【編者按】賈康，中國著名經(jīng)濟學家和財政學專家、財政部科研所所長、研究員、博士生導師。中國財政學會副會長兼秘書長、財政部高級技術(shù)職稱評審委員會副主任、中國稅務(wù)學會常務(wù)理事、中國國債協(xié)會常務(wù)理事、北京市人民政府特聘專家、福建省人民政府顧問、西藏自治區(qū)人民政府咨詢委員、中國人民大學、國家行政學院、廈門大學、西南財經(jīng)大學、廣東商學院特聘教授，先后受前總理朱镕基，現(xiàn)總理溫家寶之邀參與“中南海問策”。多年來，賈康著述頗豐，多項科研成果獲國家級大獎。

為有助于大家探討研究我國宏觀財經(jīng)運行狀況及其規(guī)律，從2007年第1期起，本刊將開設(shè)“賈康財經(jīng)觀察”專欄，特請賈康教授將其在財經(jīng)領(lǐng)域的最新研究成果逐一進行介紹，以饗讀者。

我主要從四個方面，就財政監(jiān)督進行一些探討：

一、財政監(jiān)督的必要性、重要性和面臨的挑戰(zhàn)

我想從最基礎(chǔ)的、對財政的把握談起。據(jù)考證，中文“財政”這個詞最早出現(xiàn)在光緒皇帝的詔書里，是從日語轉(zhuǎn)用過來的，英語里邊則用“public finance”表示。如果簡要地概括一下，我個人認為可以把“財政”兩個漢字，拆開再合到一起作這樣一個通俗些的表述，即“財政”就是“以政控財，以財行政”的分配體系。“以政控財”是說財政這樣一個理財系統(tǒng)，它的主體是國家政權(quán)。各級政府憑借自己的社會統(tǒng)治者和管理者的政治權(quán)力，控制社會總產(chǎn)品里面的一部分，而這部分由政權(quán)體系控制的社會總產(chǎn)品在現(xiàn)代經(jīng)濟中表現(xiàn)為價值形態(tài)的政府財力，這是“以政控財”。那么掌握這部分財力做什么用呢？是要通過財力的運用來履行政府自己的職能，即“以財行政”。政府做任何一件事情，背后都必然有一個財力后盾的問題，政府的任何一項職責，無論大小——大到國家安全、整個生態(tài)環(huán)境的保護，小到提供社區(qū)里面的公共設(shè)施——沒有財力作為后盾，都是不可能實現(xiàn)的。財政部門是一個綜合性部門，它對于整個政府的正常運轉(zhuǎn)、正常行使各項權(quán)力、履行各項職能，至關(guān)重要。這樣一種“以政控財、以財行政”的分配體系，引出了財政監(jiān)督問題，這是財政分配的延伸和客觀要求。財政最核心的功能是分配，引申出兩個與分配相關(guān)聯(lián)的功能，一個是調(diào)節(jié)，一個是監(jiān)督。“以政控財、以財行政”的分配體系是否按照政府作為社會權(quán)力中心所追求的目標運行，需要一些判斷標準和控制規(guī)范。事前的預(yù)測、事中的隨機信息反饋和運用政策的動態(tài)跟蹤，以及事后的總結(jié)，這些都可以用財政監(jiān)督的概念來把握。財政監(jiān)督是財政分配體系所客觀、必然要求發(fā)揮的功能，是整個財政工作的重要組成部分。

