摘要：本文從社會學(xué)結(jié)構(gòu)功能主義的視角出發(fā)，以治理理念－治理結(jié)構(gòu)－治理機制三者之間的關(guān)聯(lián)作為基本分析框架，分析了改革開放前后我國高等教育治理結(jié)構(gòu)的變化，以及當(dāng)前我國高等教育治理結(jié)構(gòu)存在的問題及產(chǎn)生的原因。

關(guān)鍵詞：高等教育；治理結(jié)構(gòu)；結(jié)構(gòu)功能主義

最近幾年來，高等教育治理成為我國高等教育學(xué)界研究的一個熱點問題。圍繞我國高等教育治理結(jié)構(gòu)存在的問題和解決問題的途徑，很多學(xué)者借鑒經(jīng)濟學(xué)和政治學(xué)的相關(guān)理論進(jìn)行了闡述。歸納起來。主要有新制度經(jīng)濟學(xué)的委托一代理理論、新公共管理的治理理論、利益相關(guān)者理論、公司治理理論等。筆者嘗試從社會學(xué)結(jié)構(gòu)功能主義的視角出發(fā)，以治理理念一治理結(jié)構(gòu)一治理機制三者之間的關(guān)聯(lián)作為基本分析框架，對我國高等教育治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行一次整體反思。

一、高等教育治理結(jié)構(gòu)、治理理念和治理機制的關(guān)聯(lián)

結(jié)構(gòu)功能主義(structural functionalism)是現(xiàn)代西方社會學(xué)理論中的一個重要流派。該學(xué)派從結(jié)構(gòu)與功能以及二者的相互聯(lián)系出發(fā)，深入分析和廣泛探討了有關(guān)社會系統(tǒng)的一系列重要理論問題。帕森斯是該理論最杰出的代表人物，他的結(jié)構(gòu)功能主義曾一度成為社會學(xué)研究的同義詞。

迪爾凱姆把社會分工水平的不斷提高看作是社會日益整合和進(jìn)化的標(biāo)志，在他看來。現(xiàn)代社會取代傳統(tǒng)社會的過程其實就是以個體相似性為特征的社會聯(lián)系向以分工細(xì)密化和個人異質(zhì)性為特征的社會聯(lián)系的社會結(jié)構(gòu)變遷。沿著迪爾凱姆的思路，帕森斯把社會看成是一個具有不同功能的多層次的次系統(tǒng)所形成的一個總系統(tǒng)。他認(rèn)為，任何一個社會系統(tǒng)，為了生存和維持下去，都必須解決四大問題，也就是實現(xiàn)四項基本功能，這四項基本功能分別為“適應(yīng)”(adaptation)、“目標(biāo)達(dá)成” (goal attainment)、“整合”(integration)和“潛在模式維持” (latent pat-tern-maintenance)。為了簡化起見，他分別以AGIL表示上述四項基本功能。社會就是由四項基本功能次系統(tǒng)構(gòu)成，每個系統(tǒng)分別解決同整個社會系統(tǒng)生存相適應(yīng)的問題。四個功能子系統(tǒng)本身，每一個都是一個社會系統(tǒng)，每個次系統(tǒng)中的每一個又包含著再下一層次的四個次系統(tǒng)。在帕森斯的均衡模式中，這四個子系統(tǒng)的地位似乎是平等的，它們分別借助貨幣、權(quán)力、義務(wù)與影響等媒介所進(jìn)行的系統(tǒng)間互動與交流造就了社會統(tǒng)一體的穩(wěn)定與變遷。相應(yīng)地，社會組織按照被組建的功能或目標(biāo)類型也被分為經(jīng)濟生產(chǎn)組織、政治目標(biāo)組織、整合組織和模式維持組織。它們分別對應(yīng)的目標(biāo)類型是適應(yīng)目標(biāo)、實施目標(biāo)、整合目標(biāo)和模式維持目標(biāo)。學(xué)校則屬于具有文化、教育和揭示功能的模式維持組織。這樣，一個社會組織可以看成是一個為了實現(xiàn)具體類型的社會目標(biāo)而組成的專門類型的社會系統(tǒng)，是一個更大的社會系統(tǒng)中的功能分化子系統(tǒng)。這個更大的系統(tǒng)構(gòu)成組織在其中運行的情境或環(huán)境。

