，以制約憲法賦予國務(wù)院及地方政府設(shè)立其行政機構(gòu)和組織經(jīng)濟社會活動的權(quán)力。正由于此，每屆政府制定的“三定方案”在得到全國人大的認(rèn)可后，取得了近似行政組織法的地位，而它的隨意性和常變性又使得它很難具備行政組織法的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

“三定方案”的制度缺陷是非常明顯的：第一，機構(gòu)改革容易受到行政領(lǐng)導(dǎo)人價值偏好的影響，缺乏長遠(yuǎn)的目標(biāo)和對許多具體問題（如公務(wù)員制度、機構(gòu)撤并和新建、職能調(diào)整和分配、編制和行政經(jīng)費等）進行細(xì)致深入的研究，并在此基礎(chǔ)上堅持不斷地貫徹，導(dǎo)致行政機構(gòu)在政府換屆之際甚至很長時期內(nèi)，工作缺乏穩(wěn)定性和延續(xù)性。第二，中央政府機構(gòu)與地方政府機構(gòu)的改革步調(diào)不一致，往往到下一輪改革開始時，上一輪地方機構(gòu)改革還未結(jié)束，由此造成中央政府和地方政府之間由于機構(gòu)設(shè)置的混亂而缺乏有效的信息溝通和行政協(xié)調(diào)。第三，許多改革習(xí)慣于“一刀切”，如不考慮具體機構(gòu)的工作負(fù)荷差異，人員編制按同一比例削減。第四，由于大規(guī)模和頻繁的機構(gòu)調(diào)整，造成行政資源的大量浪費，也造成行政交易成本的上升，從而降低了行政機構(gòu)和政府的可信度。

4-中央和地方政府之間缺乏明確的事權(quán)和財權(quán)劃分

我國雖然屬于單一制的國家，但究竟是分權(quán)性的還是集權(quán)性的則很難斷定。一方面，我國憲法規(guī)定，地方政府對地方最高權(quán)力機關(guān)人民代表大會負(fù)責(zé)，并對政府的行政權(quán)力進行了明確的劃分，似乎具有英國式的地方自治特點；另一方面，憲法又規(guī)定，我國的國家機構(gòu)實行民主集中制原則，并授予最高行政機關(guān)國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國地方各級國家行政機關(guān)的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機關(guān)的職權(quán)的具體劃分，這與法國式的中央集權(quán)又更為相似。因此，在這種兩可的法律規(guī)定形式下，地方政府的實際權(quán)力就需要通過上級政府授權(quán)的形式獲得，由此決定了地方政府實際上是中央政府的派出機構(gòu)，必須服從中央政府的領(lǐng)導(dǎo)；中央政府可以隨時委托地方政府各種行政事務(wù)，地方政府則必須接受中央的調(diào)遣和指揮，充分履行中央政府的政策。

政府的財力是其履行社會公共事務(wù)管理職能的基礎(chǔ)。我國雖然從1994年采行分稅制，理順了中央和地方政府間的財政關(guān)系，并且使中央政府的財政收入占到政府總財政收入的60%左右。但由于沒有實行公共財政制度，政府的職能及其在政府間的配置一直模糊不清，政府的財政收入和支出的總量及結(jié)構(gòu)就失去了其合理評價的基礎(chǔ)。一方面，我們看到政府把大量財政收入用于非公共領(lǐng)域（如競爭性的國有企業(yè)、非公共性的社會組織）和政府機構(gòu)本身的炫耀性消費；另一方面，大量需要政府供給的公共事業(yè)（如公共衛(wèi)生、義務(wù)教育、貧困救助、生態(tài)保護、社會保險）和合理的行政監(jiān)管（如藥品、環(huán)保、安全生產(chǎn)）卻囊中羞澀。貧困地區(qū)的公共事業(yè)供給和行政管理水平更是因為缺乏足夠的政府間財政轉(zhuǎn)移支付而長期低下。

三、在自我創(chuàng)新和行政體制改革中完善監(jiān)管體制

謀求監(jiān)管體制的邊際創(chuàng)新，可以包括兩個層面：一是現(xiàn)有監(jiān)管機構(gòu)自身行為的創(chuàng)新，二是通過下屆政府可能進行的機構(gòu)改革來謀求監(jiān)管體制的更加完善。