財政形態(tài)顯然要順應(yīng)各個歷史階段政府戰(zhàn)略目標的不斷演變和調(diào)整：在建國之前，我們的革命根據(jù)地就有財政，是適應(yīng)戰(zhàn)時要求的供給型財政。在建國之后“第一個五年計劃”時期，轉(zhuǎn)入生產(chǎn)建設(shè)型財政。改革開放以后，在80年代，中央書記處提出財政轉(zhuǎn)型的問題，當時提出應(yīng)轉(zhuǎn)為經(jīng)營管理型財政，希望財政能夠擺脫傳統(tǒng)體制下簡單給計劃部門做出納的角色，而正面發(fā)揮自己的分配功能，做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和管理。但在80年代這樣有積極用意的要求在工作里面如何處理好，并沒有得到比較現(xiàn)實的解決方案，到了90年代提出振興財政，是針對著財政方面積累的大量矛盾和問題，以及財政年年赤字的困難。一直到1998年，在整個財政轉(zhuǎn)型的方面，樹立了一個明確的目標，就是要建立公共財政框架，這是和市場經(jīng)濟新體制相配套的財政轉(zhuǎn)型和基本定位的導向和大思路。在公共財政轉(zhuǎn)型中，財政監(jiān)督要配合財政轉(zhuǎn)型繼承傳統(tǒng)中好的東西，并適應(yīng)形勢做出探索和創(chuàng)新。財政監(jiān)督工作者要以創(chuàng)新的姿態(tài)推進財政監(jiān)督工作?，F(xiàn)在中國經(jīng)濟進入了重要的戰(zhàn)略機遇期，一方面是一個黃金發(fā)展期，另一方面也是一個矛盾凸顯期。存在弱勢群體、收入差距、環(huán)境、資源等問題。這些矛盾需要我們按照科學發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會的要求，正確處理一些系列錯綜復雜的關(guān)系來緩解矛盾，來推進整個現(xiàn)代化進程。在這個過程中財政的職責很重，在構(gòu)建公共財政的過程中，財政監(jiān)督的責任也非常重。

1998年下決心停掉物價、稅務(wù)、財務(wù)大檢查，有它的道理所在。物價、稅收、財務(wù)大檢查取得了很大成績，也存在一定的問題。由于每年搞一次，使人們產(chǎn)生了思維慣性，不太注重建立日常的監(jiān)督檢查機制。由于每年要把異地人員組織起來交叉進行大檢查，又大大增大了檢查成本。1998年正式提出構(gòu)建公共財政框架，同時，相應(yīng)地提出改變這種一年一度大檢查的“運動”方式，是要用一種規(guī)范化、科學化的監(jiān)督檢查機制來替代它。監(jiān)督檢查功能是很重要的，如何建立一個適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的財政監(jiān)督機制，是我們面臨的考驗。

“十一五”期間，財政體制還要做出進一步的較大改革，其框架上，以在有條件的地區(qū)實行“省直管縣”和“鄉(xiāng)財縣管”為突破口，應(yīng)力求扁平化，減少層級，降低行政運行成本，并使“分稅分級”體制在省以下具有可操作性；對中央、省和省以下不同層級的政府事權(quán)，要作出合理界定，按政權(quán)——事權(quán)——財權(quán)——稅基——預(yù)算的邏輯鏈條，理順匹配關(guān)系，形成各級收支完整、規(guī)范的預(yù)算，以及自上而下的中央、省兩級規(guī)范轉(zhuǎn)移支付體系。財政監(jiān)督機制的構(gòu)建要適應(yīng)這種財政體制的變化。河北在這方面作了有益的探索，既有橫向的部門監(jiān)察，又有縱向的向市級委派監(jiān)察員，這種不等待、根據(jù)實際工作勇于創(chuàng)新的精神是值得肯定的。當然，社會主義市場經(jīng)濟監(jiān)督體系中，財政監(jiān)督只是一個組成部分，我們現(xiàn)在的監(jiān)督體系是多元監(jiān)督，有財政內(nèi)部監(jiān)督、業(yè)務(wù)監(jiān)督、紀檢部門的監(jiān)察、審計部門的審計、還有社會監(jiān)督，它們是相互呼應(yīng)的，應(yīng)當相互配合。目前，還沒有一套很成熟、很完善的指導財政監(jiān)督實踐的法規(guī)體系，還需要我們不斷探索，逐步完善。

二、財政監(jiān)督工作的轉(zhuǎn)變要點和方向

我認為財政監(jiān)督應(yīng)明確兩個轉(zhuǎn)變：一個是要從事后檢查、事后處罰為主向事前、事中監(jiān)督和及時糾正調(diào)整的方向轉(zhuǎn)變。過去往往重點是以事后檢查的方式履行財政監(jiān)督職能，出了問題，才采取措施改正。而加強事前、事中監(jiān)督，有利于發(fā)揮公共財政職能，減少社會實際代價。而加強事前、事中監(jiān)督必須提高事前的預(yù)測能力和事中的信息處理能力，發(fā)現(xiàn)問題后，能夠較快決策，及時糾偏改錯，使錯誤發(fā)生在盡可能小的范圍內(nèi)。這也就要求綜合地提高決策能力。