系統(tǒng)是結(jié)構(gòu)和功能的統(tǒng)一體。帕森斯的社會系統(tǒng)理論對于系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的分析，并不僅僅停留在對各種可見物質(zhì)性社會結(jié)構(gòu)的分析和描述上，也沒有停留在分析這些有形的社會結(jié)構(gòu)的功能運作機制上，而是進(jìn)一步強調(diào)理念、價值和利益的因素，透過權(quán)力運作的脈絡(luò)，在各種復(fù)雜的有形的和無形的社會結(jié)構(gòu)中滲透，同時也考慮到上述理念、價值和利益的因素對于社會總系統(tǒng)和各個次系統(tǒng)的運作的實際影響。“價值是構(gòu)成社會秩序的絕對必要條件”，在其著名論著之一《現(xiàn)代社會的結(jié)構(gòu)與過程》一書中，他對社會組織結(jié)構(gòu)所進(jìn)行的描述和分析就反映了上述思想。他認(rèn)為組織的結(jié)構(gòu)可以根據(jù)兩個基本完善的觀點來描述和分析?！暗谝皇恰幕贫取挠^點。這種觀點是以不同功能范圍的價值系統(tǒng)及其制度化的產(chǎn)物為出發(fā)點?！薄暗诙恰后w’或‘角色’的觀點?！薄笆峭ㄟ^分析組織的成員和他們在組織發(fā)揮作用的過程中扮演的角色來進(jìn)行的?！边@兩點彼此有著廣泛的聯(lián)系。組織的價值系統(tǒng)決定了組織的功能，它使得組織作為一個系統(tǒng)存在合法化。使組織的目標(biāo)和組織發(fā)揮功能去實現(xiàn)組織目標(biāo)所運用的基本模式合法化。

治理結(jié)構(gòu)是系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的重要內(nèi)容，其核心是權(quán)力結(jié)構(gòu)，也就是決策權(quán)力在不同利益相關(guān)者之間的分配。帕森斯在他的社會系統(tǒng)理論中，反復(fù)說明權(quán)力概念的中心地位。并強調(diào)指出，只有依靠實際的強力和各種制度化和層次化的權(quán)力結(jié)構(gòu)的運作，才能保證一個穩(wěn)定的社會秩序，并保證應(yīng)付社會秩序運作中所可能產(chǎn)生的各種不正?，F(xiàn)象或病態(tài)狀況。

如果將帕森斯的上述思想結(jié)合起來描述高等教育的治理結(jié)構(gòu)，那么。高等教育的治理結(jié)構(gòu)就是指在一定的價值系統(tǒng)的指導(dǎo)下不同利益相關(guān)者在高等教育決策過程中各自扮演的角色的制度安排，其核心是權(quán)力結(jié)構(gòu)。即決策權(quán)力在不同的利益相關(guān)者之間的分配。它包括相互依存的兩個方面：一是高等學(xué)校(作為一種專門類型的社會子系統(tǒng))內(nèi)部不同利益相關(guān)者在高校決策中的制度性的角色安排；一是高等教育系統(tǒng)(一個更大的社會系統(tǒng)，高等學(xué)校是它的子系統(tǒng))內(nèi)不同利益相關(guān)者在高等教育決策中的制度性的角色安排。而后者是前者在其中運行的情境或環(huán)境。這里的價值系統(tǒng)是顯示高等教育功能的大學(xué)理念及在大學(xué)理念指導(dǎo)下的高等教育治理理念。

高等教育治理機制則是指不同的利益相關(guān)者在高等教育治理過程中相互制約和相互影響的內(nèi)在有機聯(lián)系方式。顯然，不同利益相關(guān)者在高等教育治理中的角色制度性安排，只有通過彼此之間的內(nèi)在有機聯(lián)系方式才能最終實現(xiàn)。因此，高等教育的治理結(jié)構(gòu)與治理理念和治理機制是密不可分的。三者之間的關(guān)系可以表述為：高等教育治理理念是高等教育治理結(jié)構(gòu)的靈魂和統(tǒng)帥，高等教育治理結(jié)構(gòu)是高等教育治理理念的具體體現(xiàn)，而高等教育治理機制則是高等教育治理結(jié)構(gòu)發(fā)揮功能和高等教育治理理念得以實現(xiàn)的保障。治理結(jié)構(gòu)只有與治理理念和治理機制協(xié)同，才能使各個治理主體呈現(xiàn)整合的趨勢，從而產(chǎn)生強大的合力，使高等教育治理效率得到最大限度的提高。