1-監(jiān)管機構(gòu)：立足公共利益的理性化自我創(chuàng)新

我們高興地看到，在監(jiān)管制度環(huán)境尚待完善的狀況下，一些監(jiān)管機構(gòu)近年來在努力地維護和提高自身的形象。例如國家電監(jiān)會新近推出了國內(nèi)第一份電力監(jiān)管年度報告，披露了電力許可證發(fā)放的進展情況。飽受指責(zé)的證券會在新的《證券法》出臺和股權(quán)分置改革取得重大進展后，又適時高效率地推出了一系列旨在恢復(fù)證券投資者信心的規(guī)章，終于迎來了新的一輪牛市。國家環(huán)?？偩忠仓鲃映鰮簦瑢δ承┥鐣磻?yīng)強烈的違背環(huán)保法的建設(shè)項目進行了積極的干預(yù)。再如國家安監(jiān)局，在頻繁的煤礦安全重大事故中，越戰(zhàn)越勇，提高了礦主的事故傷亡賠償責(zé)任，限期責(zé)令官煤脫鉤等。

這些監(jiān)管機構(gòu)在歐美監(jiān)管國家里都無例外地屬于獨立性的監(jiān)管機構(gòu)，不同的是，后者的獨立性是在法律明確授予的監(jiān)管權(quán)力配置下內(nèi)生的，而前者不管有無法律授權(quán)，不管法律授權(quán)的職能范圍是否清晰，都還需要在剪不清理還亂的機構(gòu)叢林中通過正式或非正式的協(xié)調(diào)逐步落實和擴大自身的權(quán)力。這就是所謂的“有為才有位”。

筆者認(rèn)為，每一個有自我創(chuàng)造動力的監(jiān)管機構(gòu)都應(yīng)該思考以下（但不限于以下）一些問題并盡可能努力去回答和解決：已有的監(jiān)管權(quán)力是否合理，是否可以還權(quán)于市場、企業(yè)或行業(yè)組織？從更能提高行政效率角度出發(fā)，哪些權(quán)力應(yīng)該轉(zhuǎn)移給其他的監(jiān)管機構(gòu)或從其轉(zhuǎn)移過來？有沒有足夠的資源聘請到更優(yōu)秀的專業(yè)化監(jiān)管人才？有沒有能力對自己制訂的監(jiān)管政策進行成本—效益分析？自己的官方網(wǎng)站上是否最大限度地披露了監(jiān)管信息？如何才能更有效地指導(dǎo)地方政府或更有效地與其合作？如何更有效地控制行業(yè)內(nèi)的行政性壟斷行為？在下一次政府機構(gòu)改革中如何尋求自身的合理生存空間？

2-中央政府：如何通過進一步的機構(gòu)改革以完善監(jiān)管體制

黨的十六屆五中全會通過的“十一五”規(guī)劃綱要建議，特別突出了行政管理體制改革的重要性，正確指出了它是全面深化改革和提高對外開放水平的關(guān)鍵。在行政管理體制改革中，不但明確了重點要進一步轉(zhuǎn)變政府職能，還提出了深化政府機構(gòu)改革和加快建設(shè)法治政府的要求?？梢哉f該《建議》把行政管理體制的“行政功能合理化—行政結(jié)構(gòu)效率化—行政行為民主化”三個內(nèi)涵在實現(xiàn)新的科學(xué)發(fā)展觀目標(biāo)下作了有機的統(tǒng)一。

行政功能或行政職能合理化的關(guān)鍵在于進一步厘清政府與市場、企業(yè)、社會的功能邊界，行政行為的民主化則要求依法行政和科學(xué)民主決策，但這兩方面的推進，除了取得現(xiàn)有行政組織結(jié)構(gòu)的被動支持外，更有賴于行政機構(gòu)外部政策和法律環(huán)境的變革，即需要同時加快經(jīng)濟社會體制的改革并盡快完善相應(yīng)的行政實體法和行政程序法。而行政組織結(jié)構(gòu)或行政機構(gòu)的內(nèi)部調(diào)整和改革，其目標(biāo)是在明確了行政職能的基礎(chǔ)上，重新將這些行政職能從橫向和縱向兩個維度在行政機構(gòu)之間進行合理分配，從而降低行政成本，提高行政效率。