另一個是從合規(guī)性檢查向合規(guī)性和合理性檢查相結(jié)合、并且加強政策性、績效性的檢查方向轉(zhuǎn)變。現(xiàn)實生活中，尤其在轉(zhuǎn)軌時期，存在大量合規(guī)不合理或合理不合規(guī)的問題，需要把合規(guī)性檢查和合理性檢查結(jié)合起來。一些問題上，存在法律空白，不表現(xiàn)為如何不合規(guī)，但如果它造成了不良影響，要及時預(yù)警。而有的是在過時法規(guī)條件下，自己有了創(chuàng)新，如果覺得有比較充分的合理性，我們應(yīng)該對它比較寬容，而且從正面積極提出一些往前發(fā)展的辦法。不能老是滿足于用試驗的方式去承認它的合理性，應(yīng)該使合理性與合規(guī)性更好地動態(tài)地結(jié)合，逐漸一致，爭取全面一致起來。這也就是一個政策上綜合優(yōu)化、也是追求績效的方向。我注意到近幾年，審計部門在說國外的審計已經(jīng)跨越了合規(guī)性審計的階段，更強調(diào)對績效的審計。這幾年，財政部的領(lǐng)導也反復強調(diào)我們在運用零基預(yù)算、細化預(yù)算這些方式方法的同時，還要注意到國際上整個財政發(fā)展新的前沿問題，就是追求績效的財政，甚至提出績效預(yù)算。而明確的績效追求實際上就改變了一個大邏輯，它忽視在入口和前面階段即沒有出績效結(jié)果的階段上的各種細節(jié)，允許主體在必要的約束力下放松一些具體的約束，更能動地和更有彈性地處理各種要素、變量、細則相互之間的關(guān)系，但是在出口的環(huán)節(jié)，監(jiān)督等著你，在績效方面約束你整個工作的結(jié)果，這樣一來，邏輯變化以后，以更寬容、更有彈性地方式處理中間過程，往往最后對于社會總體而言，福利總水平、社會綜合效率水平可以更高。所以這就成為新的理念和前沿性的潮流。近年財政部非常強調(diào)的就是注重績效。注重績效并不否定我們這些年提出的零基預(yù)算、細化預(yù)算。這種零基預(yù)算、細化預(yù)算對于某些預(yù)算領(lǐng)域問題的處理繼續(xù)有它的合理性。但是，同時又不能以這種方式處理所有的預(yù)算管理問題，績效預(yù)算是在對整個運行的動態(tài)必然性確認之后，更強調(diào)在預(yù)算管理過程中從始至終加入行為主體對于綜合效果的關(guān)注，更好發(fā)揮主觀能動性。誠然在這個導向之下，我國在若干年之內(nèi)可能還是做不到績效預(yù)算，但是我們要先從比較好做的項目績效評估入手。項目績效評估有了經(jīng)驗以后，要擴展到對于更廣泛的經(jīng)常收支的績效評估，再以后發(fā)展到在整個預(yù)算編制之前就要有預(yù)測性評估，對整個預(yù)算執(zhí)行過程有績效信息的監(jiān)控，到最后實現(xiàn)對總體綜合績效的評估和問責制。如果出了明顯的問題，問責制要求對相關(guān)的官員給予必要的處罰。這樣一個大的邏輯的實踐探索，可以歸之為績效預(yù)算，現(xiàn)在我們還在推動項目績效評估的階段。審計部門的同志多少年前就說，國外在追求績效審計，中國現(xiàn)在這個階段上更多地只是在做合規(guī)性審計。從我們財政監(jiān)督的工作體系來看，似乎也碰到這樣的問題，但是我們現(xiàn)在把更多的精力和重心放在合規(guī)性檢查，承認這種必要性的同時，要打開思路往前看，要越來越多地注意合規(guī)性與合理性的結(jié)合，從綜合的政策性角度考慮績效的追求。如果是按照績效追求的方向，更多地有可操作性的約束，邏輯上必然引出要適當放松各個細節(jié)上的所謂合規(guī)性，當然放松到什么程度，也不是一下能說清的，也不可能全部放松，前面不考慮它的合規(guī)性，只是在最后等著它的績效，這也是不可能的。這里有很多因素綜合在一起。但是，這樣一個轉(zhuǎn)變對于工作人員的素質(zhì)，對于整個工作系統(tǒng)方法的創(chuàng)新，對于整個工作系統(tǒng)方方面面的有機配合，提出了更高的要求。我覺得至少財政監(jiān)督體系在自己監(jiān)督功能發(fā)揮的基本特征方面，這是應(yīng)該追求的轉(zhuǎn)變。