二、改革開放前后我國高等教育治理結(jié)構(gòu)的變化

帕森斯的結(jié)構(gòu)功能主義理論只是來自于對當(dāng)代西方社會狀況的一種理想化，如運用到不同的社會文化背景，其解釋力必然要受到限制，因為在世界大多數(shù)地區(qū)，都不具備現(xiàn)代西方資本主義產(chǎn)生階段的自由市場環(huán)境。更常見的是，達(dá)標(biāo)子系統(tǒng)由于其中最有力量的社會行為主體——公共權(quán)力機關(guān)的存在而顯得最為突出，公共權(quán)力的擴展性延伸不僅體現(xiàn)在政治系統(tǒng)內(nèi)的集中化控制，它還涉及相關(guān)的社會、經(jīng)濟乃至文化領(lǐng)域，這種情況在改革開放前的中國尤為明顯。社會主義中國是經(jīng)過多年艱苦的武裝革命才建立起來的，建國之初又面臨著國際國內(nèi)的緊張局勢，因而國家管理基本上沿用了武裝斗爭時的組織模式，強調(diào)集中有效的國家控制。伴隨著公共權(quán)力的延伸，政治意識形態(tài)也異?；钴S地進(jìn)入到社會、經(jīng)濟、文化甚至家庭生活的方方面面，尤其是在“文化大革命”中?？傊?，改革開放之前的中國社會可以說是一個結(jié)構(gòu)分化程度極低的政治統(tǒng)一體，基本特征是政治權(quán)力直接進(jìn)入并控制了社會生活的各個領(lǐng)域，作為文化領(lǐng)域子系統(tǒng)的高等教育當(dāng)然也不例外。在這種外部大環(huán)境的影響和制約下，在新中國成立以來的很長一段時間內(nèi)，我國高等教育治理結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為政府為主體與高校為客體的單一的直線關(guān)系，治理機制則是一種純粹的以中央政府權(quán)威為基礎(chǔ)的科層治理。具體表現(xiàn)在：政府既是高等教育的舉辦者，又是管理者和辦學(xué)者。中央政府擁有最高權(quán)威，地方政府是中央政府的下級機關(guān)；高校沒有自主辦學(xué)的權(quán)力，是政府的附屬機構(gòu)；用人單位是畢業(yè)生的被動接受者，學(xué)生沒有自主選擇工作單位和職業(yè)的權(quán)力。政府對高等學(xué)校的管理主要是依靠正式職權(quán)和界定明確的層級直接進(jìn)行指令性行政管理。這種直接的指令性行政管理具體到學(xué)校的建立、專業(yè)的設(shè)置、招生指標(biāo)、教學(xué)計劃、畢業(yè)生分配、人事調(diào)配和資金管理等高等教育系統(tǒng)運行的各個環(huán)節(jié)。高等學(xué)校內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)強調(diào)與政府行政機構(gòu)對口，管理體制也以行政管理為主，學(xué)術(shù)權(quán)力較為薄弱。大學(xué)作為單位組織“不僅具有專業(yè)功能，而且還具有經(jīng)濟、政治、社會等多方面的功能，起著政府的作用”。在單位制度下，大學(xué)實際上就是一個功能齊全的“小社會”。