對轉(zhuǎn)軌國家來說，政府行政機構(gòu)改革應(yīng)該伴隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和行政法治的完善。但就我國行政體制改革，尤其是改革開放以來行政體制改革的歷史經(jīng)驗來看，政府行政體制改革往往與執(zhí)政黨尤其是新政府的換屆高度吻合，把行政機構(gòu)改革與政府職能轉(zhuǎn)換統(tǒng)一在“三定方案”一塊進行，而相應(yīng)的實體法的完善則總是被延緩。因此，我們能夠做的就是如何使“三定方案”更合理。

筆者希望2008年的機構(gòu)改革能夠在以下幾個方面有所突破：

（1）在相同或相近的領(lǐng)域，整合分散的行政職能和機構(gòu)，積極推行大部委制，以減少交叉和重復(fù)設(shè)置，將外部協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)為內(nèi)部協(xié)調(diào)，從而降低行政成本和提高行政效率?？梢钥紤]：將現(xiàn)存國家發(fā)改委的經(jīng)濟運行局、產(chǎn)業(yè)政策司和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃司并入商業(yè)部，組建工商一體化管理的經(jīng)濟貿(mào)易部，同時將國資委下屬的十大行業(yè)總會移交給該機構(gòu)管理。在工商局、技術(shù)監(jiān)督局、新聞出版總署、知識產(chǎn)權(quán)局以及現(xiàn)屬商業(yè)部的公平交易局、產(chǎn)業(yè)損害調(diào)查局和市場流通司的基礎(chǔ)上組建國家公平交易和反壟斷委員會。在現(xiàn)有國家能源辦的基礎(chǔ)上組建國家能源部，負(fù)責(zé)對石油、天然氣、電力、煤炭、核能、水電等各相關(guān)產(chǎn)業(yè)的綜合發(fā)展和市場監(jiān)管?？紤]到鐵路改革的難度，可先將交通部和民航總局重組為大交通部。在衛(wèi)生部、教育部、計生委、勞動社會保障部、民政部的基礎(chǔ)上組建人力資源和社會保障部。成立醫(yī)療機構(gòu)監(jiān)管局，同時把食品藥品監(jiān)管局的職能擴展到農(nóng)藥，這兩個局可直屬“人力資源和社會保障部”，但屬相對獨立的監(jiān)管機構(gòu)。調(diào)整國務(wù)院直屬機構(gòu)，把廣播電影電視總局、體育總局和旅游局并入文化部，組建大文化部。把林業(yè)局納入農(nóng)業(yè)部或國土資源部。

（2）必須強調(diào)的是，負(fù)責(zé)行業(yè)監(jiān)管或有監(jiān)管職能的部委，其監(jiān)管職能應(yīng)該與宏觀調(diào)控和產(chǎn)業(yè)政策部委以及資產(chǎn)管理機構(gòu)職能相對獨立，做到監(jiān)與資、監(jiān)與政策分開。同時在需要價格監(jiān)管的產(chǎn)業(yè)，應(yīng)該將國家發(fā)改委的價格監(jiān)管職能分散到相應(yīng)的監(jiān)管機構(gòu)。所有監(jiān)管機構(gòu)都不應(yīng)該設(shè)置為事業(yè)單位。

（3）加快行業(yè)（商）協(xié)會管理體制改革，將這些協(xié)會組織與其他社團組織分開管理，由新組建的經(jīng)濟貿(mào)易部及地方經(jīng)濟貿(mào)易部門負(fù)責(zé)其審核登記。

（4）加快行政事業(yè)單位改革，使它們中的大多數(shù)轉(zhuǎn)制為企業(yè)、社會中介組織或民辦非企業(yè)組織。

（5）將食品藥品監(jiān)管、安全生產(chǎn)監(jiān)管、環(huán)保等監(jiān)管機構(gòu)實行中央垂直監(jiān)管，保證其足夠的行政資源，加強其執(zhí)法能力。

同時還建議：在人大法工委、中編辦、國務(wù)院法制辦和國務(wù)院行政審批改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的基礎(chǔ)上，立即建立臨時行政體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組，組織跨經(jīng)濟學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)、公共行政學(xué)和社會學(xué)等方面的專家抓緊時間研究改革方案，根據(jù)合理合法的原則徹底梳理現(xiàn)有的行政職能，進而在效能的原則下?lián)颂岢鲂姓C構(gòu)調(diào)整的方案以及必須盡快修改和完善的實體法。

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（責(zé)任編輯：劉 艷）