兩個轉(zhuǎn)變?nèi)绻Y(jié)合在一起，是不是可以在大的方向上這樣理解，就是財政監(jiān)督作為一個工作系統(tǒng)，作為財政職能發(fā)揮不可缺少的重要方面，它要在今后順應(yīng)現(xiàn)代化，順應(yīng)戰(zhàn)略機遇期的要求，要向嚴密化、合理化和綜合化升級。嚴密化或可稱為規(guī)范化，就是原來很多模糊的東西不能總是模糊，必要的、細致化的規(guī)則，即必要的法規(guī)建設(shè)要跟上。合理化，是強調(diào)這些法規(guī)不能停留在形式上，特別要防止產(chǎn)生表面文章的法規(guī)，改造作為擺設(shè)的法規(guī)制度?，F(xiàn)實生活中，往往有這種情況：明規(guī)則被大家甩到一邊，很多紊亂的潛規(guī)則強行地替代明規(guī)則才能夠運行。這種情況我們要盡量避免，所以在嚴密化的同時要特別強調(diào)合理化。另外，就是綜合考慮績效導向，把嚴密化、規(guī)范化與合理化綜合在一起。要特別強調(diào)信息化，很多管理創(chuàng)新是技術(shù)創(chuàng)新配合的。現(xiàn)在我們整個財政系統(tǒng)在預(yù)算改革中推進這么多重要事項，作為研究者我特別看重有沒有可能按照原來的設(shè)想和邏輯比較快地配合上金財工程技術(shù)創(chuàng)新的支撐點。現(xiàn)在有了綜合預(yù)算，這是把所有的政府資金統(tǒng)統(tǒng)放在一個大本里。又有了國庫單一賬戶集中收付，這樣一個對于資金全流程的有約束力的一套賬戶上的技術(shù)性約束，再配上金財工程整個信息處理平臺的有效運行，那我們監(jiān)督的功能就會大大地強化。這就是在嚴密化、合理化和綜合化升級的追求過程中，要配套上信息化的支持。如果把這樣一些我們值得追求的東西綜合在一起，我們就有可能逐步實現(xiàn)全程的、全面的監(jiān)督。

這些年在探索國庫單一賬戶收付的時候，很多人說，其很明顯的好處就是財政資金只要進入這樣一個系統(tǒng)，全程可以得到監(jiān)督，而且監(jiān)督不是簡單的某個人或某幾個人的行為，相當多的工作人員都可以參加到監(jiān)督的過程中。因為只要授權(quán)，在很多終端可以隨時追索某筆資金的去向，預(yù)算里具體收支項目的數(shù)量、進程都一清二楚。而且軟件設(shè)計好后，一旦發(fā)生異動，它會跳出一個界面提醒你這筆資金存在問題，這樣監(jiān)督的效率會大大提高。而且，“金財工程”信息處理平臺發(fā)展起來后，要和政府其他十幾個金字號工程對接，即要和金稅、金審、金關(guān)、金農(nóng)、金水、金盾等等其他各個涉及公共資源配置的部門的信息工程對接。各部門信息都以財力這樣一個可通約的、單一的價值形態(tài)在一個大的信息平臺反映出來，既有全景圖，又有結(jié)構(gòu)圖，將促使我們決策的水平大大提高，我們實施財政監(jiān)督的成本大大降低，效能大大強化。這是我們應(yīng)該十分注重的方向。（未完待續(xù)）

（作者單位：財政部）