帕森斯認(rèn)為，在一個社會中，如果適應(yīng)、目標(biāo)獲取、整合及模式維護(hù)這幾項系統(tǒng)功能都得到較充分的實現(xiàn)，同時，各子系統(tǒng)間也分別以權(quán)力、貨幣、影響及價值為媒介展開自由的交換活動，那么，這個社會就可以說是一個穩(wěn)定而均衡的社會體系。從上面的分析中可以看出，相對于社會統(tǒng)一體。高等教育子系統(tǒng)并非是社會分工意義上的功能分化子系統(tǒng)，而是更接近于盧曼所說的區(qū)隔分化子系統(tǒng)。①但也正因為如此，我們能夠認(rèn)為，以社會統(tǒng)一體作為參照背景。改革開發(fā)前的高等教育系統(tǒng)基本上維持一個穩(wěn)定和均衡的狀況，但與帕森斯的均衡模式不同，這種均衡的建立并不是基于各種功能的自發(fā)實現(xiàn)，它帶有很明顯的人為成分。是由政治目標(biāo)獲取功能主導(dǎo)，以政令暢通并得到貫徹執(zhí)行為標(biāo)志的均衡。這一均衡直接受到外部社會政治環(huán)境的影響和制約，因此，外部環(huán)境的變遷很容易導(dǎo)致均衡的喪失。

“文化大革命”的結(jié)束以及改革開放戰(zhàn)略的確立，標(biāo)志著當(dāng)代中國的社會結(jié)構(gòu)進(jìn)入了一個迅速變遷時期。政治子系統(tǒng)逐漸從其它社會子系統(tǒng)內(nèi)退出其過多的權(quán)力涉入，具有濃重政治色彩的社會統(tǒng)一體日益向功能分化社會轉(zhuǎn)變，組織與功能間的對應(yīng)關(guān)系正在經(jīng)歷一個重新分工和整合的過程：首先是政府職能的轉(zhuǎn)變，突出表現(xiàn)權(quán)力的下放上，即對企業(yè)下放自主經(jīng)營權(quán)、管理權(quán)；對社會團體下放自治權(quán)：對地方政府下放財權(quán)和事權(quán)。其次是經(jīng)濟領(lǐng)域的獨立性增強，一個日漸擺脫政治權(quán)力控制的自由市場機制正在發(fā)育成熟。最后，由于國家對社會的控制從行政命令式的直接干預(yù)轉(zhuǎn)向間接的法律協(xié)調(diào)，一個相對于國家和個人而言的“公眾社會”逐漸興起。簡而言之，改革開放后的中國社會。帕森斯意義上的功能子系統(tǒng)正逐步從政治統(tǒng)一體中分化出來。在社會整體結(jié)構(gòu)變遷的背景下，高等教育領(lǐng)域的純粹的科層治理模式正在發(fā)生變化。經(jīng)由1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》、1992年國家教委印發(fā)《關(guān)于國家教委直屬高校深化改革，擴大辦學(xué)自主權(quán)的若干意見》(該意見規(guī)定了關(guān)于直屬高校自主權(quán)的16個方面，故叫“16條”)、1995年《國家教委關(guān)于深化高等教育體制改革若干意見》、1998年公布的《中華人民共和國高等教育法》等一系列政策、法律規(guī)定，高等學(xué)校也逐漸開始擺脫政府的附屬機構(gòu)的地位。與此同時，隨著高等教育辦學(xué)體制、投資體制、高校招生和畢業(yè)生就業(yè)制度和校內(nèi)管理體制改革進(jìn)程的不斷推進(jìn)，各種社會力量也開始影響高等教育系統(tǒng)和高等學(xué)校。高等教育治理從計劃經(jīng)濟時代的政府與高校之間簡單的直線關(guān)系逐漸向政府、高校和社會三者之間的三角模型轉(zhuǎn)換。

從高校內(nèi)部治理機構(gòu)來看， 《高等教育法》對學(xué)校層面的治理機構(gòu)做出了統(tǒng)一的規(guī)定，主要包括對校長、校黨委、學(xué)術(shù)委員會和教職工代表大會等治理要素的職責(zé)規(guī)定。第30條規(guī)定：“高等學(xué)校自批準(zhǔn)設(shè)立之日起取得法人資格。高等學(xué)校的校長為高等學(xué)校的法定代表人。”第39條規(guī)定：“國家舉辦的高等學(xué)校實行中國共產(chǎn)黨高等學(xué)?；鶎游瘑T會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。”第41條全面規(guī)定了校長應(yīng)行使的職權(quán)。第42條規(guī)定：“高等學(xué)校設(shè)立學(xué)術(shù)委員會，審議學(xué)科、專業(yè)的設(shè)置，教學(xué)、科學(xué)研究計劃方案，評定教學(xué)、科學(xué)研究成果等有關(guān)學(xué)術(shù)事項。”第43條規(guī)定：“高等學(xué)校通過以教師為主體的教職工代表大會等組織形式，依法保障教職工參與民主管理和監(jiān)督，維護(hù)教職工合法權(quán)益?！碑?dāng)前。我國高校一般都按上述規(guī)定確立自身治理結(jié)構(gòu)的基本框架。

三、我國高等教育治理結(jié)構(gòu)的反思：問題及原因分析

(一)存在的問題

盡管我國高校治理模式已開始轉(zhuǎn)型，不過，這種轉(zhuǎn)型并不順利，我國高等教育治理結(jié)構(gòu)還遠(yuǎn)非完善。關(guān)于我國高等教育治理結(jié)構(gòu)存在的問題，很多研究人員已作過詳細(xì)的分析和描述，這里不作贅述。簡言之，外部治理結(jié)構(gòu)方面的問題主要表現(xiàn)在：(1)政府與高校之間仍沒有走出“放亂收死”的怪圈。一方面，政策法律中所規(guī)定的高校應(yīng)有的辦學(xué)自主權(quán)并沒有完全落實。政府對高校的直接行政干預(yù)行為仍然存在。另一方面，隨著高校辦學(xué)自主權(quán)的部分增加，高校內(nèi)部出現(xiàn)了權(quán)力濫用現(xiàn)象。(2)社會力量缺乏參與高等教育治理的有效途徑。內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)存在的問題主要表現(xiàn)在：(1)黨委和校長職權(quán)分工不明確導(dǎo)致了高校治理中的很多弊端。(2)學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力關(guān)系失衡，集中的表現(xiàn)為行政權(quán)力的擴張和學(xué)術(shù)權(quán)力的萎縮。(3)教職員工和學(xué)生缺乏實質(zhì)性參與。(4)企業(yè)、學(xué)生家長、社區(qū)、校友、媒介、金融機構(gòu)、捐贈者等社會利益相關(guān)者難以介入高校內(nèi)部治理。

(二)原因分析

1、直接原因：有效治理機制的缺失

從治理結(jié)構(gòu)與治理機制的關(guān)系來看，有效的治理機制是治理結(jié)構(gòu)發(fā)揮功能的保障。因而，我國治理結(jié)構(gòu)上述問題存在的直接原因是有效治理機制的缺失。事實也的確如此，盡管我國高等教育治理結(jié)構(gòu)有了相應(yīng)的制度安排，但是，協(xié)調(diào)和平衡各高等教育治理主體之間關(guān)系的治理機制不是缺少就是低效。主要表現(xiàn)在以下幾方面：(1)在高校自主和政府干預(yù)之間缺乏有效的制衡機制。誠然，我國政府也開始利用立法、撥款、評估和規(guī)劃等一些間接的調(diào)控手段來管理高等教育，然而這些手段要么停留在文本上，要么異化為直接的行政命令，遠(yuǎn)沒有起到遠(yuǎn)距離調(diào)控政府與高校之間關(guān)系的作用。建立獨立性的中介機構(gòu)被一致認(rèn)為是解除政府與高校之間怪圈的關(guān)鍵性的舉措之一。然而，我國高等教育中介組織目前主要是靠政府自上而下建立的中介組織和少量的由學(xué)校主動發(fā)起的自下而上建立的中介組織。從類型上看，主要有評估機構(gòu)、服務(wù)機構(gòu)和行業(yè)協(xié)會。與一些發(fā)達(dá)國家的高等教育中介機構(gòu)相比。它們的獨立性比較差，對政府依賴性還比較強，其專業(yè)性和服務(wù)質(zhì)量有待提高，也缺乏相應(yīng)的立法保障，發(fā)展尚待規(guī)范。因此這些中介機構(gòu)也還沒能真正發(fā)揮政府與高校之間緩沖器的作用。(2)缺乏有效社會參與治理機制。從高等教育的外部治理結(jié)構(gòu)來看，社會中介組織除了充當(dāng)政府與高校之間的緩沖機構(gòu)以外，還可以承擔(dān)社會力量參與高等教育外部治理的職責(zé)。如上所述。我國高等教育的中介組織尚待獨立和規(guī)范，它們也沒能成為社會力量參與高等教育的外部治理的有效機制。從高校內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)來看，高校外部力量參與治理的還沒有引起重視。因而相應(yīng)的治理機制也就沒有構(gòu)建。(3)高校內(nèi)部行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力之間缺乏有效的協(xié)調(diào)機制。學(xué)校行政權(quán)力的強化和泛化、學(xué)術(shù)權(quán)力的弱化和異化的現(xiàn)象的產(chǎn)生最直接的原因在于學(xué)術(shù)力量缺乏與行政力量進(jìn)行抗衡的有效機制。(4)教職員工和學(xué)生缺乏參與高校實質(zhì)治理的機制。

2、深層原因：傳統(tǒng)的大學(xué)理念的缺失

我國高等教育的發(fā)展歷史雖然漫長，但真正意義上的現(xiàn)代大學(xué)是在19世紀(jì)末受西方影響下產(chǎn)生的。20世紀(jì)早期，以蔡元培、梅貽琦為代表的一批教育家，在繼承中國古典大學(xué)的傳統(tǒng)和吸收西方之精華的基礎(chǔ)上，倡導(dǎo)并推行一些先進(jìn)的大學(xué)理念。如蔡元培倡導(dǎo)“學(xué)術(shù)自由，思想自由，兼容并包，學(xué)校自治”的大學(xué)理念；梅貽琦倡導(dǎo)“通才教育、教授治?！钡拇髮W(xué)理念；張伯苓倡導(dǎo)的“允公允能，育才救國”的大學(xué)理念。到了抗戰(zhàn)年代，戰(zhàn)火紛飛，學(xué)校紛紛內(nèi)遷，北京大學(xué)、清華大學(xué)、南開大學(xué)遷至昆明合三為一，組建了國立西南聯(lián)合大學(xué)。西南聯(lián)大在繼承三校兼收并包傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上，形成了獨特的大學(xué)特點。它在戰(zhàn)爭期間又與激發(fā)起來的民族主義精神相結(jié)合，形成兩個重要的大學(xué)理念。與民族精神相對的是另一個大學(xué)理念：即西南聯(lián)大的學(xué)術(shù)理念。西南聯(lián)大的學(xué)術(shù)理念體現(xiàn)在教師形成了學(xué)術(shù)獨立的精神，這種精神已經(jīng)熔鑄在他們的生命中。自由的意志、獨立的思想、忘我的境界、求實的作風(fēng)是學(xué)術(shù)獨立精神的四種表現(xiàn)。西南聯(lián)大學(xué)術(shù)理念的確立，不是個別人的行為，而是西南聯(lián)大教師和學(xué)生群體共同的價值認(rèn)同。在共同價值觀的指引下，大學(xué)治理才得以真正實現(xiàn)“大學(xué)自治，教授治校”的理念，也才造就了賀麟曾、陳寅恪、曾昭掄、華羅庚、馮友蘭等等一批精英人物。正是以西南聯(lián)合大學(xué)為代表的戰(zhàn)時大學(xué)培養(yǎng)出了這些精英，支撐了遙遙欲墜的中華民族。建國后，中國大學(xué)教育基本是一邊倒的政策，全面實行“以俄為師，獨尊俄式”。這一階段大教育理念強調(diào)的是大學(xué)為社會主義國家服務(wù)，為建立中國式的社會主義大學(xué)服務(wù)。從1957年至1978年，在“以階級斗爭為綱”的思想指導(dǎo)下，大學(xué)已成為國家政治工具。中國的大學(xué)在20世紀(jì)上半葉建設(shè)起來的“學(xué)術(shù)自由”、“思想自由”、“大學(xué)自治”、“教授治校”等大學(xué)理念和大學(xué)治理理念已蕩然無存。改革開放以來，重塑大學(xué)理念，恢復(fù)大學(xué)傳統(tǒng)成了大學(xué)發(fā)展的重要內(nèi)容。國內(nèi)許多大學(xué)都在積極探索新時期大學(xué)的理念，尤其是進(jìn)入20世紀(jì)90年代末之后，中國的大學(xué)重塑大學(xué)理念之風(fēng)盛行。然而，由于以經(jīng)濟建設(shè)為中心，使得大學(xué)的發(fā)展建設(shè)同時又強化了大學(xué)是經(jīng)濟建設(shè)工具的理念。當(dāng)前，在社會轉(zhuǎn)型時期，中國大學(xué)中的政治至上、經(jīng)濟驅(qū)動比比皆是，中國傳統(tǒng)和現(xiàn)代的大學(xué)理念已難尋蹤跡，而適應(yīng)新時期發(fā)展的大學(xué)理念又沒能確立起來。

20世紀(jì)80年代以來我國高等教育的管理體制改革引起的高等教育治理結(jié)構(gòu)的變化，并不是在大學(xué)理念發(fā)生變革的前提下主動發(fā)生的。而是在市場經(jīng)濟體制改革的推動下被動進(jìn)行的。因此，盡管政策文本強調(diào)“在加強宏觀管理的同時，堅決實行簡政放權(quán)，擴大學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)”，這種有限的自主權(quán)的獲得只表現(xiàn)為在現(xiàn)有體制內(nèi)政府對高校的權(quán)力下放，高校的權(quán)力來源仍然是政府，而不是高校自身。這與西方國家“大學(xué)自治”的現(xiàn)代大學(xué)治理理念是不能同日而語的。在外部政治和經(jīng)濟力量的擠壓下，大學(xué)自身發(fā)展的邏輯必然受到限制，表現(xiàn)在高校內(nèi)部的治理上，必然是行政權(quán)力的強化和學(xué)術(shù)權(quán)力的式微。

3、社會制度根源：社會結(jié)構(gòu)分化進(jìn)程滯后

從上述分析可以看出，我國高等教育內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)主要表現(xiàn)為黨委和校長的職權(quán)不明、行政權(quán)力強化和泛化以及教職工和學(xué)生缺乏實質(zhì)性參與等問題。而這些問題產(chǎn)生的根源在于高等教育外部治理結(jié)構(gòu)中政府力量對高等教育的滲透。因此可以說，我國高等教育治理中外部治理結(jié)構(gòu)存在的問題是更為根本的問題，只有先解決了外部治理結(jié)構(gòu)存在的問題，才能更好地構(gòu)建符合現(xiàn)代大學(xué)制度要求的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。簡言之，從社會學(xué)結(jié)構(gòu)功能主義的視角來看，整個社會結(jié)構(gòu)分化的進(jìn)程制約著高等教育外部治理結(jié)構(gòu)分化的過程，而高等教育外部治理結(jié)構(gòu)分化的過程又制約著高等教育內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)分化的過程。改革開放以來，隨著我國的社會結(jié)構(gòu)的變遷，政治權(quán)力逐漸從很多領(lǐng)域中退出。然而，“教育是計劃經(jīng)濟的最后一塊堡壘”，相比于經(jīng)濟領(lǐng)域，政治權(quán)力的退出過程要緩慢得多。

當(dāng)前，現(xiàn)代大學(xué)制度的缺失已成為制約我國高等教育進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸。高等教育治理結(jié)構(gòu)是現(xiàn)代大學(xué)制度的核心內(nèi)容，然而如果沒有現(xiàn)代高等教育治理理念作指導(dǎo)，沒有成熟的高等教育治理機制作保障，更重要的是，如果政治權(quán)力沒有從高等教育領(lǐng)域進(jìn)一步退出，任何對于高等教育治理結(jié)構(gòu)的理論上的建構(gòu)都只能是一種空想。西方國家高等教育治理結(jié)構(gòu)已經(jīng)進(jìn)入相對完善階段，在以“大學(xué)自治”和“學(xué)術(shù)自由”為根基的現(xiàn)代高等教育理念的指導(dǎo)下，通過相對完善的治理機制實現(xiàn)政府、大學(xué)和社會對高等教育的有效治理，它們的經(jīng)驗無疑對我國高等教育治理結(jié)構(gòu)的建構(gòu)具有重要的借鑒意義。自上而下的制度創(chuàng)新與自下而上的主動建構(gòu)相結(jié)合是建構(gòu)我國現(xiàn)代高等教育治理結(jié)構(gòu)的必由之路。